Caselaws

עסק (ארצי) 23382-01-15‏ ‏ הנהלת בתי המשפט נ' הסתדרות העובדים הכללית החדשה

01 מרץ 2017
הדפסה
בית הדין הארצי לעבודה
עס"ק 23382-01-15

 

ניתן ביום 1 מרץ 2017

  1. הנהלת בתי המשפט

  2. נציבות שירות המדינה

  3. הממונה על השכר במשרד האוצר

המערערים
 –
 1. הסתדרות העובדים הכללית החדשה

 2. ועד העוזרים המשפטיים הארצי

 

לשכת עורכי הדין

המשיבים

מתייצבת בהליך

לפני: הנשיא יגאל פליטמן, השופט אילן איטח, השופטת סיגל דוידוב-מוטולה

נציג ציבור (עובדים) מר שי צפריר, נציג ציבור (מעסיקים) מר שלמה נוימן

בשם המערערים – עו"ד דורון יפת

בשם המשיבים – עו"ד ארנה לין, עו"ד איריס ורדי, עו"ד נטע שפירא, עו"ד קרן הלפרין-מוסרי ועו"ד תמר ישראלי

בשם לשכת עורכי הדין – עו"ד נעמי לנדאו

פסק דין

 

 

הנשיא יגאל פליטמן

 

 

— סוף עמוד  3 —

 

פתח דבר

  1. לפנינו ערעור הנהלת בתי המשפט, נציבות שירות המדינה והממונה על השכר במשרד האוצר (להלן – המדינה או המערערת) על פסק דינו של בית הדין האזורי בתל אביב (סגנית הנשיאה הדס יהלום ונציגי הציבור מר יגאל סוחלאוי ומר יגאל סעדיה; ס"ק 1054-11-13), [פורסם בנבו] שבו התקבלה בקשת הצד בסכסוך קיבוצי שהגישו הסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן – ההסתדרות) וועד העוזרים המשפטיים הארצי (להלן – הוועד), ונפסק כי "החלטת המדינה להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים קצובים בזמן, אינה עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 1(3) לתקשי"ר ולכן הסעיפים בחוזים האישיים המגבילים את משך זמן העסקה, דינם להתבטל".

 

לאור האמור ניתנו הצווים הבאים:

"א. צו קבוע האוסר על המדינה להפסיק את עבודתם של העוזרים המשפטיים, אך ורק בשל העובדה שהשלימו שש שנות עבודה או תקופה קצובה אחרת שנקבעה באופן חד צדדי.

ב. צו קבוע לפיו בטלים הסעיפים בהסכמים האישיים של כל עוזר משפטי, הקוצבים בזמן את תקופת ההעסקה."

המסכת העובדתית בקליפת אגוז

  1. על מנת לסייע לעבודת השופט בישראל, שספק אם יש דומה לה במדינות העולם מבחינת העומס המוטל עליו, הוחלט בסיכומו של דבר, על ידי "הגורמים המוסמכים במדינה" בשלהי שנת 2004 ובמהלך 2005כי להבדיל מהעוזרים המשפטיים שהועסקו תחילה, בעיקר בבית המשפט העליון, ללא קציבת תקופת ההעסקה, הרי –

"שהעוזרים המשפטיים (לכל שופט – י.פ) יועסקו במתכונת של העסקה בחוזה מיוחד ותקופת ההעסקה תוגבל לארבע שנים עם אפשרות הארכה לשנתיים נוספות בלבד …

ועדה לעניין מעמדו של העוזר המשפטי שהוקמה בשנת 2008 … הביעה דעתה כי כך יש לנהוג גם להבא, אלא שיש להאריך את התקופה המקורית בת ארבע שנים, לשנתיים נוספות, לאותם אלה מבין העוזרים המשפטיים שהצטיינו בתפקידם או שקיימות סיבות מיוחדות להארכת הכהונה".

— סוף עמוד  4 —

לאור האמור, הוחתמו העוזרים המשפטיים על חוזה העסקה מיוחד עם תנאים משופרים בהשוואה למשפטנים מתחילים בשירות המדינה. אותו חוזה כלל סעיף של קציבת זמן העסקה כאמור.

(ראה החלטת בית הדין האזורי מיום 25.11.14 בסעד הזמני; להלן – החלטת הביניים).

  1. קליטתם והעסקתם של העוזרים המשפטיים חייבה הקמת מערך שלם בהנהלת בתי המשפט. לשם כך הוקם מכון עוזמ"ת (להלן – המכון), על מנת שיטפל בעניינם על שלל היבטיו. לא כאן המקום להרחיב היריעה בקשר לפעולתו הברוכה של המכון. לענייננו נסתפק בציון שלושת השלבים הנוגעים לאופן קבלת העוזר המשפטי לעבודה:

       ראשית – פרסום מכרז לקליטת מועמדים למשרות של עוזרים משפטים. מועמדים העונים על תנאיו, חייבים לעבור בחינה בכתב.

       שנית – עוברי הבחינה מוזמנים לוועדה מראיינת ברשות שופט., אשר מעריכה את התאמת המועמד למשרה. אם המועמד נמצא מתאים, הוא נכנס למאגר המועמדים.

       שלישית – שופט הצריך עוזר משפטי, מבקשו מקרב המועמדים הכלולים במאגר. לשם כך עליו לראיין את המועמד ולהתרשם ממנו אישית, והוא "נדרש לראיין לפחות שלושה מועמדים מן המאגר ולבחור מבניהם" את המתאים לו (סעיף 25  להחלטת הביניים).

מעבר לאמור יצוין, כי כל שופט נתבקש מדי שנה להעריך עבודתו של עוזרו המשפטי, ולהמליץ בהתאם על הארכת חוזה עבודתו לשנה נוספת. אולם זאת, עד לתקופת ההעסקה המקסימלית בת 66 שנים, מבלי אפשרות הארכת תקופת ההעסקה מעבר לכך.

הדין

  1. על פי סעיפים 15 ו-24 לחוק שירות המדינה מינויים, התשי"ט – 1959 (להלן – חוק המינויים), אין למנות אדם לעובד מדינה אלא למשרה פנויה בתקן, וזאת לאחר פרסום מכרז ובחירת הכשיר שבכשירים.

על פי סעיף 40 לאותו חוק –

— סוף עמוד  5 —

"שום דבר האמור בחוק זה אינו בא למנוע את הממשלה לעשות חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה במקרים ולפי תנאים שייקבעו בתקנות…".

  1. בתקנות שירות המדינה (מינויים)(חוזה מיוחד), התש"ך-1960 (להלן – התקנות) נקבע לענייננו בסעיף 1 כי:

"הוראות סעיף 40 לחוק יחולו על העסקתם של סוגי בני אדם המפורטים להלן

(2) אדם שיועסק בעבודה שלפי טיבה אינם צמיתה;

(3) עובד אשר נציב השירות קבע לגביו, כי עבודתו חיונית למדינה, וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה;"

בסעיף 2 לתקנות נקבע כי:

"תקופת העסקה שתיקבע בחוזה מיוחד עם אדם כאמור בטור א' לא תעלה על התקופה שלצדו בטור ב', והיא ניתנת להארכה לתקופה שלא תעלה על התקופה כאמור בטור ג': …

(8) אדם כאמור בתקנה 1(2), (3),…, 5 שנים, 5 שנים בכל פעם."

  1. הוראה מקבילה מצויה בתקשי"ר סמן 16.414 ולפיה –

"(א) אדם אשר נציב שירות המדינה קבע כי עבודתו חיונית למדינה, וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או בשכר המקובלים בשירות, יועסק על פי חוזה מיוחד לתקופה של לא יותר מחמש שנים; חוזה מיוחד זה ניתן להארכה לתקופה של לא יותר מחמש שנים בכל פעם".

  1. על המדינה חלים כללי המשפט המנהלי, והחלטותיה נבחנות ביחס למתחם האפשרויות  הסבירות במקרה הנדון. בית הדין אמנם אינו מחליף שיקוליו בשיקולי דעתה, אולם בקביעת גבולות מתחם הסבירות, במסגרת ביקורתו השיפוטית על החלטותיה, עליו לבחון, בין השאר, האם המדינה נתנה משקל ראוי לגורמים הרלבנטיים השונים שבהם עליה להתחשב; והחלטותיה תיפסלנה בשל חוסר סבירות, אם המשקל שניתן לאותם גורמים אינו ראוי בנסיבות העניין.

קיצור תולדות התיק

  1. בהחלטת הביניים ביחס לעוזרים המשפטיים שהסתיימה תקופת העסקתם הקצובה, פסק בית הדין קמא, כי "במסגרת השיקולים שמנתה המדינה, פורטו שיקולים שהתבררו כבלתי רלבנטיים. מאידך, לא נשקלו שיקולים רבים נוספים ובכללם גם שקולים חוקתיים כגון הזכות לעבודה, חופש העיסוק, הזכות שלא להיות מפוטר ללא סיבה ועוד" (סעיף 60 להחלטה).

— סוף עמוד  6 —

לפיכך הורה בית הדין לצדדים "לשוב לשולחן המשא ומתן" (סעיף 67 להחלטתו)ובמקביל הורה על "עיכוב הליכי הפיטורים של עוזרים משפטיים שכהונתם הייתה אמורה להסתיים עד סוף שנת 2014" (סעיף 68 להחלטה).

  1. בקשת רשות ערעור שהוגשה על החלטת הביניים נדחתה מבלי להידרש לתגובת המשיבים, משלא נמצא מקום להתערב בהחלטתו של בית הדין קמא.
  2. המשא ומתן בין הצדדים כמצוות החלטת הביניים, לרבות הליך גישור לפני כב' שופט בית המשפט העליון (בדימוס) יצחק זמיר – לא צלחו, ולפיכך ניתן פסק הדין הסופי, מושא הערעור  שלפנינו.
  3. לאחר הגשת הערעור והדיון בו, הסכימו הצדדים לקיום הליך גישור נוסף, לפני נשיא בית הדין הארצי לעבודה (בדימוס) סטיב אדלר, אלא שגם הליך זה לא הבשיל לכדי הסכמה בשאלת קציבת כהונתם של העוזרים המשפטיים.
  4. מדיווחי הצדדים לגבי אותו הליך גישור, התקבל הרושם, כי הצדדים קרובים להגיע להסדר מוסכם, אלא ששתי תזכורות נוספות שקוימו הבהירו כי לא כך הם הדברים.

פסק דינו של בית הדין האזורי

  1. בפסק דינו, ביטל בית הדין קמא את הוראת קציבת הכהונה שבחוזה האישי של העוזרים המשפטיים, ואסר על הפסקת עבודתם בשל השלמת תקופת הכהונה הקצובה; זאת, בעיקרו של דבר, מהטעמים הבאים:

א.  עבודת העוזרים המשפטיים היא עבודה שלפי טיבה אינה עבודה זמנית בהתאם לסעיף 1(2) לתקנות. לפיכך, העסקתם היא על פי סעיף 1(3) לתקנות, שלגביה – תקופת ההעסקה היא לחמש שנים, עם אפשרות חידושה בכל פעם לחמש שנים נוספות, על פי סעיף 2(8) לתקנות.

ב.   למרות שעבודת העוזר המשפטי אינה עבודה זמנית כאמור, בכל זאת "המדינה בחרה לקצוב את פרק הזמן להעסקת כל עוזר משפטי ולא לאפשר העסקה מתחדשת בכל פעם לחמש שנים, כפי שמאפשרות הוראות התקנות והתקשי"ר".

ג.     שיקולי המדינה לקציבת כהונת העוזר המשפטי היו בחמישה ממדים:

— סוף עמוד  7 —

I – בממד האישי – לאור מאפייני התפקיד הוא מתאים לעורכי דין צעירים בראשית דרכם.

II – בממד הציבורי של פתיחת השורות – תפקיד העוזר המשפטי מהווה קרש קפיצה להמשך קריירה ציבורית, ולכן יש חשיבות לתחלופה בתפקיד, כך שעובדים רבים ימלאו את התפקיד.

III – בממד הבין אישי – משרת העוזר המשפטי היא משרת אמון מקצועית מיוחדת, המחייבת אמון אישי של השופט בעוזרו ברמה הגבוהה ביותר; לכן, משום הרצון למנוע מהשופטים "לרדת לזירה" כאשר יתעורר הצורך לפטר עוזר משפטי, יש לחסוך זאת ממנו, על ידי קציבת הכהונה מראש.

IV – בממד המערכתי – אין אפשרות קידום לעוזר המשפטי.

V – בממד השיפוטי – קיימת סכנה שעוזר משפטי שרכש ידע וניסיון ברבות השנים,

עלול להיתפס בעיני הציבור כמשפיע על שיקול דעתו העצמאי והבלתי תלוי של   השופט.

ד.   בית הדין קמא הסביר, בהחלטת הביניים ובפסק דינו, מדוע חלק מהשיקולים שנשקלו אינם רלבנטיים ולא עמדו במבחן הזמן; ומנגד הוא מצא שהמדינה התעלמה לחלוטין משיקולים כבדי משקל שהיה עליה לשקול בטרם קיבלה החלטתה, ובכלל זה:

I – עבודת העוזר המשפטי מצריכה התמחות מיוחדת, והחלפתו בעוזר משפטי אחר לאחר שש שנים מביאה להאטת העבודה ומשיגה ההיפך מהתכלית המקורית של העסקתו;

II – קציבת כהונה מראש של העוזר המשפטי ללא אפשרות הארכה, וללא קשר            לתפקודו, פוגעת בממד האישי של העוזר המשפטי המבצע עבודתו נאמנה, ובשופט שאתו הוא  עובד, המרוצה מעבודתו.

III – משרת העוזר המשפטי קיימת רק בבתי משפט, והפסקת עבודת עוזר משפטי בגלל קציבת כהונה מראש מונעת ממי שהתמקצע בתפקיד להמשיך ולבצעו.

ה.  לאור האמור פסק בית הדין קמא, כי "אין מנוס מהמסקנה שההחלטה לקצוב את משך זמן ההעסקה של העוזרים המשפטיים, ניתנה ללא שנשקלו כלל

— סוף עמוד  8 —

השיקולים הרלבנטיים ולכן ניתנה בחוסר סבירות ותוך חריגה מהוראות התקשי"ר."

 

הערעור

תמצית טיעון המדינה

  1. המדינה בערעורה חזרה, בעיקרו של דבר, על טעמיה בפני בית הדין האזורי לצידוק קציבה מראש של תקופת העסקה של העוזרים המשפטיים, תוך שימת דגש על הנימוקים הבאים:

א.   העוזר המשפטי הוא "יד ימינו של השופט". משרת העוזר המשפטי היא "משרת אמון אישית מקצועית מיוחדת וקליטתו למשרה לאור אפיונה מעוגנת בסעיף 1(3) לתקנות המינויים, עם תנאים גבוהים מתנאי שכר עורכי דין מתחילים במערכת."

ב.   קציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי כאמור, "נשקלה על ידי הגורמים הבכירים ביותר המוסמכים ביותר והאמונים על הרשות השופטת, חזור ושקול".

ג.     החלטת הקציבה כאמור, אינה לוקה בחוסר סבירות קיצונית, ולא נפל בה כל פגם היורד לשורשה.

ד.    בבטלו את סעיף הקציבה, סטה בית הדין קמא מכללי הביקורת המנהלית, והחליף שקול דעתו בדעת הרשות המנהלית.

ה.   שיקולי המדינה המערכתיים העומדים בבסיס הקציבה, בכל הנוגע לממד האישי – עורכי דין בראשית דרכם; לממד הציבורי – פתיחת השורות; ובכל הנוגע לממד השיפוטי – שמירת אי תלות הגורם היושב בדין; לא נס ליחם ובתוקפם הם עומדים כמונעי שחיקה הפוגעת ביעילות התפקוד של העוזר המשפטי.

ו.     בנסיבות האמורות, היה מקום ליתן תוקף להוראת קציבת משך ההעסקה מראש שבחוזה העסקתם של העוזרים המשפטיים, על פי עקרון היסוד, "שהסכמים יש לכבד".

תמצית טיעון המשיבים

  1. בטיעונם הסתמכו המשיבים בעיקר על פסק דינו של בית הדין קמא, תוך דיגוש הטעמים הבאים לדחיית הערעור:

— סוף עמוד  9 —

א.   קציבת כהונת העוזרים המשפטיים מראש, ללא אפשרות הארכה בדיעבד, מהווה פגיעה אנושה בזכות לעבודה ובזכות היסוד לחופש העיסוק בכבוד; בייחוד נוכח העובדה שהפסקת עבודתם כמוה כפיטורים שרירותיים ללא עילה.

ב.   העסקת העוזר המשפטי בחוזה מיוחד מכוח סעיף 40 לחוק וסעיף 1(3) לתקנות, כאילו מדובר בעבודה בעלת חיוניות מיוחדת – אין לקבלה; משאין מניעה להעסקת העוזר משפטי על פי דרך המלך של כתב מינוי שאינו מוגבל בזמן, כפי שמועסקים עובדים רגילים "בקריירת התמד".

ג.     העסקת העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד קצוב בזמן מהווה פגיעה אנושה בזכותם להתארגן.

ד.    קציבת כהונת העוזרים המשפטיים היא החלטה בלתי סבירה, ונימוקי המדינה לצידוקה חסרי ביסוס עובדתי ונגועים בשיקולים זרים.

ה.   בנסיבות האמורות יש לדחות את טענת כיבוד חוזה, שתנאיו הוכתבו  למעשה על ידי הנציבות.

לשכת עורכי הדין

  1. לשכת עורכי הדין בקשה להצטרף להליך כ"ידידת בית הדין", ובנייר עמדתה המפורט, היא תמכה בעמדת המשיבים כפי שהובאה בפני בית הדין.

אשר לדעתנו

נקודת המוצא ומסגרת הדיון

  1. א. בנסיבות המקרה, לא מצאנו מקום להידרש לסוגיה – האם לפנינו סכסוך כלכלי או משפטי; והאם היה מקום מלכתחילה להעסיק את העוזרים המשפטיים על פי כתב מינוי במשרה בתקן כפי שמועסקים עורכי דין בשרות המדינה.

נקודת המוצא להכרעתנו היא, כי החלטת המדינה להעסיק עוזרים משפטיים בחוזה מיוחד על פי סעיף 1(3) לתקנות המינויים, כשלעצמה הינה כדין, במסגרת פררוגטיבת הניהול שלה.

ב.  מתוך הנחת יסוד זו, בחינת החלטת המדינה לקציבת משך העסקתו של העוזר המשפטי מראש, באופן שאינו מאפשר כל שיקול דעת להארכת התקופה; חייבת להיבחן מטבע הדברים, על פי מאפייניה של משרת העוזר המשפטי.

— סוף עמוד  10 —

מתוך בחינת מאפייני אותה משרה כאמור, ראוי להעביר תחת שבט הביקורת     השיפוטית  את שיקול דעת המדינה בקציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי, המועסק על פי סעיף 1(3) לתקנות המינויים.

ג.          להנחת היסוד לגבי נקודת המוצא כאמור, נוסיף הנחה נוספת, כי בחינת מאפייני משרת העוזר המשפטי צריכה להיעשות על פי ראיית המדינה את עיקרי מאפייניה של אותה משרה.

 

מאפייניה של משרת העוזר משפטי על פי ראיית המדינה

  1. "משרתו של העוזר המשפטי הינה משרת אמון מקצועית מיוחדת. … צריכה להיות התאמה בין אישית בין השופט לבין עוזרו המשפטי, קרי, תפקיד אשר טומן בו יחסי אמון בין שופט לבין עוזרו המשפטי … השופט מראיין לבדו לפחות שלושה מועמדים טרם בחירת עוזר על ידו. … העוזרים המשפטיים מבצעים את תפקידם בלב ליבה של הרשות השופטת"(סעיף 71 לערעור המדינה).

"בבסיס העסקתו של העוזר המשפטי מצוי האמון שרוכש לו (הטעות במקור – י"פ) השופט הספציפי שבלשכתו הוא מועסק. העוזר המשפטי מהווה את יד ימינו של השופט" (סעיף 81 לערעור).

"מעבר לתפקידים המופיעים ב'תואר התפקיד', מתאפיין תפקיד העוזר המשפטי לשופט בקרבה הרבה שבין השופט לבין עוזרו המשפטי. ללא אמון אישי ברמה הגבוהה ביותר, לא ניתן לתפקד במסגרת יחסים של שופט-עוזר משפטי. … האמון האישי מושתת בין היתר הן בשל העובדה שהעוזר המשפטי נחשף למידע מיוחד כגון פסקי דין, החלטות, תסקירים וחוות דעת המוגשות לבתי המשפט ויש בהם מידע חסוי או מסווג, והן בשל האחריות המיוחדת המוטלת עליו במסגרת תפקידו" (סעיף 82 לערעור).

"מעצם העובדה כי מדובר במשרת אמון מקצועית מיוחדת, נדרשת יכולת לשופט להפסיק את עבודת העוזר המשפטי בשעה שאינו מתאים בעיניו לתפקיד או שאינו שם בו את מבטחו" (סעיף 83 לערעור).

  1. מסקנת המובאות הללו מתוך ערעור המדינה היא, שהעסקת עוזרים משפטיים חיונית למערכת נוכח העומס הרב המוטל על שופטיה; וכי העוזר המשפטי, שמשרתו היא "משרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת", יועד להיות "יד ימינו של השופט"; כך שיש לראותו לאמיתו של דבר לא כ"עוזר משפטי" אלא כ"עוזר אישי לשופט" בעבודתו המקצועית-שיפוטית.

השופט  ועוזרו המשפטי, שבו בחר, הם הם צידוקו ותכלית קיומו של המוסד הנאדר הזה ששמו מכון עוזמ"ת ועליהם הוא מושתת, למען שיפור תפקודה של הרשות השופטת, שבמרכזה, מטבע הדברים, השופט.

על כן, נכונה הערת בית הדין קמא בהחלטת הביניים כי:

"קצרה היריעה מלתאר את תרומתם של העוזרים המשפטיים לעבודת השופטים. מי כעוזרים המשפטיים יודע מכלי ראשון, מהו עומס הבלתי אפשרי המוטל על כתפיהם של שופטים במדינת ישראל ומי

— סוף עמוד  11 —

כעוזרים המשפטיים נרתם ומסייע במרץ, בכישרון וללא לאות בהתמודדות עם העומס הזה".

הפסקת העסקת העוזר המשפטי בראי תקנות המינויים

  1. אופן העסקתו הפורמלי של העוזר המשפטי על פי התקנות, ושיקולי קציבת תקופת עבודתו מראש, צריכים להיבחן על פי נקודת המוצא, הנחות היסוד ומאפייני התפקיד כפי שפורטו לעיל.
  2. עבודת העוזר המשפטי אינה עבודה שלפי טיבה "אינה צמיתה"; לכן אין  העוזר המשפטי  מועסק על פי חוזה מיוחד בהתאם לתקנה 1(2) לתקנות.

העוזר המשפטי מועסק על פי חוזה מיוחד בהתאם לתקנה 1(3) לתקנות, משזוהי צורת העסקה שנמצאה מתאימה עבורו על ידי המדינה, על מנת ליתן מענה הולם לעומס העבודה המתמיד והקבוע המוטל על כתפי השופט. לכן הוחלט, כי לכל שופט ושופט יהיה עוזר משפטי, כדי לאפשר לכל שופט ושופט, ומתוך כך לרשות השופטת כולה, לשפוט משפט צדק מהיר ויעיל יותר. אשר על כן מבחינת המדינה, תפקיד העוזר המשפטי – הוא תפקיד חיוני.

  1. אולם, משהעוזר המשפטי מועסק על פי ובהתאם לסעיף 1(3) לתקנות; ומשהמדינה סוברת שכך ראוי ומוצדק להעסיקו לאור אופי תפקידו; מתעוררת מאליה השאלה – מדוע אין המדינה מחילה לגביו, גם את האמור בסעיף 2(8) לתקנות, שלפיו ניתן להעסיקו לתקופה קצובה של חמש שנים או פחות מכך, אלא שאותה תקופה קצובה ניתנת להארכה לעד 55 שנים נוספות בכל פעם?

במילים אחרות, מדוע ניתן ומראש, גט כריתות להעסקת העוזר המשפטי, תוך שלילה מראש של אפשרות הפעלת שיקול דעת בדיעבד, להארכת תקופת העסקתו לתקופה נוספת, כאשר השופט ועוזרו המשפטי אומרים לקשר הנישואין שביניהם – כי טוב.

לשאלה זו אין מענה בטיעוני המדינה. אשר על כן, משהוחלט להעסיק את העוזר המשפטי על פי תקנה 1(3) לתקנות, הרי גם בהנחה, שלנציב שיקול דעת לחרוג מהוראת התקנה שלפיה החליט שיועסקו עוזרים משפטיים, הוא עדיין מחויב בקיומה בנסיבות המקרה שלפנינו, כל עוד, שהסטייה מאותה הוראה אינה עומדת במבחן הסבירות וחורגת ממתחמו.

אופן הפסקת העסקת העוזר המשפטי בראי אפיוני העסקתו

— סוף עמוד  12 —

  1. העוזר המשפטי אינו יכול לבחור בשופט שאצלו הוא חפץ לשמש כעוזר משפטי, מבלי שאותו השופט בחר בו כעוזרו.

השופט, הוא הבוחר בעוזר המשפטי מתוך עתודת המאגר של אלה שנמצאו ראויים לשמש בתפקיד על ידי ועדת הערכה; וזאת לאחר שראיין מועמדים מהמאגר החפצים במשרה.

העוזר המשפטי מצדו, רשאי להפסיק עבודתו מרצונו כעוזרו המשפטי של שופט מסוים, ולהגיש מועמדות למשרת עוזר משפטי אצל שופט אחר.

מעבר לזאת, העוזר המשפטי יכול כמובן להתפטר מעבודתו כעוזר משפטי בכל עת; אולם משמדובר ב"משרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת" לגבי יחס העוזר המשפטי והשופט שלו; אזי השופט רשאי לבקש בכל עת הפסקת עבודת העוזר המשפטי שלו, לא רק אם עבודתו אינה משביעה רצונו, אלא אפילו מצא אחר טוב הימנו  לדעתו, בין המועמדים למשרה שבמאגר.

לכן למשל, שופט הבא במקום שופט פורש, אינו חייב להעסיק את עוזרו המשפטי של השופט הפורש, או את עוזרו המשפטי בתפקידו הקודם; אלא זכותו לבחור מי מבין השניים ישמש כעוזרו המשפטי, או אפילו לבחור עוזר משפטי שלישי מן המאגר,  בדרך שפורטה לעיל.

  1. משהשופט הוא הוא הבוחר את העוזר המשפטי שלו, ומשאותו עוזר משפטי חפץ לשמש בתפקיד של עוזר משפטי אצל אותו שופט, ומששניהם מרוצים מקשר העבודה ביניהם ומבקשים להמשיכו, מדוע יש לכפות על שניהם הפסקתו תוך תקופה קצובה מראש בת שש שנים? במלים אחרות, מדוע יש להחליף את עוזר המשפטי, כיד ימינו של השופט, ביד תותבת שאפשר שייקח שנים עד שתיקלט, ולאחר שתיקלט תוחלף גם היא?

העיקרון המתחייב מאופי עבודתו של העוזר המשפטי כפי שפירטה המדינה הוא, שהשופט, בעל חופש הבחירה לבקש להעסיק אישית עוזר משפטי מסוים אצלו, צריך להיות בעל חופש הבחירה לבקש להפסיק עבודת אותו עוזר משפטי אצלו; ואין לכפות על שניהם בעל כורחם ובניגוד לרצונם את הפסקת הקשר ביניהם.

  1. לפיכך, הפקעת המערכת עקרונית ומראש, כללית ובאופן גורף, את שיקול דעת השופט להפסיק עבודת העוזר המשפטי חרף רצונו להמשיך ולהעסיקו; חורגת על פניה ממתחם  האפשרויות הסבירות, ונוגדת את תכלית החלטת המערכת להקים

— סוף עמוד  13 —

את מערך העוזרים המשפטיים המסייעים לשופט, לאור אפיונה של אותה המשרה וטיב היחס שבין השופט לעוזרו המשפטי.

  1. מהיות משרת העוזר המשפטי לשופט משרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת, דומה שלא יקשה להסביר, לאור טיב המשרה, מדוע הגבלה מראש כללית וגורפת של תקופת העסקת העוזר המשפטי אצל שופטו לשש שנים דווקא, חורגת ממתחם הסבירות.

נעשה זאת שוב, והפעם בשישה מאמרים קצרים:

המצב  ערב ההחלטה בדבר העסקת עוזרים משפטיים לשופטים, המצב המערכתי היה שתיקים לא נקבעו בקדימות הראויה, ופסקי דין ניתנו שלא בהקדם, ואפילו היה חשש עקב כך לפגיעה בדין צדק.

הסיבה  סיבת אותו מצב הייתה בעיקרה, העומס הבלתי נסבל, שדומה שאין שני לו בעולם, שרבץ על כתפי השופטיםנוכח מיעוט מספרם לעומת ריבוי תיקיהם.

השופט – משסיבת המצב הייתה עומס השופט, העמידה המערכת את השופט במרכזה, שהרי ביעילות עבודתו וטיבה ייבחנו יעילותה וטיבה של המערכת כולה.

הפתרון – משלא ניתן היה להגדיל את מצבת השופטים כנדרש, נבחר הפתרון של העסקת העוזר המשפטי לשופט.

העסקת העוזר המשפטי – הוחלט שהעוזר המשפטי יהא יד ימינו של השופט ואיש אמונו, במילים אחרות, מדובר במשרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת.

המסקנה – החלטת הנציב בדבר העסקת עוזר משפטי לשופט והפסקת העסקתו, חייבת להיות בהתחשב ברצון השופט ועוזרו, הן בקבלתו של העוזר והן בהפסקת עבודתו.

  1. חוסר הסבירות – קבלת העוזר המשפטי לעבודתו נעשית בהתחשב ברצון השופט. הפסקת עבודתו של העוזר המשפטי לשופט לאחר שש שנים, נעשית על פי החלטת הנציב מראש, מבלי להתחשב ברצון השופט.

לא צריך להיות בעל השכלה משפטית, די בשכל ישר כדי להבין, שאותה החלטה של קציבה מראש של תקופת העסקת העוזר המשפטי לשש שנים דווקא, ללא אפשרות הארכה, וללא אפשרות של בחינה בדיעבד של טיב עזרתו לשופט, ובניגוד לרצון השופט ועוזרו המשפטי, סותרת מניה וביה את הנחת היסוד  שעליה מושתת הפתרון לבעיה המערכתית. לכן, החלטה כללית וגורפת של קציבת תקופת העסקת  העוזר המשפטי מראש לשש שנים, כשלעצמה, היא בלתי סבירה.

— סוף עמוד  14 —

נוסיף על כך, שאין מניעה ששופט החפץ בכך, וישנם כאלה, יקצוב ומראש את תקופת העסקת עוזרו המשפטי, בהבהירו לו בעת קבלתו לעבודה, כי הוא מתכוון להעסיקו כעוזרו תקופת שנים קצרה ומוגבלת.

 

 

חמשת הממדים וממד העומק

  1. אין חולק, כי לשם בחינת סבירות החלטת הקציבה מראש, לתקופת העסקת העוזר המשפטי ללא אפשרות בחינת ההארכה בדיעבד, יש לברר, האם הובאו בחשבון כל השיקולים הרלבנטיים, מבלי שנלקחו בחשבון שיקולים שאינם רלבנטיים; והאם בוצע שקלול ואיזון של השיקולים, תוך הקניית המשקל היחסי הראוי לכל שיקול, כך שההחלטה שהתקבלה מצויה במתחם הסבירות.

בחינה שכזו, של שיקולי הקציבה מראש, ומשקל כל שיקול, חייבת להיות:

בראש ובראשונה מבוססת על הערכת מציאות כללית ולא פרטנית לגבי שופט כזה או אחר; כלומר ביחס לקבוצת 700 העוזרים המשפטיים לכ-700 שופטים;

שנית, בחינה שכזו חייבת להיות ביחס לאופי משרת העוזר המשפטי כאמור.

כשחסרה נקודת ייחוס לבחינתו של השיקול, ושקילות השיקול לא נשקלת – צבר שיקולים שכזה נשאר עדיין חד ממדי, גם אם טוענים שיש לו חמישה ממדים.

  1. בחינה לגופה של שיקולי ההחלטה לקציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי, כפי שנמנו על ידי המדינה בטיעוניה, מוכיחה עד כמה שיקוליה חסרי ביסוס .

א.             "הסתמכות המדינה על גורמים בכירים ביותר והמוסמכים ביותר", שהחליטו על קציבת כהונת העוזר המשפטי.

טענה זו כשלעצמה, כל עוד היא עלומת טעמים, אינה בגדר טעם ענייני מהותי לקציבת כהונת העוזר המשפטי כאמור, בייחוד כשטעמיה נלקטו ונודעו בדיעבד, במהלך ההתדיינות.

ב. הממד האישי – אפיון התפקיד כמתאים לעורכי דין בראשית דרכם המקצועית (סעיף 78 לסיכומי המדינה).

שיקול זה אינו רלבנטי לקציבת תקופת כהונת העוזרים המשפטיים, ביחוד נוכח האמור בהמשך תיאור המדינה עצמה את תכלית התפקיד "לאפשר להם להכיר מקרוב את מערכת המשפט על גווניה השונים ולשמש עזר לשופט בעבודתו היומיומית".

— סוף עמוד  15 —

לבד מזאת, שאפשר שטיעון המדינה טומן בחובו טענת אפליה סמויה מחמת גיל; אפשר להניח, שדווקא עוזר משפטי בעל ותק וניסיון בתפקיד, יסייע יותר לשופט  שבחר בו בשל כך; ומאידך איזה עזר יש לשופט בעבודתו, אם כופין עליו להפסיק עזרתו של מי שהוא חפץ שיעזור לו. אשר על כן נימוק זה כשלעצמו, אין עניינו עזר לשופט, אלא כנגדו.

ג.    הממד הציבורי – הטעם של פתיחת שורות והרחבת ההזדמנות המוצעת למשרה לרבים יותר על דרך של קציבת תקופת העסקה ותחלופת העוזר המשפטי בחדש מדי 4 או 6 שנים.

טעם זה נכון עקרונית לגבי כל משרה צמיתה וחיונית בשירות המדינה, והפרקליטות בכלל זה. מעבר לכך, טעם זה בלתי רלבנטי, משום שהוא מתעלם משיקולים של ותק ומקצועיות ומיומנות נדרשת, ומשום שיש בו פגיעה שאינה מידתית, לא רק בשופט המבקש להמשיך להעסיק את העוזר המשפטי שלו, אלא אף בביטחונו התעסוקתי  ובחופש עיסוקו של העוזר  המשפטי.

ד.   הממד הבין אישי – ראיית משרת העוזר המשפטי לשופט כמשרת אמון אישי מקצועי מיוחדת.

טעם זה מצדיק על פי טיבו, שנציב שירות המדינה, לא יקצוב מראש לשש שנים וללא אפשרות הארכה, כללית ובאופן גורף לגבי כלל השופטים, את כהונת העוזר המשפטי שהשופטחפץ להמשיך ולהעסיקו אצלו, אלא שבשיקול הדעת תילקח בחשבון עמדת השופט.

ה.  הממד המערכתי – העדר אפשרויות קידום.

ממד זה אינו רלבנטי לקציבת הכהונה, מה גם שלעיתים אין הוא מתיישב עם טיעון המדינה כי העוזרים המשפטיים מועסקים מלכתחילה בתנאים מועדפים.

ו.    הממד השיפוטי – שמירת אי תלות של הגורם היושב בדין.

שיקול זה מטיל דופי ומראש בכלל השופטים, משום שגלומה בו ההנחה שבדרך כלל, לא הם הפוסקים במשפט, אלא עוזריהם המשפטיים מחליטים עבורם. די בטעם זה כדי לדחות אותו שיקול.

 

ההסכם וההסכמה

  1. לית מאן דפליג כי הסכמים יש לכבד, אלא שעיקרון יסוד זה, הנכון כשלעצמו, אינו רלבנטי למקרה שלפנינו.

— סוף עמוד  16 —

סעיף קציבת תקופת העסקה מראש מבלי אפשרות להארכה, הוכנס לחוזה ההעסקה של העוזר המשפטי כתכתיב שאין לו האפשרות שלא לקבלו, בחינת "כזה ראה וקבל, אחרת לא תתקבל".

מעבר לזאת, משרת העוזר המשפטי היא כאמור "משרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת", והעוזר המשפטי הוא "יד ימינו של השופט" ומסייע בידו בעבודתו השיפוטית.

משום כך, השופט, לאור אופי התפקיד וטיבו בוחר לעצמו את עוזרו המשפטי, כנאמר בטיעוני המדינה. אותו הגיון מחייב עקרונית כי בהתחשב בדעת השופט, יוחלט אם תופסק עבודת העוזר המשפטי שלו, מבלי שתיכפה עליו מראש ובניגוד לרצונו הפסקת העסקתו לאחר שש שנים, ומבלי שייכפה על העוזר המשפטי שלו מראש פיטוריו ללא עילה מוצדקת, וללא אפשרות בחינת הארכת תקופת העסקתו.

משום כך, לאור שיקולי המדינה שנמנו, לא היה מקום מלכתחילה, להכנסת הסעיף בדבר קציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי מראש לשש שנים ללא אפשרות הארכה; ומשהוחלט על הכנסת אותו סעיף לחוזה ההעסקה ומשיקולים לא רלבנטיים, ובהעדר הנמקה ראויה מדוע יש לסטות בנסיבות המקרה מנוסח התקנות – אין ליישם אותה החלטה, ואין לקיים אותו סעיף פיטורים מראש בחוזה ההעסקה.

הערות והבהרות

  1. משמעות החלטת הקציבה ללא אפשרות שקילת הארכתה בדיעבד, היא לא פחות ולא יותר, מאשר פיטורי מאות עוזרים משפטיים, חרף העסקתם במשרה חיונית וצמיתה על פי אפיוניה; וחזרה על הליך פיטורים שכזה מדי שש שנים.

דומה לי, שראוי לו לבית הדין, שלא בנקל יטה הכף לקבלת החלטה פוגענית שכזו. ומשום כך, לא יהא זה למן המותר, אם אבוא ואוסיף מניין הערות הבהרה נוספות:

א.  ראשית הדרך

בראשית הדרך, ההחלטה המערכתית הייתה, שאין לקצוב תקופת העסקתם מראש של העוזרים המשפטיים. החלטה זו הומרה בהחלטה מערכתית הפוכה, לקציבת תקופת ההעסקה מראש לשש שנים. טעמיה של החלטת השינוי נלקטו ונוספו בדיעבד, ונודעו רק תוך כדי ההתדיינות בבית הדין האזורי.

ב.   עבודת המטה והתשתית העובדתית

— סוף עמוד  17 —

במשך תקופת העסקת העוזרים המשפטיים מראשית ועד היום, טרם הוצגה עבודת מטה מסודרת ולא הונחה תשתית עובדתית מתאימה, שנאספה לצורך קבלת החלטת הקציבה מראש. די בטעם זה, כדי לצדק החזרת אותה החלטה לנציב לשקילה מחדש, מבלי שיפוטרו בינתיים העוזרים המשפטיים, אך ורק משום שמלאה מכסת שש שנות העסקתם אצל השופט שלהם.

ג.    המתמחה והעוזר המשפטי

בחינת החלטת הקציבה מראש של העסקת העוזר המשפטי אצל השופט שבחר בו, צריכה להיעשות לא על פי החלופה שלא נבחרה, של סיוע לשופט על ידי מתמחה לתקופת התמחות ולמידה מוגבלת; אלא על פי החלופה המערכתית שנבחרה, של העסקת העוזר  המשפטי, לאור אפיוני משרתו כמשרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת.

ד.   העוזר המשפטי וחוזה הבכירים

מעבר לכך שישנם חוזי בכירים המוארכים עד גיל פרישה ללא הגבלת תקופת ההעסקה מראש, ומעבר לכך שניתן להניח אפילו שהעוזרים המשפטיים לא היו מסרבים להיות מועסקים על פי תנאי חוזי הבכירים ששכרם נגזר משכר מנכ"ל המשרד; מעבר לכל זאת – אין להתעלם מייחודה של משרת העוזר המשפטי על פי אפיונה כ"משרת אמון אישי ומקצועי מיוחדת", ועל פיה יש לבחון קציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי מראש לשש שנים דווקא, ולא על פי חוזי בכירים.

ה.  ההיבט התקציבי

משרת העוזר המשפטי כפי שהיא כיום, היא משרה חיונית וצמיתה ללא אפשרות קידום. משרה שכזו מחייבת איוש ותקצוב. על פני הדברים, הפער התקציבי בהעסקת עוזרים משפטיים לתקופה קצובה מראש בת שש שנים, לעומת העסקתם לתקופה בלתי קצובה, כשניתן בכל עת להפסיק העסקתם על פי בקשתם או בקשת השופט; פער זה – רחוק מלהיות משמעותי.

ו.    פתיחת שורות

פתיחת השורות לעורכי דין חדשים לאיוש המשרה החיונית והצמיתה, משרת האמון האישי והמקצועי של העוזר המשפטי, לאור קציבת תקופת ההעסקה מראש לשש שנים, פוגעת בשופט ובעוזר המשפטי שלו, שעה ששניהם מבקשים להמשיך ולעבוד יחדיו, ופוגעת לכן מערכתית בתכלית הקמת מוסד העוזר המשפטי כעזר לשופט, על פי אפיוני המשרה.

— סוף עמוד  18 —

מעבר לזאת, יש לשים אל לב, שהשורות להעסקת העוזר המשפטי אינן סגורות, אלא הן נפתחות בכל עת של שינוי במעמד השופט במהלך כהונתו עד לפרישתו, ובכל מקרה שבו הוא או עוזרו המשפטי מחליטים על פרידה זה מזה, לרבות במקרה שבו השופט מעדכן מראש את עוזרו המשפטי בעת קבלתו, כי הוא מתכוון להעסיקו אצלו תקופה קצובה כפי הנראית לו, למשל, של שלוש שנים בלבד.

ז.    טעמי שחיקה

מעבר לטעמי מיומנות ומקצועיות, ויחסי האמון הנרקמים בין השופט לעוזר המשפטי לאחר מספר שנות העסקה; אזי טעמי שחיקה להחלפתו של העוזר המשפטי עשויים להוות הצדקה הן ליותר או לפחות משש שנות העסקה. העיקר כאן איננו קציבת תקופת שחיקת ההעסקה מראש, העיקר כאן הוא אופן הערכת השופט את עבודת עוזרו המשפטי.  שחיקה בעבודת העוזר המשפטי, כשהשופט אינו שבע רצון מעבודתו, צריכה להביא להפסקת עבודת העוזר המשפטי אצל אותו שופט, ללא כל קשר לשאלת קציבה מראש של תקופת העסקה לשש שנים דווקא. לאור האמור, טענה זו חסרה ביסוס עובדתי.

ח.  ידע משפטי עדכני

הנחת היסוד המכלילה, כי דווקא עורך דין בראשית דרכו שזה עתה סיים לימודיו האקדמיים במכללה או באוניברסיטה, יביא את הידע העדכני ללשכת השופט, מפוקפקת. הדבר תלוי בשופט ובעוזרו המשפטי. לא מן הנמנע אגב, שהעוזר המשפטי המחליף בראשית דרכו, יביא עמו ללשכת השופט, דווקא את הידע העדכני מפסקי דין שנתן אותו שופט בסיוע עוזרו  המשפטי המוחלף.

כיוון שטענה זו  שובת לב היא  מצדיקה התייחסות מיוחדת בהמשך הדברים.

ט.  ה"נראות הציבורית" של השופט ועוזרו

טענה זו מושתתת על הנחה מוטלת בספק, ולפיכך היא בלתי מבוססת.

כבר כיום, מופסקת העסקת עוזרים משפטיים, מסיבה זו או אחרת, לפני תום שש שנות ההעסקה אצל שופט מסוים. כבר כיום ישנם שופטים המבקשים שעוזרם המשפטי יועסק אצלם מעבר לשש שנים. לא ניתן להעריך מראש, שהעסקת עוזר משפטי לתקופה קצובה מראש בת שש שנים, להבדיל מתקופה בלתי קצובה, עם אפשרות הפסקתה בכל עת, משמעה בהכרח יהא פגיעה ב"נראות הציבורית" של אי תלות השופט בעוזרו. אבל ניתן  להניח בוודאות, כי

— סוף עמוד  19 —

הפסקת העסקת העוזר המשפטי אצל שופט בניגוד לרצונו, תפגע בשופט ובעוזרו, ולמעשה במערכת כולה.

י.    קשיי השופט בהפסקת עבודת עוזרו המשפטי

כדי שיהא תוקף לטעם זה, חייבים להניח נכונותו לגבי רוב ציבור השופטים. אלא, שטעם זה, של קשיי שופט להפסיק עבודת עוזרו המשפטי אצלו, לצידוק קציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי לשש שנים מראש, מותיר טעם של חוסר אמון המערכת בציבור השופטים בכללו, ואי הערכת המערכת את השופטים כערכם.

אם ישנו שופט המתקשה בהפסקת עבודת עוזרו המשפטי, יש למצוא דרך להקל עליו בכך, למשל על ידי הקמת ועדה לבחינת המשך כהונת העוזר המשפטי, שלפניה תובא עמדת השופט; ולאו דווקא על ידי קציבת תקופת ההעסקה מראש של כלל העוזרים המשפטיים אצל כלל השופטים, לשש שנים דווקא. החלטה כזאת היא בלתי מידתית ובלתי סבירה.

לאור האמור, כאשר המערכת, לאחר תקופת אמון בת שש שנים בין השופט לעוזרו המשפטי איש אמונו, כופה על שניהם הפסקת קשר האמון שביניהם, מתוך חוסר האמון של המערכת בכלל שופטיה; לא נותר אלא לקוות, שלפחות ה"נראות הציבורית" של ראיית המערכת את שופטיה, כפי שהיא לאמיתו של דבר בעיניה – לא תיוודע בציבור.

הקנקן ומה שאין בו

  1. נאה דרשו חבריי ביחס למבחן המשפטי לבחינת סבירות החלטת הקציבה מראש של תקופת העסקת העוזר המשפטי, לאמור – "האם הובאו בחשבון כלל השיקולים הרלבנטיים, מבלי שהובאו בחשבון שיקולים שאינם רלבנטיים, לאחר שבוצע שקלול ואיזון של כל השיקולים, תוך הקניית המשקל היחסי הראוי לכל שיקול ושיקול. החלטה תיפסל מחמת חוסר סבירות,כאשר המשקל שניתן לגורמים השונים, אינו ראוי בנסיבות העניין."
  2. חבריי רואים טעמים לכאן ולכאן בקציבה מראש של העסקת העוזר המשפטי לתקופה בת שש שנים, או אי קציבה מראש כאמור של תקופת העסקתו. נוכח זאת, משיש פנים לכאן ולכאן, מסקנתם היא, כי משאין לחרוג מהכלל שלפיו בית דין זה אינו ממיר שיקול דעתו בשיקול דעת הנציב – אין להתערב בהחלטת הקציבה הנמצאת במתחם הסבירות.

— סוף עמוד  20 —

על פי זאת, סוברים חבריי כי שיקולי המדינה הם שיקולים רלבנטיים, ומוסיפים עליהם שיקולים רלבנטיים נוספים שהיה על הנציב לשקלל, אלא שאין בהם כדי להטות את הכף לדעתם, בסיכומו של דבר, לקביעת חריגה ממתחם הסבירות, אלא רק כדי להקים ועדת חריגים.

  1. בדעתי ביקשתי להראות, בין השאר, כי לבד מזאת שקיימים טעמים הפוכים לטעמי המדינה; הרי שכל טעם וטעם שלה בנפרד לקציבת תקופת ההעסקה מראש, חסר ביסוס ושקילות; לא ברור כיצד הוא מתקשר להחלטת הקציבה הכללית והגורפת; וגלום בו אינהרנטית, טעם נגדי לאי קציבת תקופת ההעסקה כאמור. כך שבסיכומו של דבר, החלטת הקציבה הכללית והגורפת נותרת ללא נימוק ראוי העומד בפני עצמו, וזאת עוד לפני שנשקלו השיקולים להחלטת אי הקציבה.
  2. המעטפת המשפטית כמתואר בדעת חבריי, אכן שרירה וקיימת ואין עליה חולק. אלא שלעניות דעתי, חסרה בדעתם בחינה אמתית של כל שיקול ושיקול שנלקח בחשבון, כך ששקילות השיקול לא נשקלת.

לבד מזאת, חסרה בדעתם בחינת התשתית העובדתית הכללית שעליה נסמכים השיקולים והשלכתה לגבי קציבת משרה כללית וגורפת, ללא אפשרות הארכה.

מעבר לזאת, חסרה בדעתם בחינת השיקולים ביחס לנקודה הארכימדית של אפיון משרת העוזר המשפטי, על פי ראיית המדינה את טיבה של אותה משרה.

בשל זאת, התמונה הכוללת המצטיירת מתהייה על קנקנם המשפטי היא, של ראיית מה שאין בו. נרחיב מעט.

  1. ראשית, הנחת יסוד היא, שהמערערת מעוניינת בעוזרים משפטיים טובים לשופטיה, על מנת שיוכלו להיעזר בהם. משום כך, המשרה המוצעת של עוזר משפטי צריכה להיות קוסמת דיה למשיכת עורכי דין טובים למילוי תכליתה, להבדיל ממצב שבו כבר לאחר ארבע שנים, כל עוזר משפטי טוב ייאלץ לחפש מקום עבודה חלופי.

שנית, ענייננו אינו מקרה היחיד ונסיבות הפסקת עבודתו. ענייננו בקבוצה, של כ-700 עוזרים משפטיים, והחלטת קציבת העסקתם לתקופה מוגבלת מראש בת שש שנים.

שלישית, החלטת הקציבה של תקופת ההעסקה היא כללית וגורפת, ומתייחסת לכל אחד ואחד מקבוצת 700 העוזרים המשפטיים.

— סוף עמוד  21 —

רביעית, ברור לאור האמור, שהחלטת קציבת תקופת ההעסקה מראש באופן כולל וגורף יכולה להיות רלבנטית ובת תוקף, אך ורק ככל ששיקוליה מתייחסים לרוב רובה של הקבוצה, כלומר, לרוב רובם של כ-700 העוזרים המשפטיים ולרובם של השופטים, כלומר לכ-700 שופטים.

חמישית, שיקול מערכתי כאמור, ביחס לקבוצת העוזרים המשפטיים, יכול להיות רלבנטי, אך ורק אם הוא מבוסס מציאות. וכדאי לשים אל לב, שאמנם עקרונית, אופן העסקת העוזרים המשפטיים הוא בידי המדינה ועל פי שיקול דעת הנציב, אך אין מדובר בדיסיפלינה מקצועית זרה לנו, שקשה לבחון טעמיה; אלא מדובר במציאות חיינו, חיי היום יום של כל אחד מאיתנו, שהעוזר המשפטי מעורב ומעורה בה.

  1. להמחשת האמור, לא נוכל שלא להתעכב קמעה על המצוטט על ידי חבריי ליתר תוקף, כי "העוזר המשפטי אמור לעדכן את השופט בחידושים שבתחום, ולכן רצוי שיועסקו במשרה זו עורכי דין שסיימו את לימודיהם לפני זמן קצר יחסית, וכך יישמר אפקט הרענון שהתקבל בהעסקת מתמחים".

למקרא האמור, עולה מאליה השאלה – איך צריך להישקל אותו שיקול?

הנחת היסוד הכללית, שעליה בהכרח מבוסס אותו שיקול היא, כי רוב המתמחים שבאו ללמוד מהשופט בתקופת התמחותם אצלו, או רוב עורכי הדין הצעירים שזה עתה סיימו מכללה או אוניברסיטה, ואפילו הדיו על רישיונם טרם יבש, והתקבלו למשרת העוזר המשפטי – ילמדו את רוב שופטי ישראל חידושי אקדמיה, ואולי אף הלכות פסיקה. על פי שיקול זה, לדעת חבריי, יש לקצוב כללית ומראש ובאופן גורף, את תקופת העסקתם של כ-700 עוזרים משפטיים לכ-700 שופטים.

טעמו הפיקנטי משהו של אותו שיקול, מבוסס על הנחה מובלעת, המטילה מראש ספק בבקיאותו של ציבור השופטים בכללו בהלכה ובחידושיה בתחומי עיסוקו, עד כדי כך; שהוא לא פחות ולא יותר, נזקק לעדכוניהם של ציבור המתמחים והעוזרים המשפטיים החדשים.

ראויה האמת להאמר, שידענו גם ידענו על מצבה הקשה של מערכת המשפט בגלל עומס בלתי נסבל הרובץ על כתפי שופטיה, אך עד מה נואש מצבה, נודה על האמת –  לא יכולנו אפילו לשער.

 

הדאגה והמסקנה

— סוף עמוד  22 —

  1. לאחר עיון בפתיח לדעתו המלומדת של חברי נציג הציבור שי צפריר, המודאג מכך ש"החלטות כה מהותיות, כגון אלה שהתקבלו על ידי המדינה בתיק זה, אינן נשענות על עובדות מוצקות כמו גם החלטות פורמאליות בכתב שאמורות להיות ידועות לכל באי הענין"; ועיון בהמשך הדברים, והדגשתו את אשר צריך היה להיעשות ולא נעשה ביחס לסיום העסקת העוזר המשפטי לאור הערכת תפקודו האישי – לאחר כל אלה, אין מקום להתייחסותי לטעמיה של אותה דאגה, כי מסקנתה צריכה להיות – בטלות החלטת הנציב לקציבת תקופת העסקת העוזר המשפטי, והחזרת הנושא אליו לבחינה מחודשת, של קציבה או אי קציבה של תקופת ההעסקה, ואם קציבה – לאיזו תקופה; ולא אישור החלטה שניתנה ללא "עובדות מוצקות", בתוספת הקמת ועדת חריגים.

הבסיס והביסוס

  1. יכולתי לצרף דעתי לדעת חברי נציג הציבור שלמה נוימן, אלמלא נשמטה ממנה אבן הפינה העובדתית, השומטת את הבסיס למבנה המשפטי שהקים.

משרת העוזר המשפטי, כפי שהודגש שוב ושוב על פי אפיון המדינה את אותה משרה, היא "משרת אמון אישי מקצועי מיוחדת". לפיכך, יכול שופט בכל עת להפסיק את עבודת עוזרו המשפטי או לקצוב מראש תקופת העסקתו אצלו, וכל שינוי אצל השופט ובמעמדו יכול שיביא להפסקת עבודת עוזרו.

לאור אפיון אותה משרה כמשרת אמון ההכרעה הנדרשת במקרה שלפנינו איננה בין קריירת התמד לקריירה קצובה מראש; אלא בין כפייה לאי כפיית העסקת העוזר המשפטי אצל שופט החפץ להמשיך להיעזר בעוזרו האישי. כפייה או אי כפייה, זוהי השאלה החייבת הכרעה. משום כך, כשחברי מאמץ בסעיף 15 לדעתו את המודל "התואם את הנסיבות" כדעת חברתנו השופטת דוידוב, הכולל את "הנציבות בשיתוף עם משרד המשפטים, הנהלת בתי המשפט ובהיוועצות עם נציגות העוזרים המשפטיים"; הרי שלכאורה הכל על מקומו, פרט לכך, שהנסיבות חסרות את הנסיבה בלעדה אין; כלומר את סיבת הסיבות שהיא העילה וההצדקה לקיום משרת העוזר המשפטי, כלומר – עמדת השופט ביחס  להעסקת עוזרו.

 

סוף דבר

— סוף עמוד  23 —

  1. קציבת תקופת ההעסקה מראש, כמוה כפיטורים, גם על פי חוק פיצויי פיטורים, ואין להירתע מלקרוא לדברים בשמם. בייחוד במקרה שלפנינו, שבו, ככל שתישאר  על כנה אותה החלטת קציבה, מעבר לפגיעה האישית שיש בה בשופט החפץ בהמשך עבודת עוזרו המשפטי אצלו, ומעבר לכך שהיא  פוגעת במערכת המשפט כולה – יאבדו מאות עוזרים משפטיים טובים לשופטיהם, ששופטיהם מבקשים להמשיך ולהעסיקם אצלם, את מקום עבודתם, תוך פגיעה בחופש עיסוקם ובבטחונם התעסוקתי, וללא עילת פיטורים מוצדקת.

ועדת חריגים למקרים יוצאים מהכלל, אינה הפתרון הנכון, משהכלל הגורף של קציבה מראש כאמור של תקופת העסקת העוזר המשפטי – אינו נכון.

 

  1. א. לאור האמור, אם תישמע דעתי, לא ייושם הסעיף בחוזה האישי של העוזרים המשפטיים, הקוצב ומראש משך תקופת העסקתם לשש שנים ללא אפשרות הארכה.

ב. כל עוד לא ניתנה החלטה מנומקת אחרת על ידי הנציב, המבוססת על שיקולים רלבנטיים כאמור לאור אופי משרת העוזר המשפטי -יעמוד בתקפו צו האוסר על המדינה להפסיק עבודת העוזר המשפטי, רק בשל קציבת תקופת הכהונה מראש לשש שנים.

ג. בהתחשב באופי עבודת העוזר המשפטי לאור אפיונה על ידי המדינה, ועל מנת להקל על אלה מבין השופטים המתקשים להפסיק עבודת העוזר המשפטי ונרתעים מ"לרדת לזירה", אין מניעה שהנציב יחליט על הקמת ועדה לבחינת המשך העסקת העוזר המשפטי לאחר שש שנות העסקה, או כל מועד מתאים אחר. אשר לכך יוער, כי חבריי כולם לא בחנו את שאלת משך תקופת הקציבה, אלא רק את שאלת עצם ההחלטה לקצוב.

בכל הנוגע לנוהלה, סמכויותיה ודרכי פעולתה של אותה ועדה, כמובן שהדברים צריכים להיקבע בשיתוף של הגורמים הרלבנטיים, ותוך היוועצות עם ההסתדרות; אולם יובהר, שעקרונית הכלל שינחה אותה ועדה, צריך להיות שלא ייתכנו פיטורי עוזר משפטי כאמור, מבלי שתישמע דעתו על פי הלכת השימוע, ומבלי שיינתן משקל הולם לעמדת השופט לגבי  עוזרו.

ד.        לאחר כל זאת, לא נותר אלא לקוות שלא יתקיים בנו הפסוק הידוע מספר ישעיהו (פרק ל"א, פסוק ג') "ונפל עוזר וכשל עזור".

  1. משמדובר בסכסוך קיבוצי, יישא כל צד בהוצאותיו.

 

— סוף עמוד  24 —

 

 

השופטת סיגל דוידוב-מוטולה

  1. לאחר עיון בחוות דעתו של חברי הנשיא פליטמן ובכלל חומר התיק, דעתי שונה. לו תישמע דעתי, יש לקבל את הערעור ולקבוע כי לא נפל פגם המצדיק לבטל את החלטת הגורמים המוסמכים במדינה לקצוב תקופת העסקה מירבית לעוזרים המשפטיים, כל עוד תעמוד על כנה ועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים וכל עוד יינתן לה תוכן במסגרת נוהל מסודר. את הטעמים לכך אפרט להלן, לאחר סקירה של הרקע העובדתי וטענות הצדדים.

 

הרקע לקליטת העוזרים המשפטיים במערכת בתי המשפט

  1. על תפקידם של עוזרים משפטיים לשופטים – כמו גם תרומתם הרבה למערכת – נראה כי אין צורך להכביר מילים, והם משמשים כעזר וסיוע מרכזי לשופט בעבודתו היומיומית, לרבות במחקר משפטי, הכנת תיקים לדיונים, כתיבת חוות דעת וטיוטות ועוד,  תוך הקלה משמעותית בעומס הכבד המוטל על כתפיו.
  2. בתחילת הדרך הועסקו בבתי המשפט עוזרים משפטיים בודדים יחסית, בעיקר בבית המשפט העליון, והוגדרו כ"משרת אמון" תוך קבלת שכר של עוזרי שרים. ביום 11.2.01 התקבלה החלטת ממשלה מס' 2908 בדבר מתן פטור ממכרז לעוזרים משפטיים מכוח סעיף 21 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט – 1959 (להלן: חוק המינויים), ונקבע כי "מועמדות למשרות אלו תיבחן על ידי ועדה מיוחדת בת שלושה חברים" – השופט שהמשרה מיועדת ללשכתו, נציג נציבות שירות המדינה  ונציג משרד המשפטים.
  3. בשלהי שנת 2004 הוחלט על הרחבת מערך התמיכה המקצועית לשופטים והעמדת עוזר משפטי לכל שופט, ובמסגרת זו התקבלה החלטת ממשלה נוספת – מס' 3240 מיום 13.2.05 – אשר ביטלה (בהמשך להמלצת ועדת השירות הפועלת מכוח סעיף 7 לחוק המינויים) את הפטור ממכרז, וקבעה כי משרת העוזר המשפטי כפופה לחובת מכרז פומבי, "כך שעוזרים משפטיים ייבחרו במכרז עתודה קיבוצי ויאותרו על ידי השופטים מהמאגר, שופט יאתר עוזר משפטי לאחר שיראיין מספר מועמדים מהמאגר". כחלק מהנתונים שהובאו בפני ועדת השירות טרם מתן המלצתה, הובהר כי "תקופת  ההעסקה תוגבל לארבע שנים,

— סוף עמוד  25 —

כאשר ההעסקה תוארך מדי שנה לפי חוק התקציב" (מכתבה של עו"ד לאה רקובר, היועצת המשפטית דאז של הנהלת בתי המשפט, מיום 9.11.04).

המדינה החליטה לפיכך כי עוזר משפטי יתקבל מלכתחילה לצורך סיוע לשופט ספציפי שבחר בו, בהליך מכרז ייחודי אשר מחד לוקח בחשבון את החובה בהליך תחרותי שוויוני, ומאידך נותן משקל לבחירתו האישית של השופט. בהתאם להגדרת המדינה את התפקיד אין מדובר לפיכך במערך עורכי דין שאמורים לסייע לשופטים בעבודתם בהתאם לשיבוץ שייערך על ידי מנהלי המערכת, אלא בתפקיד אמון אישי ייחודי, בו כל עוזר משפטי משמש כ"יד ימינו" של השופט המסוים עמו הוא עובד (וראו בקשר לכך בין היתר את סעיפים 81-833 לערעור המדינה). עוד הוחלט מלכתחילה כי תקופת העסקתם  של העוזרים המשפטיים תוגבל בזמן.

  1. בהתאם, החל משנת 2005 קליטתם של עוזרים משפטיים מתבצעת בדרך שנקבעה בהחלטת הממשלה האמורה, והעסקתם נעשית – בהתאם להוראות סעיף 40 לחוק המינויים ותקנה 1(3) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך – 1960 (להלן: תקנות המינויים) – על בסיס חוזה אישי מיוחד שתוקפו לשנה (עם אפשרות להביאו לידי סיום במהלך התקופה), תוך הארכה מדי שנה לשנה נוספת (או תקופה קצרה יותר) בכפוף להמלצת השופט אשר בלשכתו מועסק העוזר המשפטי.

החל מחודש אפריל 2005 או בסמוך לכך נקבע בהסכמי העבודה של העוזרים המשפטיים כי "בכל מקרה תקופת ההעסקה בחוזה זה, לרבות ההארכות לא תעלה על ארבע שנים, ממועד תחילת תוקפו של חוזה זה", תוך אפשרות לנציב שירות המדינה או מי שהוסמך על ידו להאריך את התקופה, מנימוקים מיוחדים, "לכל היותר בשנתיים נוספות, כך שתקופת ההעסקה הכוללת לא תעלה על שש שנים…".

  1. ביום 20.5.08 הוגש למנהל בתי המשפט דו"ח של ועדה שמונתה לצורך "הגדרת התפקיד של העוזר המשפטי במערכת בתי המשפט, סמכויותיו ותנאי העסקתו", בראשות השופטת (כתוארה אז) רויטל יפה-כ"ץ ובהשתתפות השופטים דפנה בלטמן-קדראי, לאה גליקסמן ויגאל מרזל (להלן: הוועדה להגדרת תפקיד העוזר המשפטי או הוועדה). הוועדה – לאחר שנפגשה בין היתר עם נשיאים, שופטים, עוזרים משפטיים מערכאות שונות וכן גורמים שונים

— סוף עמוד  26 —

בהנהלת בתי המשפט ונציבות שירות המדינה, והסתייעה בחומר השוואתי לגבי דרך העסקתם של עוזרים משפטיים במדינות שונות בעולם – המליצה על שינויים שונים בכל הנוגע להעסקת העוזרים המשפטיים.

ביחס לתקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים, לאחר בחינת השיקולים בעד ונגד הגבלת תקופת העבודה, הוועדה לא המליצה על הפיכת העסקתם לבלתי-מוגבלת בזמן אלא סברה כי "יש למצוא נקודת איזון אחרת בין האינטרסים השונים". לצורך כך המליצה הוועדה כי תקופת ההעסקה הראשונית תישאר כפי שהיא היינו למשך ארבע שנים, אך "בשים לב לטיעונים השונים, ממליצה הוועדה להרחיב את היקף המקרים בהם תתאפשר הארכת הסכם ההעסקה לתקופה נוספת של שנתיים", ובנוסף לכך "במקרים חריגים ומיוחדים(שדוגמאות להן פורטו בדו"ח הוועדה) לשקול הארכת ההעסקה בשנתיים נוספות (ובסך הכל אפשרות ל – 8 שנות העסקה לכל היותר)".

  1. במהלך שנת 2009 התארגנו העוזרים המשפטיים במסגרת ההסתדרות, ופנו באמצעותה למדינה בבקשה לקיים משא-ומתן לצורך חתימה על הסכם קיבוצי שיסדיר את תנאי העסקתם. מאז ומשך מספר שנים התנהל משא-ומתן כזה או אחר בין נציגי המדינה לבין נציגי העוזרים המשפטיים, תוך עליות ומורדות והצעות מסוגים שונים, אך לשווא. במסגרת המאבק הארגוני אף נכלל עניינם של העוזרים המשפטיים בסכסוך ה"מגה-שביתה" מחודש אוקטובר 2011, במסגרתו הודיעה ההסתדרות על השבתת המשק כולו בשל – בין היתר – העסקת עובדים בחוזים אישיים, תוך התייחסות קונקרטית אף לדרך העסקתם של העוזרים המשפטיים (סק"כ (ארצי) 8375-11-11 לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים – הסתדרות העובדים הכללית החדשה [פורסם בנבו] (2.2.12)).
  2. משלא צלח המשא ומתן לאחר תקופה ממושכת, הוגשה ביום 3.11.13 בקשת-הצד בסכסוך קיבוצי מושא הערעור שלפנינו, במסגרתה עתרה ההסתדרות לחייב את המדינה לקיים עמה"משא ומתן בתום לב, רציף וענייני, בנוגע להסדרת אופן העסקת העוזרים המשפטיים". בסיועו של בית הדין האזורי ניהלו הצדדים משא-ומתן נוסף לאחר הגשת בקשת-הצד וכן הליך גישור בפני שופט בית המשפט העליון בדימוס פרופ' יצחק זמיר, אך ללא הצלחה. לאור זאת, וכאשר הסתבר כי אבן הנגף המרכזית המונעת הגעה להסכם היא סוגיית קציבת תקופת העבודה,

— סוף עמוד  27 —

הוגשה ביום 30.9.14 בקשת-צד בסכסוך קיבוצי מתוקנת, במסגרתה טענה ההסתדרות כי אין הצדקה בדין לקציבת תקופת העסקה מירבית לתפקיד העוזר המשפטי; אין הצדקה בדין להעסקת עוזרים משפטיים ב"חוזה מיוחד"; נציב שירות המדינה חרג מסמכותו באישור "חוזה מיוחד" קצוב בזמן; סיום העסקתו של עוזר משפטי רק בשל חלוף הזמן משמעו פיטורים שרירותיים ללא עילה; העסקה בחוזה מיוחד קצוב בזמן מהווה פגיעה אנושה בזכות להתארגנות, בזכות לעבודה ובזכויות היסוד לחופש עיסוק ולכבוד; והמדינה מנהלת משא ומתן בחוסר תום לב משווע ותוך עמידה עיקשת על תנאי הסף של קציבת תקופת העבודה, ללא טעם אמיתי והגם שבשלבים מוקדמים יותר של המו"מ הסכימה לוותר עליו.

הסעדים שהתבקשו על ידי ההסתדרות הם צו קבוע האוסר על המדינה להפסיק את העסקתם של העוזרים המשפטיים רק בשל העובדה שהשלימו את תקופת העבודה הקצובה; צו קבוע האוסר על המדינה להעסיק עוזרים משפטיים בתקופה קצובה בזמן; צו הצהרתי האוסר על המדינה להעסיק עוזרים משפטיים בחוזה מיוחד לפי תקנה 1(3) לתקנות המינויים; וצו המחייב את המדינה לנהל משא ומתן קיבוצי ללא תנאים מוקדמים, למציאת פתרון מוסכם להעסקתם של העוזרים המשפטיים.

פסק דינו של בית הדין האזורי

  1. בית הדין האזורי נתן בשלב ראשון החלטה (שהפכה בהמשך לחלק מפסק דינו), ובה קבע כדלקמן:

א.  טענותיה המשפטיות של ההסתדרות בתיק זה אינן חופפות את דרישותיה הכלכליות במסגרת המחלוקת הכללית מול המדינה בעניין העסקת עובדים בחוזים אישיים. לכן אין מניעה מצד ההסתדרות לפנות לבית הדין בנוגע להיבט המשפטי של הסכסוך הקונקרטי, במקביל לפעילות הארגונית שנעשתה על ידה ביחס לסכסוך הכלכלי הרחב. בנוסף, עצם העובדה כי העוזרים המשפטיים חתומים על הסכם עבודה במסגרתו הסכימו לתקופת עבודה קצובה – אינה מונעת מנציגותם לתקוף במסגרת הליך משפטי את סבירותה של החלטת הקציבה.

ב.   יש טעם לפגם בכך שלא הוצגה בפני בית הדין החלטה מנומקת של נציב שירות המדינה או מי מטעמו ממהלך השנים 2004-2005, המפרטת את הנימוקים

— סוף עמוד  28 —

להעסקת העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד, להבדיל מכתב מינוי. בהעדר החלטה מנומקת, לא ניתן לדעת מה הנימוקים שהובילו לה ומה שיקול הדעת שהופעל על ידי מקבל ההחלטה בזמן אמת.

ג.    על אף האמור לעיל, "המדינה הוכיחה כי הסוגיה של אופן העסקת העוזרים המשפטיים, על פי חוזים אישיים או על פי כתב מינוי, נשקלה על ידה חזור ושקול במהלך כל שנות העסקתם של העוזרים המשפטיים משנת 2004 ועד היום… במסגרת זו הוכח כי ישבו על המדוכה הגורמים הבכירים המוסמכים להחליט בסוגיה ובכללם נציב שירות המדינה, מנהלי בתי המשפט לאורך השנים ונשיאי בית המשפט העליון לאורך השנים, וכולם היו בדעה שיש להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים ולתחום בזמן את כהונתם". גם הוועדה להגדרת תפקידו של העוזר המשפטי, אשר דו"ח מטעמה הוגש כאמור לעיל בשנת 2008, המליצה להמשיך את העסקתם של העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים לתקופות מירביות, אם כי תוך הארכת התקופה במקרים המתאימים.

ד.   החלטת נציב השירות, להעסיק את העוזרים המשפטיים מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים, מצויה במסגרת סמכותו ומתקיימים תנאיה של התקנה. אשר לתנאי המחייב "חיוניות" – בהתחשב בעומס ההולך וגובר על השופטים והקושי בהתמודדות עם מספרם הגדל של הליכים משפטיים מורכבים, העסקת עוזר משפטי בצמידות לכל שופט "הינה חיונית ממדרגה ראשונה". לא ניתן להשוות בהקשר זה בין העוזרים המשפטיים לבין הצוות המנהלי, שכן "העוזר המשפטי הוא היחיד, מבין כלל עובדי המערכת, שמעורב בעבודה המהותית של השופט… העוזר המשפטי הוא היחיד שעובד בצמידות לשופט, שנחשף להלך מחשבתו של השופט, ששותף ללבטיו ולהתלבטויותיו".

ה.  אשר לתנאי המתייחס להעדר אפשרות להעסקה במסגרת התנאים המקובלים – ראשית ומבחינה עובדתית, "שכרם של העוזרים המשפטיים עולה על שכר משפטנים בשירות הציבורי המועסקים על פי כתב מינוי". שנית ומבחינת פרשנות התנאי, המקרים שנדונו בפסיקה עד היום אינם מהווים רשימה סגורה, ואין הכרח להוכיח אילוצים אובייקטיביים אלא יש מקום "גם לבחינה סובייקטיבית, ערכית", תוך הפעלת שיקול דעת על ידי נציב שירות  המדינה בהתחשב בשיקולים מערכתיים. לכן השאלה הנותרת היא סבירותה של

— סוף עמוד  29 —

החלטת הנציב, מכוח כללי המשפט המנהלי, ומבלי שבית הדין ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת.

ו.    מבין השיקולים שמנתה המדינה כמצדיקים את קציבת התקופה, "קיימים שיקולים שאינם עומדים במבחן הזמן". כך, הטענה שהתפקיד מיועד לעורכי דין בתחילת דרכם – אינה רלוונטית שכן הסתבר "כי עוזרים משפטיים רבים הם בעלי ותק במקצוע ואינם נמצאים בראשית דרכם המקצועית", ונושא זה אף אינו מקנה עדיפות במכרז שמתפרסם. גם  החשש מפני שחיקה – לא נבחן בפועל. אשר לטענה בדבר חשיפה למידע סודי ומסווג – "המדינה לא הוכיחה שהחשש נבדק, אף שהיה בידיה די זמן לבחון את הדברים ולהציג ראיות בעניין".

ז.    מאידך, שיקולים אחרים שמנתה המדינה כמצדיקים קציבת הכהונה – "לא נס ליחם גם כיום" – והם הרצון לפתוח את השורות ולאפשר לעורכי דין נוספים להתנסות בתפקיד; החשש מפני פיתוח עמדות עצמאיות על ידי העוזר המשפטי, אשר הציבור עלול לתפוס אותן כמשפיעות על שיקול הדעת של השופט; והרצון למנוע מהשופט "לרדת לזירה" ולהתמודד עם סוגיית פיטוריו של עוזר משפטי, לרבות הופעה בערכאות לצורך כך.

ח.  במקביל, קיימים שיקולים רבים נוספים אשר כלל לא נשקלו על ידי המדינה. כך, העובדה כי עבודת עוזר משפטי דורשת התמחות מיוחדת, באופן שסיום עבודתו לאחר שש שנים והבאת אחר במקומו – "מביאה להאטה בעבודה ומשיגה את ההיפך מהתכלית המקורית של העסקת העוזרים המשפטיים". כן לא נשקלו הפגיעה האישית בעוזר המשפטי שמבצע עבודתו נאמנה ונאלץ לסיים עבודתו בשל החלטה מערכתית שאינה קשורה אליו ולתפקודו; העובדה שניתן לבצע את המשרה רק בבתי המשפט כך שנמנעת האפשרות ממי שהתמקצע בתפקיד, להמשיך ולבצעו; והעובדה כי מדובר בפגיעה רוחבית בציבור העוזרים המשפטיים, ללא התייחסות לעוזר המשפטי כפרט, לטיב עבודתו ולנאמנותו למערכת. בנוסף, לא הוכח שנשקלו אמצעים אחרים, מידתיים יותר, שיאפשרו את העסקת העוזרים המשפטיים ללא הגבלת זמן תוך מנגנון פיטורים מיוחד הנובע מאופייה הייחודי של העסקתם.

ט. בית הדין סיכם וקבע כי "ההחלטה שהתקבלה בשנת 2004… ראויה לבחינה מחודשת ולשיקול נוסף", כאשר "מצאנו בטיעוני ההסתדרות שיקולים כבדי משקל שיש בהם כדי לערער את הסבירות שבהחלטה לקלוט את העוזרים

— סוף עמוד  30 —

המשפטיים בחוזה אישי קצוב בזמן". לפיכך ונוכח העדיפות להשגת פתרון מוסכם – הופנו הצדדים לנהל משא ומתן נוסף, תוך שקילת הבעייתיות אליה הפנה בית הדין (בקשת רשות ערעור שהוגשה בקשר להחלטה זו נדחתה על ידי הנשיא פליטמן – בר"ע (ארצי) 59705-11-14 [פורסם בנבו] מיום 2.12.14).

  1. פרק הזמן הנוסף במהלכו התבקשו הצדדים להגיע להבנות – לא הועיל, ולכן נתן בית הדין האזורי את פסק דינו. במסגרת פסק דינו חזר בית הדין על עיקרי הדברים לעיל, והוסיף כי"מהחומר שהובא בפנינו עולה שהמדינה לא נתנה דעתה כלל וכלל לאנשים שאמורים למלא בתוכן את תפקיד העוזר המשפטי, וממלאים אותו בפועל",ובמסגרת זו לא נשקלו על ידה שיקולים שניתן לכנותם כ"מימד האנושי – מי אתה העוזר המשפטי, מה כישוריך, מה טיב עבודתך ומה תרומתך למערכת".

בית הדין הבהיר כי על מנת להעסיק עובדי מדינה בחוזים אישיים – באופן שאינו "דרך המלך" לפי חוק המינויים – על המדינה להראות כי לקחה בחשבון את מכלול השיקולים, לרבות הנזק שייגרם לקבוצת העובדים שתועסק בדרך זו, ולרבות בחינת אפשרויות נוספות להתמודדות עם הקשיים שהוצגו על ידה, שלא באמצעות קציבה גורפת של תקופת העבודה. בית הדין הבהיר כי "באומרנו זאת אין כוונתנו, בהכרח, לכך שיש לקלוט את העוזרים המשפטיים כעובדי מדינה בתקן. כל שהראינו הוא כי ההחלטה לקצוב את תקופת ההעסקה באופן קטגורי, ללא התחשבות במימד האנושי, בטיב העבודה ובתועלת שנותן כל אחד מהעוזרים המשפטיים למערכת, אינה סבירה". בית הדין הוסיף כי לא די בהקשר זה בוועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים, שכן "ועדת החריגים אינה יכולה לתת מענה לכלל העוזרים המשפטיים אלא לבודדים" ובנוסף המענה שניתן על ידה "אף הוא קצוב בזמן".

  1. בית הדין קבע עוד כי קיימים "שיקולים לכאן ולכאן" בנוגע לטענת ההסתדרות בדבר פגיעה בזכותם של העוזרים המשפטיים – כתוצאה מדרך העסקתם – לחופש עיסוק, כאשר "ספק בעינינו אם ניתן להגדיר תחום התמקצעות אחד ספציפי מתוך מקצוע רחב היקף, כמונופול" המצדיק לתרגם את חופש העיסוק ל"זכות לעיסוק" (בג"צ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד נג(4) 673 (1999); להלן: בג"צ לם). כן נותר ספק בשאלה אם פיטורים בשל פקיעת תקופת ההעסקה – כאשר קיימת אפשרות חוקית להעסקת עובד בחוזה לתקופה קצובה – פוגעים

— סוף עמוד  31 —

בזכות החוקתית לחופש עיסוק. עם זאת, אין צורך להכריע בכך במסגרת הליך זה.

עוד נקבע כי לא הוכחה טענת ההסתדרות בדבר פגיעה בזכות ההתארגנות, ולא הוכח כי הנימוק היחידי העומד בבסיס החלטת המדינה הוא רצון לפגוע בעבודה המאורגנת, שכן "במסגרת השיקולים ששקלה המדינה, קיימים שיקולים מערכתיים, מקצועיים, אשר לא ניתן להתעלם מהם".

  1. בית הדין קבע עוד כי בהתאם להלכה הפסוקה, ניתן להתערב בתוכנו של הסכם עבודה אשר נוגד הוראות חוק או תקנות, נוגד את תקנת הציבור, או אינו סביר באופן קיצוני. במקרה זה וכמפורט לעיל לא נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים לצורך הפעלת תקנה 1(3) לתקנות המינויים, ולכן "ההוראה שבחוזים האישיים של העוזרים המשפטיים, הסותרת את הוראות החוק והתקשי"ר, דינה להתבטל", והפסקת עבודתם של העוזרים המשפטיים רק מן הטעם שתמה התקופה  הקבועה בחוזה עבודתם – יכול שתהווה פיטורים שאינם כדין.

בהתאם, התקבלה בחלקה בקשת-הצד, וניתן צו קבוע האוסר על המדינה להפסיק את עבודתם של העוזרים המשפטיים אך ורק בשל העובדה שהשלימו שש שנות עבודה או תקופה קצובה אחרת שנקבעה באופן חד צדדי, וכן צו קבוע לפיו בטלים הסעיפים בהסכמים האישיים של כל עוזר משפטי, הקוצבים בזמן את תקופת ההעסקה. בקשת ההסתדרות למתן צו האוסר על המדינה להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים – לא התקבלה, ונקבע כי "איננו נותנים צו גורף כפי שהתבקש בבקשה, אלא מותירים את הסוגיה לפתחה של המדינה ולפתחם של הצדדים". 

טענות הצדדים בערעור

  1. 13.המדינה טוענת כי מתכונת העסקתם של העוזרים המשפטיים, בחוזים אישיים לתקופה מירבית קצובה, אושרה לאורך שנים ארוכות על ידי ראשי המערכת לרבות נשיאי בית המשפט העליון, מנהלי בתי המשפט, נציבי שירות המדינה, השופטים חברי הוועדה ונשיאי בתי משפט שהשתתפו בישיבות שונות שעסקו בכך. בנסיבות אלו, "קשה להשתכנע כי עיניהם של משפטנים בכירים אלה, כולם עד אחד, טחו מראות את הפגמים ואי החוקיות, לכאורה, שהתיימרה נציגות העוזרים המשפטיים לאתר במתכונת העסקתם". קל וחומר, כאשר בית

— סוף עמוד  32 —

הדין האזורי שוכנע עובדתית שדרך העסקתם של העוזרים המשפטיים נבחנה פעם אחר פעם לאורך השנים; אישר את סבירותם של חלק משמעותי מהשיקולים המערכתיים החשובים אותם הציגה המדינה במסגרת שיקוליה; ולא לקח בחשבון כי השיקולים האישיים אותם מנה עומדים בסתירה לשיקולים המערכתיים אותם מצא כמוצדקים.

המדינה מדגישה כי השאלה שעמדה בפני בית הדין האזורי לא הייתה אם לדעתו קציבת התקופה הגיונית וסבירה, או אם קיימים שיקולים אחרים המטים את הכף לכיוון אחר, אלא"האם החלטת הגורמים המוסמכים לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים לוקה בחוסר סבירות קיצונית". לטענת  המדינה, התשובה לשאלה זו שלילית מובהקת, ולא נפל כל פגם היורד לשורשה של ההחלטה, המצויה "בגרעין הקשה של הפררוגטיבה הניהולית של המדינה כמעסיק". לחלופין ולכל היותר, בהתאם להלכות המשפט המנהלי, היה על בית הדין להחזיר את ההחלטה לרשות, ולא להכריע במקומה.

  1. המדינה מוסיפה וטוענת כי הגשת בקשת-הצד על ידי ההסתדרות, בלבוש משפטי ובמקביל לסכסוך כלכלי פעיל באותה עילה ממש, היא מחוסרת תום לב והצדיקה את סילוק בקשת-הצד על הסף. גם התנהלותם של העוזרים המשפטיים, המעלים טענות המנוגדות לחוזה העבודה עליו חתמו, נעשית בחוסר תום לב ובניגוד לעקרון היסוד לפיו "הסכמים יש לכבד", תוך פגיעה נלווית גם בעקרונות המכרזים ובשוויון בין המתמודדים למשרות העוזרים המשפטיים. לשיטת המדינה, בית הדין האזורי ערבב בין השיקולים להעסקה בחוזה אישי לפי תקנה 1(3) לתקנות המינויים לבין השיקולים לקציבת תקופת ההעסקה, כאשר בכל הנוגע להעסקה בחוזה אישי – בית הדין שוכנע כי מתקיימים שני תנאיה של תקנה 1(3) לתקנות המינויים, וממילא נובע מכך כי אין  להתערב בהחלטת המדינה להעסקת העוזרים המשפטיים שלא באמצעות כתבי מינוי.

המדינה מדגישה כי משרתו של העוזר המשפטי היא "משרת אמון מקצועית מיוחדת" שאף אינה בעלת אופק קידום טבעי, ולכן אינה מתאימה לתפיסה של "קריירת התמד" העומדת בבסיס העסקתם של עובדי מדינה שהם חלק  מהרשות המבצעת על פי כתבי מינוי.

— סוף עמוד  33 —

  1. בכל הנוגע לקציבת תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים – מדגישה המדינה כי תקנה 2(8) לתקנות המינויים אינה מחייבת להעסיק לחמש שנים דווקא אלא מאפשרת העסקה גם לתקופות קצרות יותר, כחלק מהגמישות העומדת בבסיס  תקנות המינויים, ואינה שוללת קביעה מראש בדבר תקופת העסקה מירבית.

המדינה מדגישה את השיקולים העומדים ביסוד הקציבה, ואלו הם: המימד האישי (התאמה לעורכי דין בראשית דרכם המקצועית, כתחליף למתמחים); המימד הציבורי ("פתיחת השורות" ומתן אפשרות לעורכי דין רבים יותר להתנסות בתפקיד ייחודי שיש בו משום "קרש קפיצה" להמשך הקריירה המקצועית); מימד חינוכי (חשיבות ציבורית "להגדיל תורה ולהאדיר", ולחנך מספר רב של עורכי דין כיצד מצופה להתנהל בבתי משפט); מימד של "רענון השורות" (חשיפת השופטים לתיאוריות חדשות שנרכשו זה עתה באוניברסיטה); המימד הבין-אישי (משרת אמון מקצועית מיוחדת המחייבת קרבה רבה לשופט, אמון מירבי וחשיפה למידע חסוי, כך ששופט המבקש להפסיק את עבודתו של עוזר משפטי אמור לעשות כן ללא צורך "לרדת לזירה" ולהסביר בפני ערכאות מדוע אינו חפץ עוד בשירותיו); המימד המערכתי (העדר אופק קידום טבעי וכתוצאה מכך סכנה לשחיקה אישית ומקצועית);  המימד השיפוטי (שמירה על אי תלות הגורם השיפוטי מבחינת הנראות הציבורית, כאשר עוזר משפטי ותיק עשוי להיתפס כמשפיע על שיקול דעתו של השופט); וכן הפן התקציבי (אם כי היבט זה נטען לראשונה בערעור, ובלא פירוט).

 

  1. המדינה מבהירה כי ההחלטה שהתקבלה בשלהי שנת 2004, להעמיד עוזר משפטי לכל שופט, התקבלה כ"עסקת חבילה" בהתייחס לדרך קליטתם של העוזרים המשפטיים, דרך ההתקשרות עמם והתקופה המירבית להעסקתם, כאשר ככל שהמדינה הייתה יודעת כי תועלינה טענות כנגד כך לאחר שנים רבות – "לא מן הנמנע כי אוצר המדינה לא היה מקצה למערכת בתי המשפט מאות תקנים של עוזרים משפטיים ומערכת בתי המשפט הייתה נאלצת, בלית ברירה, להמשיך במשטר של מתמחים". 

המדינה מדגישה כי בית הדין האזורי לא קבע כי החלטת הגורמים המוסמכים במדינה על קציבת תקופת עבודתם של העוזרים המשפטיים לוקה בחוסר סבירות קיצונית, וממילא לא היה בסיס משפטי להתערב בה (בג"צ 4157/98 צוות אגודת גמלאי שירות הקבע בצה"ל נ' משרד הביטחון, פ"ד נח(2) 769 (2004)). אשר

— סוף עמוד  34 —

לבחינת אמצעים פוגעניים פחות – בהעדר פגיעה בזכות חוקתית כלשהי אין בסיס לדרישה כזו, וממילא האפשרויות האחרות אינן מספקות את המענה לצרכים ולאינטרסים המערכתיים. אשר לאי שקילתם של שיקולים פרטניים הנוגעים לכל עוזר משפטי בפני עצמו – מציינת המדינה כי תפקידה וחובתה "לבחון את האינטרס הציבורי במבט רחב, ובהסתכלות כללית על תפקידיה בדין ועל אופן מילוים – להבדיל מהסתכלות דרך נקודת המבט הצרה והפרטית של עובד פלוני".  

  1. 17.ההסתדרות וועד העוזרים המשפטיים הארצי (להלן יחד מטעמי נוחות: ההסתדרות) תומכים בפסק דינו של בית הדין האזורי, מטעמיו וכן מטעמים נוספים. ההסתדרות טוענת כי תפיסת היסוד העומדת בבסיס חוק המינויים היא ששירות המדינה הוא שירות מקצועי, ממלכתי וא-פוליטי המורכב מעובדים שזו עבורם "קריירת התמד", ומועסקים באמצעות כתב מינוי שאינו מוגבל בזמן. סעיף 40 לחוק המינויים אמנם מאפשר חריגה מכך, אך רק באותם מקרים המפורטים בתקנות המינויים שיש לפרשם באופן קפדני. בענייננו תנאיה של תקנה 1(3) לתקנות המינויים אינם מתקיימים, שכן עבודתם של העוזרים המשפטיים אינה עונה לתנאי של "חיוניות" שפורש בפסיקה כ"חיוניות מיוחדת", והעומס המוטל על בתי המשפט אינו חריג לעומת יחידות אחרות בשירות המדינה. אשר לתנאי השני – עבודת העוזר המשפטי היא עבודה  משרדית, הנעשית בשעות עבודה רגילות, ואינה מחייבת תנאים מיוחדים המצדיקים העסקה שלא במסגרת תנאי השכר המקובלים.

ההסתדרות סבורה כי העסקה בחוזים אישיים במדינה הפכה למסלול עוקף "דרך המלך", דרכו מקימה המדינה יחידות שלמות המועסקות ב"דירוגי צל" חדשים של חוזים אישיים, תוך ריקון דירוגים קיימים בהסכמים הקיבוציים מתוכן, בניגוד לחוק המינויים ותוך חתירה מכוונת נגד יחסי העבודה הקיבוציים.

  1. ההסתדרות טוענת עוד כי המדינה שוללת מהעוזרים המשפטיים את האפשרות לממש את עיסוקם כעוזרים משפטיים לאחר חלוף תקופה שרירותית, ללא טעמים עניינים, תוך פגיעה בזכותם החוקתית לחופש עיסוק. לשיטתה, אין מדובר בפררוגטיבה ניהולית אלא בהחלטה על סיום העסקה שהיא חלק מרכזי מתנאי עבודתו של העובד, כאשר אין לתת משקל להסכם העבודה שהוכתב לעוזרים המשפטיים מבלי לאפשר להם בחירה. הפגיעה בחופש העיסוק מתעצמת לאור

— סוף עמוד  35 —

העובדה שניתן לעבוד כעוזר משפטי אך ורק בשירות המדינה, כאשר עד לשנת 2005 תפקיד העוזר המשפטי לא היה מוגבל בזמן והדבר מלמד כי קציבת תקופת ההעסקה אינה הכרחית.

ההסתדרות מדגישה כי "אין עוד מקום עבודה פרטי ובוודאי לא ציבורי, שבניגוד לכל רציונל ידוע במשפט העבודה וביחסי עבודה, קוצב לעובדים, שאינם בכירים, תקופת העסקה באופן שלא ניתן לחדשה, אף אם העובד והמעסיק מעוניינים בהמשך העבודה". משמעותה המעשית של "קציבת הכהונה" היא פיטורים שרירותיים ללא עילה, תוך שימוע חסר משמעות, תוך אדישות מוחלטת לזכויותיהם של העוזרים המשפטיים, וכאשר במקום העוזרים המשפטים שיפוטרו ייקלטו עוזרים משפטיים אחרים, שיבצעו את אותה עבודה בדיוק.

  1. ההסתדרות סבורה כי הטעמים אותם מפרטת המדינה כמצדיקים את קציבת תקופה העבודה אינם סבירים,אינם ענייניים, אינם אותנטיים (ואולי אף זרים) וחורגים מתכלית החקיקה; לא בכדי, לא הוגש כל מסמך מזמן אמת המפרט את השיקולים שהובילו להחלטה ואת התשתית העובדתית שעמדה בבסיסה. ההסתדרות טוענת בקשר לכך, בין היתר, כי אין מדובר במשרת אמון מיוחדת ועובדים רבים אחרים בשירות המדינה נחשפים למידע חסוי ורגיש; אין שוני מהותי בהליך הבחירה, שכן גם במכרזים רגילים – אחד החברים בוועדת הבוחנים הוא הממונה הישיר של העובד שימונה למשרה המוכרזת; העובדה שהמדינה אינה יוצרת מסלולי קידום לעוזרים המשפטיים אינה יכולה להוות נימוק לקציבת כהונתם; קיימות משרות רבות בשירות המדינה שטמון בהן פוטנציאל לשחיקה, והמדינה לא ערכה כל בדיקה אמפירית המאששת את טענתה; החשש משיפוט סמוי מטיל דופי בציבור השופטים, ללא סיבה או אסמכתא, תוך גרימת קושי מיותר לשופט שייאלץ לוותר על עוזר משפטי מנוסה לצורך הדרכת עוזר משפטי חדש; והחשש מ"ירידת השופט לזירה" אף הוא מיותר שהרי שופטים מחליטים החלטות הרות גורל מדי יום, וגם אם נגרמת אי נעימות מפיטורי עוזר משפטי – אין בה כדי להצדיק עקיפה של הצורך בהליך פיטורים ענייני ופרטני.

"טובת המערכת" אינה מצדיקה לפיכך את הפגיעה בעוזרים המשפטיים (ועמה פגיעה במערכת כולה אשר תינזק כתוצאה מסיום עבודתם), ואינה מתירה פיטורים גורפים ושרירותיים, רק בשל חלוף הזמן והגם שאין כל עילה מוצדקת

— סוף עמוד  36 —

לסיום העבודה. בהקשר זה אין טעם להחזיר את הנושא לבחינה מחודשת ברשות המנהלית, שכן ההחלטה שהתקבלה אינה חוקית ולא רק בלתי סבירה. ממילא, מאז שההחלטה התקבלה התארגנו העוזרים המשפטיים, כך שלכל היותר ניתן לחייב את הצדדים לנהל על כך משא ומתן.

  1. במהלך הדיון בפני המותב ונוכח שאלות בית הדין הועלתה על ידי ההסתדרות טענה נוספת, ולפיהתקנה 2(8)לתקנות המינויים אינה מאפשרת לנציב שירות המדינה לקצוב מראש תקופת העסקה מירבית, ולכן עליו להפעיל שיקול דעת עצמאי ונפרד ביחס לכל חוזה עבודה שנחתם מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים והגיע לסיומו, ולבחון בתום התקופה – ולא  מראש – אם יש להאריך את תקופת העבודה בהתאם לסמכות המוקנית לו בתקנה 2(8). ההסתדרות מדגישה בקשר לכך כי העסקה מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים היא העסקה חיונית וצמיתה, וממילא אין סבירות לאור תכלית הסעיף לאפשר קציבה מראש של התקופה המירבית. הסמכה שכזו לנציב שירות  המדינה מנוגדת לרציונל הגמישות העומד בבסיס תקנות המינויים, ומחויבת הייתה להיעשות בחקיקה מפורשת.

בהתייחסות נוספת שהוגשה מטעם ההסתדרות לאחר הדיון הדגישה כי עיון בתקנה 2 לתקנות המינויים על מכלול הוראותיה מלמד שמתקין התקנות היה ער לאפשרות לקצוב תקופה מקסימאלית להעסקה חד פעמית, או לאפשר תקופת הארכה אחת בלבד (וכדוגמא – בעת העסקה מכוח תקנה 1(4) או תקנה 1(15) לתקנות המינויים), אך לא בחר באפשרות זו  במסגרתתקנה 2(8) המתייחסת להעסקה מכוח תקנה 1(3). הדבר מלמד כי כאשר מתקין התקנות רצה לאפשר קציבה מראש של תקופת העסקה – הוא קבע זאת במפורש, ומכאן שתקנה 2(8)אינה מקנה לנציב סמכות לכבול מראש את שיקול  דעתו.

  1. לשכת עורכי הדין, שהצטרפה להליך בהסכמת הצדדים כ"ידיד בית המשפט", תומכת בפסק דינו של בית הדין האזורי וכן בעמדת ההסתדרות. לשכת עורכי הדין סבורה כי החלטת המדינה לקצוב את כהונתם של העוזרים המשפטיים היא החלטה בלתי סבירה ובלתי מידתית, אשר התקבלה בחוסר סמכות, בניגוד לחוק המינויים ותקנות המינויים (משלא מתקיימים תנאיה של תקנה 1(3)), ואינה עולה בקנה אחד עם הזכות של העוזר המשפטי לעבוד ועם מושכלות יסוד של משפט העבודה. ההחלטה אף פוגעת פגיעה ישירה בזכותם של העוזרים המשפטיים

— סוף עמוד  37 —

לחופש עיסוק, בהתחשב בכך שהמדינה היא המעסיק היחיד בתחום זה, וכן מפרה את חובותיה של המדינה להגינות ותום לב מעצם ה"פיטורים שרירותיים של מאות עובדים מסורים, נאמנים, מבלי כל מחלוקת לגבי התאמתם לתפקיד".

לשכת עורכי הדין מדגישה אף היא את מדיניות "הדלת המסתובבת", לפיה המדינה מפטרת עורכי דין ותיקים ומצוינים, ללא עילת פיטורים מוכרת, וקולטת תחתם עורכי דין צעירים לביצוע אותה מטלה, בניגוד לעמדת השופט ותוך ניסיון לכרסם בכוח הארגוני של ההסתדרות בשירות המדינה. התנהלות זו  מתעלמת לא רק מזכויותיו של העוזר המשפטי אלא גם מרצונו של השופט להמשיך את העסקת העוזר המשפטי, ומהעלות ואובדן הזמן שנגרם כתוצאה מהצורך להכשיר עוזרים משפטיים חדשים.

  1. בסיכומי התשובה מטעמה וכן בטיעוניה בעל פה הוסיפה המדינה, בין היתר, את הדברים הבאים:

א. תקנה 2(8) לתקנות המינויים אינה קובעת הסדר שלילי, ואינה שוללת מנציב שירות המדינה את סמכותו הטבועה לקצוב מראש תקופת העסקה מירבית. אין חובה לשקול את אפשרות ההארכה לגבי כל חוזה עבודה בנפרד בתום תקופת ההעסקה הנקובה בו, וניתן לקבל החלטת מדיניות אחידה. הדבר עולה גם מנוסחו של סעיף 40 לחוק המינויים, הקובע שיקול דעת רחב לנציב שירות המדינה. לחלופין ולשם הזהירות, גם אם ייקבע אחרת, יש להפעיל את דוקטרינת הבטלות  היחסית ולא להתערב בחוזי העסקתם של העוזרים המשפטיים.

ב. הגורם המוסמך לקבל את ההחלטה בדבר קציבת תקופת עבודתם של העוזרים המשפטיים הוא נציב שירות המדינה. עם זאת, בהתחשב בייחודיותה של הרשות השופטת וייחודיות התפקיד, נציב שירות המדינה מקיים היוועצות מיוחדת עם מנהל בתי המשפט ביחס לתנאי העסקתם של העוזרים המשפטיים. גם נשיא בית המשפט העליון מעורב בכך, מעצם ניהול המערכת על ידו במקביל למנהל בתי המשפט. אשר לעמדתו של השופט אשר בלשכתו מועסק העוזר המשפטי – זו אמנם משמעותית ולכן הוא שבוחר את העוזר המשפטי  המסוים מתוך המאגר, אך אין בכך כדי לגבור על השיקולים המערכתיים כאשר מי שמעסיק את העוזר המשפטי הוא המדינה ולא השופט.

— סוף עמוד  38 —

ג.  במדינה קיימים תפקידים בכירים שתקופות הכהונה בהן קצובות, בהתאם להחלטות ממשלה שונות שדנו בכך. עם זאת עניינם של העוזרים המשפטיים שונה מזה של אותם עובדים בכירים, והרציונאלים בבסיס קציבת תקופת עבודתם אינם זהים.

ד. המדינה מעסיקה מאות עובדים לפי תקנה 1(3) ותקנה 2(8) לתקנות המינויים, בתפקידים שקציבת תקופת העסקתם נקבעת מראש. כדוגמאות (שמסמך לגביהן הוגש לאחר הדיון בפני המותב) צוינו מנהלים שתנאי העסקתם מוקבלים לתנאי העסקת מנכ"ל משרד ממשלתי; יועצים משפטיים שנקלטו למשרתם החל מיום 24.2.099; עובדים בלשכות נבחרים (שרים) אשר תקופת העסקתם מסתיימת עם סיום כהונתו של הנבחר; ועוד.

ה. בדיקה השוואתית מול מדינות אחרות, מעלה כי עוזרים משפטיים לשופטים מועסקים דרך כלל לתקופות קצרות וקצובות.

ו.  הגם שהמדינה אימצה מודל אחיד ביחס להעסקת העוזרים המשפטיים נוכח השיקולים בבסיס הקציבה, מנהל בתי המשפט הקים "ועדת חריגים" אשר בסמכותה להאריך את תקופת העבודה מעבר לתקופה המירבית הנקובה בחוזי העבודה (כאשר טרם נקבע מה פרק הזמן המירבי להארכה אם בכלל, וטרם נקבע אם ניתן להאריך את תקופת העבודה מספר פעמים באמצעות ועדת החריגים, ושיקול הדעת בקשר לכך יופעל "כל מקרה ונסיבותיו"; אף לא הובהר בפנינו אם תהא אפשרות לעוזר משפטי שהסתיימה העסקתו לנסות ולהתקבל מחדש למאגר לאחר תקופה מסוימת). המדינה מציינת כי "ועדת החריגים לא נועדה לנטוש את הפרדיגמה של קציבת תקופה. עם זאת, ועדת החריגים תוכל לשקול הן שיקולים המתחייבים מכוח חוק, הן שיקולים מערכתיים נוספים, הן שיקולים הנוגעים לבעלי מוגבלויות, הן שיקולי הצטיינות יתרה בתפקיד (זכייה בפרס קרן המנהל), והן מקרים חריגים שידונו כל מקרה לגופו". המדינה אף מציינת כי מבין 30 בקשות שהופנו לוועדה עד כה – 13 נענו בחיוב.

  1. עוד ראוי לציין להשלמת התמונה כי בתיק זה התקיימו שתי ישיבות בפני המותב, מספר ישיבות תזכורת בפני הנשיא יגאל פליטמן ובפני השופט אילן איטח, וכן הליך גישור בפני הנשיא (בדימוס) סטיב אדלר. משניסיונות אלו – להבאת הצדדים לידי הסכמה והבנה – לא צלחו, לא נותר לנו אלא  לתת את הכרעתנו.

 

 

— סוף עמוד  39 —

 

דיון והכרעה

 

העסקת העוזרים המשפטיים באמצעות חוזים מיוחדים

  1. חוק המינויים קובע כי דרך המלך להעסקת עובדים בשירות המדינה היא באמצעות כתב מינוי (סעיפים 17 ו – 18). סעיף 40 לחוק מאפשר חריגה מכך, בקבעו כי "שום דבר האמור בחוק זה אינו בא למנוע את הממשלה לעשות חוזה מיוחד עם אדם שיועסק בשירות המדינה במקרים ולפי תנאים שייקבעו בתקנות על פי המלצת ועדת השירות ובהתייעצות עם ועדת העבודה של הכנסת; בעשיית חוזה מיוחד כאמור תיוצג הממשלה על ידי נציב השירות; הוראות חוק זה לא יחולו על אדם המועסק לפי חוזה מיוחד, אלא במידה שנקבע כך בחוזה".

"נציב השירות" המוזכר בהוראת הסעיף הוא נציב שירות המדינה (להלן גם: הנציב), המתמנה לתפקידו מכוח סעיף 6 לחוק המינויים, ויש לו סמכויות סטטוטוריות שונות (כמפורט למשל בסעיפים 141719 לחוק המינויים וכן בחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג – 1963 וחוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב), התש"ל – 1970), וכן סמכויות מנהליות שונות כפי שהוענקו לו על ידי הממשלה או מי מטעמה.

 

  1. סעיף 40 לחוק המינויים מתווה אם כך את סמכותו של נציב שירות המדינה לעניין התקשרות ב"חוזה מיוחד" עם עובדים במדינה, תוך הפניה לתקנות שיותקנו לצורך כך. בכך הציב המחוקק עקרונות וגבולות בהתייחס לדרך העסקת עובדים בחוזים מיוחדים על ידי הרשות המבצעת, כחריג ל"דרך המלך" שנקבעה על ידו בחוק המינויים (דב"ע (ארצי) נא/3-206מדינת ישראל – מועצת פועלי ירושלים, [פורסם בנבו] פד"ע כ"ג 507 (1992)).

בהתאם, הודגש בהלכה הפסוקה כי "על המדינה לעשות שימוש בסמכותה על פי חוק להעסקת עובדים בחוזים אישיים רק בהתאם להוראות החוק והתקנות ולתכליתן, להוראות ההסכמים הקיבוציים החלים ובתום לב" (עס"ק (ארצי) 26445-09-13 הסתדרות העובדים הכללית החדשה – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (26.3.14); להלן: עניין אחדות; כן ראו את בג"צ 7542/05 פורטמן נ' שטרית [פורסם בנבו] (11.2.07); להלן: בג"צ פורטמןע"ע (ארצי) 507/08 מדינת ישראל –

— סוף עמוד  40 —

מירב ברונר [פורסם בנבו] (14.7.09); ס"ע (אזורי י-ם) 34801-05-11 ודים נוסיאקוב – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (29.5.11)).

  1. לצורך יישום הסמכות שהוענקה בסעיף 40 לחוק המינויים, הותקנו תקנות המינויים, הקובעות בסעיף 1 כדלקמן:

"הוראות סעיף 40 לחוק יחולו על העסקתם של סוגי בני אדם המפורטים להלן

(1)     …

(2)     אדם שיועסק בעבודה שלפי טיבה אינם צמיתה (היינו למשימה חולפת, לצורך מילוי מקום או נוכח לחץ עבודה חולף – פרק 2.1 לתקשי"ר);

(3)     עובד אשר נציב השירות קבע לגביו, כי עבודתו חיונית למדינה, וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה;

(4)     …".

התקנה כוללת 19 סעיפים וביניהם תקנה 1(5) העוסקת ב"אדם שאינו אזרח ישראל" (בנסיבות מסוימות), תקנה 1(6) העוסקת ב"אדם שאינו כשר מבחינה רפואית לשרת במשרה הנדונה ושיעסוק לשם שיקומו הבריאותי…", תקנה 1(9) העוסקת במינוי למשרה שלא נמצא לה מועמד מתאים במסגרת מכרז (בנסיבות המפורטות בתקנה), תקנה 1(14) העוסקת באדם שיישלח לעבודה קבועה בחו"ל, תקנה 1(16) העוסקת באדם שיועסק בלשכת שר או סגן שר במשרה שאושרה לצורך פסקה זו על ידי ועדת השירות, ועוד. המשרות המנויות בתקנה 1 מפרטות אם כך מצבים אשר בהתקיימותם סבר מחוקק המשנה שיש הצדקה להתיר העסקה של עובד במדינה שלא במסגרת "דרך המלך" הנקובה בחוק המינויים, היינו ללא כתב מינוי וללא קביעות.

  1. תקנות המינויים ממשיכות וקובעות את "תקופת החוזה המיוחד(כלשון כותרת הסעיף), ובהתאם נקבע בתקנה 2 כדלקמן:

"תקופת העסקה שתיקבע בחוזה מיוחד עם אדם כאמור בטור א' (המפרט את המצבים השונים המפורטים בתקנה 1) לא תעלה על התקופה שלצדו בטור ב', והיא ניתנת להארכה לתקופה שלא תעלה על התקופה כאמור בטור ג': …

(1)  …

(8) אדם כאמור בתקנה 1(2), (3),…, 5 שנים, 5 שנים בכל פעם."

— סוף עמוד  41 —

מחוקק המשנה קבע אם כך, בנוגע לכל אחד מסוגי המשרות שהותר להעסיק בהן עובדים בחוזה מיוחד, תקופה מירבית לחוזה העבודה שייכרת, וכן תקופה מירבית בה ניתן להאריך את החוזה. כל זאת, בהתאם לתכלית ההכרה בכל אחת מהמשרות כמצדיקה העסקה בחוזה מיוחד, ועל מנת למנוע מצב בו עובד יועסק במדינה בחוזה אישי ללא מגבלת זמן, תוך עקיפה של חוק המינויים על תכליותיו.

  1. החלופה מכוחה מועסקים העוזרים המשפטיים נקובה בתקנה 1(3) לתקנות המינויים, המאפשרת כאמור העסקה בחוזה מיוחד של "עובד אשר נציב השירות קבע לגביו כי עבודתו חיונית למדינה וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה". בהלכה הפסוקה אוזכרו מקרים לא מבוטלים בהם נכרת חוזה מיוחד עם עובד במדינה מכוח תקנה זו, אך טרם ניתנה התייחסות פסיקתית מלאה לתכליתה של תקנה זו וכיצד יש לפרש את התנאים הנקובים בה (וראו בין היתר את ע"ע (ארצי) 584/07 פלונים – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (6.10.08); עב' (אזורי י-ם) 2119/01 דוד צרפתי – שירות התעסוקה [פורסם בנבו] (11.7.07); עב' (אזורי י-ם) 3211/07  חנה שוורץ – מדינת ישראל[פורסם בנבו] (28.2.11); עב' (אזורי ת"א) 11520/09 ד"ר ראובן הררי – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (23.7.12); ערעור תלוי ועומד בבית דין זה – ע"ע 7229-10-12) [פורסם בנבו].

לשיטת המדינה, התנאי בדבר העדר אפשרות להעסקה ב"תנאי העבודה או השכר המקובלים בשירות המדינה" אינו מתייחס רק לאילוצים טכניים, היקף השעות או גובה השכר, אלא גם למאפיינים ייחודיים אחרים של המשרה. כך, בענייננו, הטעם העיקרי להפעלת התקנה בעניינם של העוזרים המשפטיים הוא העסקתם ב"משרת אמון מקצועית מיוחדת" המצויה "בלב ליבה של הרשות השופטת", המחייבת יחסי אמון מיוחדים בין העוזר המשפטי לבין השופט עמו הוא  עובד, ואשר אין לה מסלולי קידום טבעיים. מאפיינים אלה מרחיקים בין משרת העוזר המשפטי לבין עובד המדינה השגרתי המועסק ב"קריירת התמד" במסגרת הרשות המבצעת, ומצדיקים את העסקתו של העוזר המשפטי במסגרת חוזה מיוחד שתנאיו מתאימים למאפייני העסקתו הייחודית.

 

  1.  כפי שעולה מהפירוט לעיל, בית הדין האזורי לא נענה לבקשת ההסתדרות, לקבוע כי נפל פגם בעצם העסקת העוזרים המשפטיים באמצעות חוזים מיוחדים מכוח

— סוף עמוד  42 —

 

תקנה 1(3) לתקנות המינויים. על חלק זה בפסק הדין לא הוגש ערעור מטעם ההסתדרות, ובטיעוניה לפנינו (עמ' 27-28 לפרוטוקול) צוין כי במסגרת המו"מ בין הצדדים הסכימה נציגות העובדים – נוכח ייחודיות עבודתם של העוזרים המשפטיים – להעסקתם ללא כתבי מינוי וללא קביעות  (מבלי לגרוע מטענותיה הכלליות של ההסתדרות בדבר העסקת עובדים בחוזים אישיים במדינה, ומבלי לגרוע מדרישתה לחתום על הסכם קיבוצי ביחס לתנאי עבודתם של העוזרים המשפטיים).

בהתחשב בדברים אלו, אין צורך כי ניכנס לעומק פרשנותם של סעיף 40 לחוק המינויים ותקנה 1(3) לתקנות המינויים, כמו גם לשאלת תקינותה המנהלית של ההחלטה להעסיק את העוזרים המשפטיים בדרך זו ושאלת מעמדו של הארגון היציג בעת קבלת החלטה על העסקה מכוח תקנה 1(3). די לנו בנקודת המוצא ממנה יצאו הצדדים ובית  הדין האזורי, לפיה העוזרים המשפטיים מועסקים בחוזים מיוחדים מכוח תקנה 1(3) נוכח חיוניות תפקידם, ובהתחשב בכך שנוכח  ייחודיות משרתם – אין אפשרות להעסיקם במסגרת תנאי העבודה המקובלים בשירות המדינה. עם זאת ראוי להדגיש כי אין בנקודת מוצא זו כדי להשליך על הפרשנות שיש ליתן לתקנה 1(3) לתקנות המינויים במקרים אחרים. התקנה נועדה  ככלל למצבים חריגים בהם קיימת הצדקה אובייקטיבית להעסקה בחוזה מיוחד, ויש להיזהר פן תהפוך ל"סעיף סל" בלתי מוגבל להעסקת עובדים בחוזים לתקופה קצובה  בניגוד לתכליתו הברורה של חוק המינויים (והשוו: Mariya Aleksynska and Angelika Muller, Nothing more permanent than temporary? Understanding fixed-term contracts, ILO Policy Brief 2015).

הגבלה מראש של משכו המירבי של החוזה המיוחד: שיקולים כלליים

  1. השאלה הבאה בה עלינו לדון היא האם קיימת אפשרות להגדיר מראש תקופת העסקה מירבית לחוזה מיוחד שנערך מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים. ככלל, מכוח דיני העבודה, קיימת אפשרות לערוך חוזה עבודה אשר מוגדר מראש כי הוא לתקופה קצובה (סעיף 9 לחוק פיצויי פיטורים, התשכ"ג – 1963; דב"ע (ארצי) מט/3-123  בנימין פנקס – ישקר בע"מ,[פורסם בנבו] פד"ע כא 343 (1990)), והדין קובע הגנות שונות בקשר לכך על מנת לוודא כי לא ייעשה שימוש לרעה באפשרות

— סוף עמוד  43 —

זו לצורך עקיפה של זכויות מכוח משפט העבודה (והשוו: Caroline de la Porte and Patrick Emmenegger, The Court of Justice of the European Union and fixed-term workers: still fixed, but at least equal (ETUI working paper, 2016)  .

בהתאם נקבע, כי "העסקתו של עובד בחוזה לזמן קצוב אינה מותירה אותו 'עירום' מן הזכויות המהותיות של כללי הצדק הטבעי והמשפט המינהלי, העומדות לעובד באשר הוא" (ע"ע (ארצי) 1403/01 סוהייר סרוג'י – המוסד לביטוח לאומי [פורסם בנבו] (3.5.04); וראו – לעניין הזכות לשימוע – את ע"ע (ארצי) 1027/01 ד"ר יוסי גוטרמן – המכללה האקדמית עמק יזרעאל [פורסם בנבו] (7.1.03); להלן: עניין גוטרמןע"ע (ארצי) 1290/02 מדינת ישראל – אלי שדה [פורסם בנבו] (6.3.03); להלן: עניין שדה).

  1. בענייננו הייחודיות אינה בקביעת תקופת עבודה מוגדרת במסגרת החוזה המיוחד המוארך מעת לעת, אלא בקביעתה של "תקרה", היינו תקופת העסקה מירבית אשר לאחריה לא יוארך עוד חוזה  העבודה.

על פניו, וכל עוד אין בכך פגיעה בזכות לחופש עיסוק (וראו הרחבה בקשר לכך להלן), נראה כי אין מגבלה מכוח דיני החוזים או דיני העבודה מפני הגעה להסכמה חוזית כזו, ככל שיש לה הצדקה עניינית כך שאינה מהווה הפרה של חובות תום הלב וההגינות של מי מהצדדים. אף קיימות דוגמאות ל"תקרה" כאמור מטעמים שונים, דוגמת תקופת העסקה מירבית באמצעות קבלן כוח אדם נוכח הוראותיו של חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו – 1996 (ע"ע (ארצי) 472/09 זוהר גולן – או. אר. אס משאבי אנוש בע"מ [פורסם בנבו](12.9.10)); תקופת העסקה מירבית של עובד זר בהתאם לדינים המאפשרים את כניסתו לישראל וקבלת היתר עבודה (ע"ע (ארצי) 145/07 אוגוסטין גדיק – אהרון המל [פורסם בנבו](9.12.07)); תקופת העסקה מירבית בת עשר שנים לעובדים ארעיים בחברת החשמל, בהסכמת ההסתדרות ומכוח הסכמים קיבוציים שנערכו מולה (ע"ע (ארצי) 198/05 חברת החשמל לישראל בע"מ – אלכסנדר וולוביץ' [פורסם בנבו] (28.3.05); ע"ע (ארצי) 471/06 חברת החשמל לישראל בע"מ – יצחק טבדי [פורסם בנבו] (27.12.06)); או העסקה לתקופה מירבית במסלולים מסוימים באקדמיה מכוח התקנונים הרלוונטיים (ראו למשל ב-ע"ע (ארצי) 1006/02 ד"ר

— סוף עמוד  44 —

תהילה לסמן (גרוס) – מוסד הטכניון למחקר ופיתוח בע"מ [פורסם בנבו] (13.12.06)). "תקרה" מסוג אחר, היוצרת תקופת העסקה מירבית בשל הגעה לגיל מסוים, היא פרי חקיקה (חוק גיל פרישה, התשס"ד – 2004) שהוכרה בשלב זה כחוקתית (בג"צ 9134/12 גביש נ' הכנסת [פורסם בנבו] (21.4.16), להלן: בג"צ גביש; אם כי בתנאים מסוימים שיוזכרו להלן).

במקרים רבים קביעתה של "תקרה" מירבית להעסקה בחוזה לתקופה קצובה נעשית על ידי המחוקק כמגבלה לכוחו של המעסיק ומתוך תכלית להגן על העובדים, על מנת למנוע העסקה מתמשכת בדרך זו כתחליף להעסקה במסלול הרגיל של העסקה ללא הגבלת זמן (וראו בקשר לכך, בין היתר, את מסמך ה – ILO שאוזכר בסעיף 299 לעיל).

  1. כיוון שהמעסיקה בענייננו היא המדינה, יש להוסיף לאמור לעיל את הכללים החלים על המדינה כגוף ציבורי מכוח כללי המשפט המנהלי (שיידונו בפרקים הבאים), וכן את הדינים המתווים את הדרכים להעסקת עובדים במדינה (על הדואליות הנורמטיבית בהעסקת עובדים במדינה ראו למשל אצל יצחק זמיר, מינוי למשרה בשירות הציבורי, ספר אליקה ברק-אוסוסקין 731 (2012); יצחק אליאסוף, עובדי הציבור בישראל, עבודה, חברה ומשפט י"א 59 (2006)).

במסגרת זו עלינו לבחון בשלב ראשון אם חוק המינויים, או תקנות המינויים, מטילים מגבלה על המדינה מפני קציבה מראש של תקופת עבודה מירבית – כפי שנטען על ידי ההסתדרות בהסתמך על תקנה 2(8) לתקנות המינויים. בהקשר זה ראוי לחדד כי השאלה הממוקדת שהועמדה להכרעתנו אינה אם קיימת סמכות לקציבה הרמטית, אלא האם קיימת  סמכות להגביל מראש את משכו המירבי של החוזה המיוחד כאשר בצידה של הגבלה זו אפשרות  הארכה (באמצעות ועדת החריגים, גם אם מטעמים מיוחדים).

הגבלה מראש של משכו המירבי של החוזה המיוחד: שאלת הסמכות

  1. כפי שעולה מהפירוט לעיל, תקנות המינויים יוצאות מתוך נקודת מוצא כי חוזה מיוחד – שנערך תוך חריגה מ"דרך המלך" של העסקה באמצעות כתב מינוי – ייערך לתקופה קצובה בלבד. תקנה 2 לתקנות המינויים מתווה כאמור לעיל את משכו המירבי של החוזה המיוחד שיכול להיכרת ביחס לכל סוג משרה, ולעניין

— סוף עמוד  45 —

העסקה מכוח תקנה 1(3) – כמו גם העסקה מכוח תקנות 1(2), (7), (8), (10), (11), (12), (13), (18) ו – (19) – התקופה המירבית עומדת על "5 שנים", והתקופה המירבית בה ניתן להאריך את החוזה המיוחד עומדת על "5 שנים בכל פעם".

בהתאם, קובע סעיף 16.414(א) לתקשי"ר כדלקמן:

"אדם אשר נציב שירות המדינה קבע כי עבודתו חיונית למדינה, וכי אין אפשרות מעשית להעסיקו במסגרת תנאי העבודה או בשכר המקובלים בשירות, יועסק על פי חוזה מיוחד לתקופה של לא יותר מחמש שנים; חוזה מיוחד זה ניתן להארכה לתקופה של לא יותר מחמש שנים בכל פעם".

  1. משמעות הדברים היא כי ניתן להעסיק עובד בהתאם לתקנה 1(3) לתקופה של עד חמש שנים, ולהאריכה לתקופות נוספות של עד חמש שנים בכל פעם. נראה כי אין מחלוקת ממשית כי אין בסעיף זה כדי להקנות לעובד המועסק בחוזה המיוחד זכות לתקופת התקשרות מינימאלית. היינו, אין חובה כי ההתקשרות הראשונית תיערך לחמש שנים דווקא ואין הכרח כי כל הארכה תתבצע לחמש שנים, ובפועל נחתמים החוזים לתקופות קצובות קצרות יותר, בהתאם לשיקול דעתו של הנציב ביחס לכל סוג משרה, מאפייניה וצרכיה (כאשר העסקה לתקופה ממושכת באמצעות חוזה מיוחד מעוררת דרך כלל חשדנות שמא נעשתה על מנת לעקוף את "דרך המלך" – וראו למשל בע"ע (ארצי) 1189/00 אילנה לוינגר – מדינת ישראל [פורסם בנבו](2.10.00)). קביעתן של התקופות בתקנה 2 נועדה לפיכך בעיקר להציב מגבלה על סמכות הנציב להעסקה בחוזה מיוחד, על מנת לוודא את אי עקיפתו של חוק המינויים, ולחייב בדיקה של הצורך בהמשך ההתקשרות – ועמידה בתנאי התקנות – מדי תקופה מחדש.
  2. מהאמור לעיל נובע כי אין הצדקה לקרוא את הוראתה של תקנה 2(8) לתקנות המינויים כשוללת את סמכות הנציב לקבוע כי בסוג מסוים של חוזים תהא תקופת התקשרות מקסימאלית, אותה ניתן יהיה להאריך רק במקרים חריגים. שיקול הדעת הרחב יחסית שניתן לנציב במסגרת סעיף 40 לחוק המינויים, להתקשר בחוזים מיוחדים לפי צרכיה  של כל משרה ומשרה במסגרת הגבולות שנקבעו בתקנות המינויים, אינו מצדיק לפרש את הוראת התקנה כקובעת "הסדר שלילי" המונע אפשרות לקצוב מראש תקופת עבודה  מירבית ככל שהדבר מוצדק מבחינה עניינית. אין מדובר בכבילה של שיקול הדעת המנהלי (ולא בכדי הטענה

— סוף עמוד  46 —

מצד ההסתדרות בקשר לכך הועלתה רק במסגרת הדיון לפנינו) אלא במדיניות כללית שאימץ הנציב, לאחר היוועצות עם נשיאי בית המשפט העליון ומנהלי בתי המשפט, נוכח מאפייניה הייחודיים של המשרה ושיקולי מדיניות רוחביים, כמעין "הנחיות מנהליות" (עע"מ 9187/07 לוזון נ' משרד הפנים [פורסם בנבו] (24.7.08)). למעשה הנציב מודיע מראש לעוזרים המשפטיים כי ברירת המחדל מבחינתו תהא סיום ההתקשרות בתום תקופה מירבית של שש שנים (אלא אם תהיינה נסיבות מיוחדות המצדיקות הארכה), בהתבסס על שיקולים מערכתיים וגם אם תהא שביעות רצון מעבודתם, כך שיוכלו לכלכל צעדיהם מלכתחילה בהתבסס על כך.

ניתן להקיש לצורך כך (בשינויים המחויבים) מקביעתו של בית המשפט העליון בעניין זריפי (שנפסקה בנוגע לנושא מעט שונה – קציבת כהונה של יו"ר ועדת ערר מכוח חוק הגז (בטיחות ורישוי), התשמ"ט – 1989), לפיה "יש בעלי תפקידים סטטוטוריים בשירות הציבורי אשר הדין גופו קובע מפורשות את משך תקופת כהונתם. בצדם יש משרות ציבוריות אשר החוק אינו קובע את משך זמן הכהונה בהן, והוא משאיר את הדבר בלא הסדר חקיקתי. היעדר קציבה סטטוטורי של משך הכהונה באותם תפקידים מותיר בידי הרשות המוסמכת את הסמכות לקצוב, על דרך קביעת מדיניות מינהלית, מסגרת זמן סבירה לכהונה מקום שקביעה כזו משתלבת בתכליות ובמטרות שהכהונה באותן משרות נועדו להשיג" (בג"צ 5464/04 זריפי נ' שר המשפטים, פ"ד נט(5) 721 (2005; להלן: עניין זריפי; ההדגשות אינן במקור).

  1. בהתאם, הנציב רשאי היה להגיע למסקנה כי שיקולי מדיניות רוחביים מצדיקים קציבה של תקופת העסקה מקסימאלית בהתייחס לכל החוזים המיוחדים שנחתמים עם העוזרים המשפטיים, ועליו להפעיל מדיניות זו באופן שוויוני ואחיד (בכפוף לאפשרות לסטות מהנחיות מנהליות במקרים המתאימים, כפי שיפורט להלן). להסרת ספק נציין כי לא נובע מכך שבכל מקרה ומקרה ניתן לקצוב תקופת העסקה מירבית של עובדים בחוזה מיוחד, ובמצב הדברים הרגיל – כאשר מדובר במשרה צמיתה מטבעה – ניתן להניח כי אין הצדקה להגדיר מראש "מועד תפוגה" למערכת יחסי העבודה, שמשמעותו המעשית היא החלפה שרירותית של עובדים ותיקים בעובדים חדשים על מנת למנוע מהם ותק וצבירת זכויות (מדיניות שכונתה "הדלת המסתובבת"). עם זאת, קיימים מקרים מיוחדים בהם תיתכן

— סוף עמוד  47 —

הצדקה לקציבה מראש של תקופת העסקה מירבית, ולצורך כך ייבחנו השיקולים שהובילו לקבלת ההחלטה והצדקתם (כפי שיפורט בפרקים הבאים להלן).

בהיבט הסמכות, שוכנענו לפיכך כי אין בהחלטת הקציבה משום כבילה של שיקול הדעת המנהלי (והשוו: בג"צ 4374/15 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש  ממשלת ישראל[פורסם בנבו] (27.3.16)), אלא יישום של מדיניות כללית המופעלת באופן שוויוני והמצויה בתחום סמכותו של הנציב, כל עוד – ככל מדיניות כללית וכפי שיפורט להלן – קיימת גם אפשרות לחרוג ממנה, במקרים המתאימים.

  1. להשלמת התמונה נציין כי המצבים הנוספים בהם ניתן להעסיק אדם לתקופות הנקובות בתקנה 2(8) – וביניהם העסקה בעבודה שלפי טיבה אינה צמיתה – מחזקים את מסקנתנו לעיל כי אין בתקנה כדי לשלול אפשרות להגדיר מראש תקופת העסקה מקסימאלית בהתאם לצרכי התפקיד ומאפייניו. בכך איננו מתעלמים מתקנות 2(5), (6) ו-(7) המאפשרות – בהתייחס לחוזים מיוחדים מסוגים אחרים – העסקה בתקופה קצובה אחת בלבד (בהעדר תקופת הארכה הנקובה בטור ג'), וכן מתקנה 2(2) המאפשרת את הארכתו של החוזה המיוחד (ביחס לעובד מדינה שרואים אותו כמתפטר כיוון שלא קיבל אזרחות ישראלית) למשך "2 שנים בכל פעם, אך לא יותר משש שנים בסך הכול…". בחירת מחוקק המשנה לקבוע תקופות מירביות בסיטואציות מסוימות, אינה שוללת את סמכות הנציב לקצוב בעצמו תקופות מקסמיאליות, בסיטואציות נוספות בהן הדבר נדרש לאור תכלית החוק והתקנות וצרכי המשרה הרלוונטית. מטבע הדברים, התקנות מתייחסות למספר רב של משרות מגוונות שלכל אחת מהן מאפיינים אחרים, והן אינן מתיימרות להקיף את כל המצבים או לשלול את שיקול הדעת הרחב שהוקנה לנציב.

 

  1. לסיכום ביניים – תקנות המינויים קובעות את גדר סמכותו של הנציב, ובמסגרתה הוא רשאי להפעיל שיקול דעת לצורך הגשמת תכליתה של הסמכות החוקית שניתנה לו. נקודת המוצא היא שהעסקת עובד לפי חוזה מיוחד מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים אינה כפופה לתקרה מקסימאלית של משך העסקה. יחד עם זאת, נקודת המוצא  האמורה אינה שוללת את סמכות הנציב לסטות מאותה דרך מלך ולקבוע, מראש או בדיעבד,  בין לגבי משרה פלונית ובין לגבי סוג משרות,

— סוף עמוד  48 —

תקרת העסקה מירבית (בכפוף לאפשרות חידוש במקרים המתאימים), ובלבד שהנציב מצביע על שיקול שיש בכוחו להצדיק זאת (כאשר השיקולים עליהם הצביע בענייננו – ייבחנו בפרקים הבאים להלן).

הגבלה מראש של משכו המירבי של החוזה המיוחד: שאלת ההליך המנהלי

  1. במסגרת הביקורת השיפוטית על אופן הפעלת הסמכות המנהלית, על בית הדין להשתכנע כי החלטת הקציבה התקבלה על ידי הגורם המוסמך; לאחר שבחן את התשתית העובדתית והמקצועית הנדרשת לצורך קבלת ההחלטה; ובמסגרת הליך מנהלי תקין, לאחר שמיעת הגורמים שעמדתם אמורה הייתה להישמע טרם קבלת החלטה, ותוך הנמקה מסודרת (יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב' 1119 (2010); להלן: זמיר). בנוסף יש לבחון גם את החלטת הקציבה לגופה בהתאם למבחן הסבירות, ונושא זה יידון בפרק הבא.
  2. הצדדים לא הרחיבו בטיעוניהם בשאלות הנוגעות לתקינותו המנהלית של ההליך שהתבצע טרם קבלת החלטת הקציבה, אך על פני הדברים – ולא נטען אחרת – נציב שירות המדינה הוא הגורם המוסמך לקבל את ההחלטה והוא אכן שקיבל אותה בפועל, לאחר שהובאה לפניו עמדתם של נשיאי בית המשפט העליון ומנהלי בתי המשפט. לא נטען כי היה על הנציב לקיים היוועצות עם ארגון העובדים היציג בעת קבלת ההחלטה (בפרט בהתחשב בכך שהעוזרים המשפטיים טרם התאגדו במועד קבלתה), וממילא אין צורך כי נדון בכך. אף לא נטען על ידי ההסתדרות כי הנציב מחויב היה לשמוע את עמדת נציגות השופטים טרם קבלת החלטת הקציבה (סוגיה הנוגעת להתנהלותו של הנציב בתוך הארגון פנימה), וממילא גם בסוגיה זו לא נדון מיוזמתנו. לא נשמטה מעינינו הערתו של בית הדין האזורי לפיה יש טעם לפגם בהעדרו של מסמך מסודר המלמד על השיקולים שנשקלו על ידי הנציב טרם קבלת ההחלטה על קציבת תקופת העבודה (מסמך חלקי הוגש רק במהלך הדיון לפנינו – מע/1), כמו גם משך הקציבה. בהקשר זה הודגש כי "ראוי שהחלטה מינהלית, בפרט החלטה דוגמת זו שלפנינו, תועלה על הכתב מבעוד מועד", תוך עריכת פרוטוקול המלמד על השיקולים שנשקלו (בג"צ 7487/15 ארקיע קווי תעופה ישראלים בע"מ נ' מנכ"ל משרד ראש הממשלה [פורסם בנבו](25.1.16); להלן: עניין ארקיע – אמנם בהקשר אחר אך הדברים יפים גם לענייננו).

— סוף עמוד  49 —

עם זאת העדרו של מסמך מסודר אינו מקרין בנסיבות אלו על תוקפה של ההחלטה, בהתחשב בכך שההחלטה – והשיקולים שהובילו לה – פורטו בצורה מסודרת ונרחבת במהלך הדיונים המשפטיים (וראו גם בקשר לכך את עניין ארקיע; בג"צ 3791/16 סנדלר נ' שר התחבורה [פורסם בנבו] (21.11.16)).  בהקשר זה שוכנע בית הדין האזורי כי "אף בהעדר החלטה מנומקת בכתב, הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת כדי לקבוע כי סוגיית אופן ההעסקה של העוזרים המשפטיים נדונה על ידי הגורמים המוסמכים במדינה וחזרה ונשקלה על ידם לאורך השנים".

  1. עוד ראוי לציין כי לא הוצגה בפנינו עבודת המטה ואיסוף התשתית העובדתית שנערכה לצורך קבלת החלטת הקציבה, כמו גם ההחלטה על משך הקציבה (לחובה באיסוף נתונים ראו למשל ב-ע"ע (ארצי) 1334/02 הלי נוסצקי – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (7.12.04); בג"צ 987/94 יורונט קווי זהב (1992) בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מח(5) 412 (1994)). בשנת 2008 ידוע לנו כי נאספו נתונים רלוונטיים, על ידי הוועדה שישבה על המדוכה. בהמשך לכך וכאמור לעיל סוגיה זו חזרה ונשקלה על ידי הגורמים המוסמכים לאורך השנים, ויש להניח כי נאספה מאז תשתית עובדתית נוספת.

כיוון שהחלטה מנהלית אמורה להיות מבוססת על תשתית נתונים עדכנית, לא מן הנמנע כי לצורך גיבוש הנוהל (עליו יורחב להלן) יהיה מקום לעדכן פעם נוספת את המסד העובדתי – וכדוגמא בנתונים על מספר העוזרים המשפטיים המבקשים להישאר במערכת, מספר העוזרים המשפטיים העוזבים טרם סיום התקופה הקצובה ומדוע, משך הזמן הממוצע להכשרת עוזר משפטי לתפקידו, קשיים הנגרמים לשופטים כתוצאה מעזיבתו של עוזר משפטי מיומן, ועוד.

הגבלה מראש של משכו המירבי של החוזה המיוחד: שאלת הסבירות

  1. בשלב הבא יש לבחון את סבירותה של ההחלטה לגופה, היינו האם לצורך קבלת ההחלטה הובאו בחשבון כל השיקולים הרלוונטיים; מבלי שנלקחו בחשבון שיקולים שאינם רלוונטיים; ולאחר שבוצע שקלול ואיזון של השיקולים תוך הקניית המשקל היחסי הראוי לכל שיקול, כך שההחלטה שהתקבלה מצויה ב"מתחם הסבירות". כפי שנקבע, "סבירות היא מושג נורמאטיבי… משמעותה איתור השיקולים שיש לקחתם בחשבון, מתן משקל לשיקולים השונים ואיזון

— סוף עמוד  50 —

ראוי ביניהם בנקודות החיכוך", כאשר "השיקולים הרלוונטיים נגזרים מתכלית החקיקה. הם כוללים את המטרות הפרטיקולריות שדבר החקיקה נועד להגשים ואת עקרונות היסוד של השיטה" (בג"צ 5688/92 ויכסלבאום נ' שר הביטחון, פ"ד מז(2) 812, 824 (1993); דנג"צ 3299/93 ויכסלבאום נ' שר הביטחון, פ"ד מט(2) 195 (1995); להלן: דנג"צ ויכסלבאום).

עוד ראוי להזכיר מושכלות ראשונים לפיהן "אין החלטה סבירה אחת, כי אם מתחם של אפשרויות סבירות אשר הרשות יכולה לבחור בכל אחת מהן בהתאם לשיקול דעתה", ובהתאם"בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה של הרשות" ויפסול את ההחלטה רק אם נבחרה על ידי הרשות אפשרות בלתי סבירה באופן מהותי או קיצוני (בג"צ פורטמן; כן ראו למשל את בג"צ 4790/14 יהדות התורה נ' השר לשירותי דת [פורסם בנבו] (19.10.14); בג"צ 4128/15 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ממשלת ישראל [פורסם בנבו] (9.8.15); בג"צ 5870/14 חשבים ה.פ.ס מידע עסקי בע"מ נ' הנהלת בתי המשפט [פורסם בנבו] (12.11.15)).

  1. לאמור לעיל יש להוסיף כי את בחינת דרך הפעלתה של הסמכות המנהלית, ואת שאלת סבירותה של ההחלטה שהתקבלה, יש לבחון דרך הפריזמה של מאפייני הסמכות המנהלית. במסגרת זו יש לקחת בחשבון את לשון ותכלית החוק המסמיך; סוג הרשות המוסמכת; העניין המוסדר על ידי הסמכות; האם הסמכות מופעלת בעיקר על יסוד ממצאים עובדתיים, על יסוד שיקולי מדיניות או על יסוד מבחנים מקצועיים; וכיו"ב (בג"צ 2533/97 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נא(3) 46 (1997); בג"צ פורטמןבג"צ 3997/14התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר החוץ [פורסם בנבו] (12.2.15)).

בהקשר שלפנינו, מדובר בהחלטה מנהלית שנוגעת במידה רבה לדרך התנהלותה של המדינה כמעסיקה. ההחלטה מערבת שיקולים מקצועיים בנוגע לדרך הגדרת המשרה; שיקולים מתחום משאבי האנוש (וכדוגמא – בהיבטים של קידום ושחיקה); שיקולים כלכליים; היבטים מוסדיים (מידת מעורבותו של השופט אשר בלשכתו מועסק העוזר  המשפטי); ועוד. על פני הדברים, לפיכך, מתחם הסבירות הנתון לנציב – כגורם המקצועי האמון על תקינה ומינויים בשירות המדינה – הוא רחב (והשוו להיקף ההתערבות השיפוטית  בהחלטה על אי חידוש

— סוף עמוד  51 —

חוזה בכירים: ע"ע (ארצי) 66379-09-14 פלוני – משרד התקשורת [פורסם בנבו] (15.9.16)).

  1. לאחר שקילת טענות הצדדים, שוכנעתי כי השיקולים שהוצגו על ידי המדינה – כשיקולים המצדיקים את קציבת תקופת העבודה – הם שיקולים רלוונטיים, שלא ניתן לקבוע כי הם זרים או שאינם עניינים. בראש ובראשונה מצויים השיקולים המערכתיים אשר גם בית הדין האזורי סבר כי הם ראויים ומשמעותיים (בפרט בהצטברם יחד) – המימד הציבורי אשר מחייב את "פתיחת השורות" ומתן הזדמנות לעורכי דין נוספים לאייש את התפקיד; המימד השיפוטי בדבר הנראות הציבורית של אי תלות הגורם היושב לדין (מבלי שהמדינה הביעה חוסר אמון בשופטים בהקשר זה, אלא הדגישה את הדרך בה עלולים הדברים להתפרש כלפי חוץ); והחשש מפני "ירידה לזירה" של השופט אשר יבקש להביא לידי סיום את העסקת העוזר  המשפטי  שלו.

שיקולים דומים – הגם שלא אומצו על ידי המדינה בטיעוניה בצורה מפורשת – פורטו על ידי הוועדה להגדרת התפקיד של העוזר המשפטי כמצדיקים את הגבלת תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים (לצד שיקולים המצדיקים אחרת), והם "למנוע היווצרות תלות בין שופט לבין עוזר משפטי; למרות שעל פי ההסכם  ניתן לא לחדש את הסכם ההעסקה, בפועל סיום העסקתו של עוזר משפטי כרוך בקשיים, וכמו כן, לחלק מן השופטים יש קושי להפסיק את העסקתו של העוזר המשפטי, גם במצב של חוסר שביעות רצון מתפקודו; העוזר המשפטי אמור לעדכן את השופט בחידושים שבתחום, ולכן רצוי, כי יועסקו במשרה זו עורכי דין שסיימו את לימודיהם לפני זמן קצר יחסית וכך  ישמר אפקט ה"רענון" שהתקבל מהעסקת מתמחים" (עמ' 33 לדו"ח  הוועדה).

  1. בנוסף לכך, לטעמי גם שאר השיקולים שפורטו על ידי המדינה – כשיקולים מצטברים לאמור לעיל – הם שיקולים שלא ניתן לקבוע שעצם לקיחתם בחשבון חורגת ממתחם הסבירות. כך באשר למימד האישי – מקובלים עלי הסברי המדינה כי גם אם קיימים בפועל עוזרים משפטיים בעלי ניסיון וותק, היא אינה דורשת ניסיון תעסוקתי כלשהו במכרזים שהיא עורכת למאגר העוזרים המשפטיים, וממילא יש בכך הצהרת מדיניות כי מאפייני התפקיד – כפי שהם מוגדרים על ידי המעסיקה בהתאם לצרכיה – מתאימים ככלל לעורכי דין בראשית דרכם (אם כי

— סוף עמוד  52 —

יש להיזהר מפני אפליה מטעמי גיל כך שלא תינתן העדפה, גם אם עקיפה, לעורכי דין צעירים דווקא). אשר למימד המערכתי – מקובלת עלי עמדת המדינה כי אין צורך בבדיקה אמפירית, והיא רשאית להסיק כי עצם העדרו של אופק קידום טבעי עלול להביא לשחיקה. אשר למימד הבין אישי – מקובלים עלי הסברי המדינה כי לא ניסתה להטיל דופי בעוזרים המשפטיים בטענה כי אינם שומרים כנדרש על סודיות המידע החסוי המובא בפניהם, אלא להציג שיקול מערכתי לפיו ראוי שלא להותיר עובד שחשוף למידע מסווג ורגיש, ויש לו יכולת מסוימת להשפיע על קבלת ההחלטות השיפוטיות, בתפקידו לתקופה בלתי מוגבלת.

מדובר בשיקולים מקצועיים ומערכתיים, שאין הצדקה לטעמי לקבוע כי אינם ענייניים, ומשכך לא נפל פגם משפטי בהחלטת המדינה לצרפם למערך השיקולים הכולל בעת קבלת החלטה בדבר קציבת תקופת העבודה.

  1. שיקולים דומים אושרו על ידי בית המשפט העליון כמצדיקים הגבלת כהונה של יו"רועדת ערר (תוך שאיננו מתעלמים מכך שאין מדובר במאטריה זהה), ונקבע כדלקמן:

"קציבת זמן לכהונה… מבטיחה התחדשות בהליכי המינויים והערכה מחודשת מעת לעת של הרמה התפקודית וההתאמה של ממלאי התפקידים לכהונותיהם. היא מונעת הנצחת תקופות כהונה לשנים רבות, העלולה להביא לשחיקתו של ממלא התפקיד, ובנסיבות מסוימות עלולה גם להקשות על שמירת מידת הניתוק מגורמי לחץ והשפעה על נושא המשרה. היא מגדילה סיכוייהם של כוחות חדשים לאייש משרות שונות ומקדמת בכך את ערך שוויון ההזדמנויות במערכת המינויים. עם זאת ראוי להבטיח כי תקופת המינוי המוגדרת מראש תהיה ארוכה מספיק על מנת לאפשר לנושא התפקיד להשיא בו תרומה מקצועית ראויה על פני טווח סביר של זמן"

(עניין זריפי; לקציבת כהונה לדיינים בבית דין למשמורת ראו את סע"ש (אזורי י-ם) 17983-03-13 דן ליברטי – שר המשפטים [פורסם בנבו] (19.5.14; במסגרת הליכי ערעור הגיעו הצדדים להסכם פשרה – ע"ע (ארצי) 54330-06-14 [פורסם בנבו] מיום 8.3.15); בעניין נוסף שהגיע לפתחו של בית דין זה נקבע כי אין מניעה בקציבת תקופת העסקה מראש – ע"ע (ארצי) 29563-09-13 פלונים – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (17.12.13); וכן ראו החלטות שיפוטיות שביטלו קציבת תקופת עבודה, אך לא בשל עצם הקציבה: בש"א (אזורי ב"ש) 1663/09הסתדרות המעו"ף – החברה העירונית לתרבות באשדוד בע"מ [פורסם בנבו] (10.8.09)

— סוף עמוד  53 —

במסגרתו בוטלה קציבת כהונה של מנהלי מתנ"ס בשל שנעשתה ללא איסוף נתונים וכאשר חוזי העבודה נכרתו לתקופה בלתי קצובה; וכן עת"מ (מחוזי י-ם) 37473-01-15 מוראד נ' הכנסת [פורסם בנבו] (19.10.15), במסגרתו בוטלה קציבת תקופת השירות של אנשי משמר הכנסת כיוון שנקבעה שלא על ידי הגורם המוסמך לכך; להלן: עניין מוראד).

  1. עוד ניתן להפנות בהקשר זה לשיקולים שעמדו בבסיס קציבת כהונתם של בעלי משרות בכירות בשירות המדינה, מכוח החלטות הממשלה מס' 4062 מיום 7.9.08 ומס' 4470 מיום 8.2.09. הנימוקים שצוינו לצורך קציבת תקופת כהונה מקסימאלית של בעלי המשרות הבכירות הם – בין היתר – יצירת אפשרויות קידום במערכת השירות הציבורי; הגדלת סיכוייהם של מועמדים נוספים לאיוש משרות שונות וקידום עקרון שוויון ההזדמנויות; מניעת שחיקה הנובעת ממילוי תפקיד במשך תקופת זמן ארוכה; ומניעת צבירה וריכוז של כוח רב בידי עובד בכיר לתקופה ממושכת (ראו בקשר לכך את מסמך "קציבת תקופת הכהונה של נושאי משרות בכירות בשירות המדינה – סקירה משווה", מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 2009). בהחלטה נוספת, מס' 1154 מיום 27.12.09, נקבע כי החלטת הקציבה תחול גם על נושאי משרות שהחלו בתפקידם לפני שהחלה קציבת הכהונה, ותוקם ועדת חריגים שתהא מוסמכת לדון בכל מקרה פרטני בו יתעוררו בעיות או קשיים ביישום החלטת הממשלה על בעלי תפקידים מכהנים (לפירוט ההחלטות ראו את בג"צ 258/13 חי נ' ועדת החריגים לקציבת נושאי משרה בכירים [פורסם בנבו] (20.3.13)).

הגם שהמדינה לא ביקשה להשוות בין עניינם של ממלאי המשרות הבכירות לבין העוזרים המשפטיים, ולמרות ההבדלים המשמעותיים הקיימים בהיבטים רבים בין ממלאי המשרות הבכירות לבין העוזרים המשפטיים, במידה מסוימת החלטות הממשלה לעיל – והשיקולים שעמדו בבסיסן הדומים בחלקם לשיקולים מושא הדיון שלפנינו – תומכים במסקנה כי השיקולים עליהם הצביעה המדינה הם שיקולים ענייניים, המופעלים על ידי רשויות השלטון גם בהקשרים נוספים, ואינם חורגים ממתחם הסבירות המנהלי (זאת מבלי שיש באמור לעיל משום הבעת דעה על קציבת הכהונה של בעלי המשרות הבכירות, או על קציבת תקופות העבודה של משרות אחרות).

— סוף עמוד  54 —

  1. במאמר מוסגר אציין כי במסגרת הערעור העלתה המדינה שיקול נוסף, שלא עלה בבית הדין האזורי, והוא השיקול התקציבי. בשיקול זה ייתכן ויש בעייתיות שכן ככל שההשלכות התקציביות של העדר קציבה נובעות מהעלאת שכר כתוצאה מוותק או מעלייה הדרגתית בשווי הזכויות הסוציאליות בהתאם להוראות הדין – שאלה היא אם ניתן להביאן בחשבון. עם זאת ההסתדרות לא טענה לכך בהליך שלפנינו והשיקול התקציבי לא הוצג כשיקול דומיננטי, ולכן אינני סבורה כי יש בכך כדי לשנות את המסקנה אליה הגעתי.

שאלת הסבירות – שיקולים רלוונטיים נוספים ומידת הבאתם בחשבון

  1. גם אם קבעתי לעיל כי השיקולים שנלקחו בחשבון על ידי המדינה הם שיקולים רלוונטיים, אין בכך כדי למצות את הדיון בשאלת הסבירות שכן קיימים גם שיקולים רלוונטיים נוספיםשהיה על הנציב לשקלל טרם קבלת החלטתו. ראשית וכשיקול מרכזי, מקובלת עלי קביעת בית הדין האזורי כי  המדינה מחויבת הייתה לקחת בחשבון שיקולים הנוגעים להשלכות החלטת הקציבה על העוזרים המשפטיים, שהרי "העובד אינו 'חפץ' ואינו קניינו של המעסיק. העובד, הבכיר והזוטר כאחד, אינו 'פיון' על לוח האשקוקי ואינו 'פיגורת משחק על לוח השחמט'. עובד הוא אדם, בשר ודם…" (בלשונה של הנשיאה (בדימוס) נילי ארד ב-ע"ע (ארצי) 14039-07-11 חנה סולטני – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (20.12.13); על החובה לשקול לא רק צרכים מבצעיים ומנהליים אלא גם שיקולים הנוגעים לעובד כפרט – באותו הקשר בנוגע לשוטרת המועמדת לפיטורים – ראו את בג"צ  3798/09 גורוחוד נ' המפקח הכללי של משטרת ישראל [פורסם בנבו] (7.12.10)).

המדינה טענה בהקשר זה כי עליה לשקול את "האינטרס הציבורי במבט רחב", אך אינני סבורה כי האינטרס הציבורי מנוגד לחובה לשקול את השלכות החלטת הקציבה על חייהם של העוזרים המשפטיים וכבודם האנושי (להלן: שיקול כבוד האדם). לטעמי מכוח החובות המוטלות על המדינה כמעסיקה בכלל ומעסיקה ציבורית בפרט, עליה לוודא כי הדרך בה בחרה להעסקת העוזרים המשפטיים (כמו כל עובד אחר) אינה מנוגדת לעקרונות יסוד של דיני העבודה או לתכליות שאמורות להיות מושגות באמצעותם, דוגמת התכליות שנועדו להבטיח לעובדים תחושת שייכות, אפשרות להשמיע את קולם במקום העבודה, אפשרויות קידום והתפתחות מקצועית וכן אפשרות לייצוג ארגוני. חובה זו – לשקול את השלכות ההחלטה הניהולית על העובד – חלות לטעמי על כל מעסיק (ומכוח קל וחומר – על

— סוף עמוד  55 —

מעסיק ציבורי) מכוח חובות תום הלב וההגינות, בהתחשב באפיונו של חוזה העבודה כ"חוזה יחס המושתת על ציפייה להגינות ואמון" (ע"ע (ארצי) 478/09 יצחק חסידים – עיריית ירושלים [פורסם בנבו] (13.1.11)) ונוכח הכרה בכבודו של העובד כאדם. בהתאם, טרם שהמדינה מקבלת החלטה לקצוב תקופת העסקה מירבית לתפקיד של עוזר משפטי, החלטה שאינה שגרתית וקובעת מעין "מועד תפוגה" ליחסי העבודה, עליה לשקלל גם את השלכות הקציבה על העוזרים המשפטיים שיאיישו את המשרה, תוך הכרה "בחשיבות העבודה לפרט מבחינה אישית, חברתית ופסיכולוגית, ועל כך שבמערכת יחסי עבודה – עובד אינו אמור להיחשב כ'אמצעי' גרידא" (שם).

דברים אלה נכונים מכוח קל וחומר כאשר אנו עוסקים בהחלטה של המדינה, המחויבת לכאורה כלפי הפרט בכיבוד זכויות חוקתיות גם כאשר היא כורתת חוזי עבודה (זמיר, כרך א', בעמ' 310), כאשר מהזכות החוקתית לכבוד האדם נגזרת בין היתר הזכות למניעת פיטורים שאינם ענייניים (אהרן ברק, כבוד האדם  – הזכות החוקתית ובנותיה, 849 (2014)).

  1. כפועל יוצא מהאמור לעיל, היה על המדינה להביא בחשבון כי החלטת הקציבה תביא להיפלטותם מהמערכת של עוזרים משפטיים שהשקיעו את מרצם וכישוריהם לשביעות רצון מלאה של השופט הממונה עליהם, וייאלצו להיפרד ממקום עבודה אליו נקשרו ולחפש לעצמם מסלול קריירה חדש ומקור פרנסה  חלופי, על כל הכרוך בכך. גם אם אין בכך פגיעה בזכות החוקתית לחופש עיסוק כפי שטענה לשכת עורכי הדין, יש בכך פגיעה מסוימת בכבוד וכן בזכותו של העובד לעבוד במקום עבודה בו הביא לידי ביטוי את כישוריו (והשוו: ע"ע (ארצי) 300053/96 אסנת נתאי – בית התפוצות ע"ש נחום גולדמן, [פורסם בנבו] פד"ע לז 311 (2002); גיא דוידוב, הזכות לעבוד כזכות קהילתית ואישית והפוטנציאל החוקתי שלה, זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל (2005) 533-5655).

במקביל, לא ניתן להתעלם מכך שעורך דין שהחליט להגיש מועמדות לתפקיד עוזר משפטי ידע מראש כי מדובר בתפקיד לתקופה קצובה ומוגבלת בזמן ויכול היה לשקלל את יתרונותיה וחסרונותיה של המשרה, לרבות העדר הביטחון התעסוקתי הנובע מכך ולרבות "מועד התפוגה" לסיום עבודתו – שאינו תלוי בכישוריו או בדרך ביצוע עבודתו ולכן גם אין בו משום עלבון או פגיעה בשמו הטוב (והשוו ל-ע"ע (ארצי) 545/05 מאיר (יאיר) חיון (מור) – מדינת ישראל

— סוף עמוד  56 —

[פורסם בנבו] (30.5.06), בו אושרה קציבה לתקופה מקסימאלית של שלוש שנים של תפקיד עורך-דין בלשכת הסיוע המשפטי, על בסיס ידיעתו של עורך הדין על קציבת הזמן מלכתחילה). העוזרים המשפטיים אף ניגשו להליך מכרזי מתוך נקודת מוצא של העסקה מוגבלת בזמן, ויש ממש בטענת המדינה בדבר פגיעה מסוימת בשוויון מעצם שינויו בדיעבד של תנאי מרכזי של מסגרת ההעסקה.

עוד ניתן לציין בהקשר זה את השינוי שחל בשנים האחרונות בתפיסות הנוגעות לביטחון תעסוקתי, תוך מגמה ל"מודל העסקה פוסט-פורדיסטי המתבסס על עבודה במספר רב של מקומות עבודה לאורך החיים", להבדיל מהמודל שהיה מקובל בעבר של מקום עבודה אחד לאורך כל החיים (לילך לוריא, דיני עבודה ורווחה במאה העשרים ואחת (2013) 1222). לפי גישה זו, נוצר "חוזה פסיכולוגי חדש בין עובדים למעבידים" אשר אינו מבטיח לעובדים בהכרח ביטחון תעסוקתי, אלא "ביטחון ביכולת לעבוד" שנועד לאפשר מעבר חלק בין מקומות עבודה (שם, וכן ראו בעמ' 39-72). בנסיבות המתאימות, לפיכך, ייתכנו גם יתרונות להבהרה מראש שמדובר בתפקיד קצוב-זמן שלא נועד לתקופה ממושכת, כאשר בסיום התקופה יוצא העוזר המשפטי לשוק העבודה תוך מקסום התועלות שהפיק מעבודתו במערכת בתי המשפט, ועם כלים שיאפשרו לו השתלבות במקום עבודה חדש.

  1. בית הדין האזורי התייחס לשיקול נוסף שלא צוין על ידי המדינה, והוא השלכת הקציבה על השופט אשר מסתייע בעוזר המשפטי ומעוניין בהמשך עבודתו (להלן: שיקול היעילות הפרטני), כמו גם הפגיעה כתוצאה מכך ביעילות המערכת בכללותה נוכח הצורך לוותר על עובדים מיומנים ולהכשיר עוזרים משפטיים חדשים (להלן: שיקול היעילות הרוחבי). כפי שצוין בעניין זריפי (כאמור בהקשר מעט שונה) – "ראוי להבטיח כי תקופת המינוי המוגדרת מראש תהיה ארוכה מספיק על מנת לאפשר לנושא התפקיד להשיא בו תרומה מקצועית ראויה על פני טווח סביר של זמן". בהקשר זה לא הוצגו לפנינו (משלא הועלו טענות בעניין זה) השיקולים המקצועיים שהובילו להחלטה לקצוב את תקופת העבודה המירבית לארבע שנים דווקא (עם אפשרות הארכה עד שש שנים בלבד), ועל פני הדברים מדובר בתקופה קצרה בהתחשב במשך הזמן הנדרש לצורך הכשרת עוזר משפטי מיומן והפקת המירב מעבודתו (ובהתאם המליצה גם הוועדה, על הארכת תקופת העבודה המירבית במקרים המתאימים). לכך ניתן להוסיף את השלכת

— סוף עמוד  57 —

הקציבה על האטרקטיביות של המשרה, מתוך הנחה שהאינטרס המערכתי הוא קבלת עורכי דין טובים ככל הניתן למשרה החשובה והחיונית של עוזרים משפטיים לשופטים (להלן: שיקול המוטיבציה).

שיקולים אלו אף באו לידי ביטוי בדו"ח הוועדה להגדרת תפקיד העוזר המשפטי, בו צוין כי הגבלת משך ההעסקה מונעת ממועמדים טובים להציע עצמם לתפקיד; פוגעת במוטיבציה של העוזרים המשפטיים תוך כדי ביצוע עבודתם; יוצרת תחושה של חוסר ביטחון תעסוקתי; ואף פוגעת בתועלת שמפיקה המערכת מהעוזרים המשפטיים בהתחשב בכך שמשך תהליך הלמידה של עוזר משפטי, כמו גם תהליך יצירת ההתאמה בינו לבין השופט הממונה, אינו קצר.

  1. מסקנת הביניים מהניתוח לעיל היא כי השיקולים שנלקחו בחשבון על ידי המדינה הם שיקולים ענייניים, שאינם חורגים ממתחם הסבירות. בשלב ראשון ייתכן ולא נשקלו על ידה שיקולים רלוונטיים נוספים שהיה עליה להתייחס אליהם וביניהם שיקולי כבוד האדם, היעילות והמוטיבציה, אך לא ניתן להתעלם מכך שחלק משיקולים אלה צוין במפורש במסגרת דו"ח הוועדה שהוקמה על ידי הגורמים המוסמכים במדינה – ונזכיר כי זו ישבה על המדוכה בכלל העניינים הקשורים בהעסקת העוזרים המשפטיים וראתה את התמונה הכללית של העסקתם על שלל היבטיה, ולמרות זאת לא המליצה לחרוג מהכלל של תקופת העסקה מירבית אלא רק על הארכתה בנסיבות מסוימות.

בנוסף, במסגרת ההליכים המשפטיים לרבות החלטת הביניים של בית הדין האזורי הודגש בפני המדינה שעליה לשקול גם את השיקולים האמורים, ולאחר בחינה חוזרת שבו הגורמים המוסמכים ועמדו על החלטתם הקודמת – אם כי תוך שינוי מסוים והקמתה, תוך כדי ההליכים המשפטיים, של ועדת החריגים. גם אם מדובר בתיקון מאוחר, לא ניתן להתעלם ממנו ושוכנענו כי כלל השיקולים הרלוונטיים נלקחו בסופו של דבר בחשבון על ידי מקבלי ההחלטות. נותר אם כך לדון באיזון שנערך על ידם בין השיקולים השונים, ומידת סבירותו.

 

 

האיזון בין השיקולים השונים והתוכן שיש לצקת ב"ועדת החריגים"

— סוף עמוד  58 —

  1. מבט ראשון מעלה לטעמי בעייתיות באיזון המקורי שנערך בעת קבלת החלטת הקציבה, מעצם קביעת תקרה גורפת שאין אפשרות לסטות ממנה. בכך קיים קושי כפול. ראשית, ההחלטה על קציבה נוקשה אינה מעניקה משקל מספק במסגרת האיזון לשיקולי כבוד האדם, היעילות (הפרטנית והרוחבית) והמוטיבציה, תוך דחיקתם לשוליים של השיקולים הנוגעים להשלכות הקציבה על העוזרים המשפטיים ולפגיעה האפשרית ביעילות העבודה. היינו, ההחלטה על קציבה גורפת מתעלמת לטעמי מחלק מהשיקולים שהיה על מקבלי ההחלטות לקחת בחשבון כמפורט לעיל, הגם שקיימים פתרונות ביניים שעשויים לאזן בין מכלול השיקולים, ובאופן שעלול לפגוע הן בזכויות עובדים והן באינטרסים מערכתיים.

שנית, כיוון שהחלטת הקציבה מהווה למעשה הנחיות מנהליות, ממילא אמור הנציב לסטות מהההנחיה הכללית ככל שיש לכך הצדקה מטעמים עניינים, סבירים ושוויוניים (בג"צ 10907/04 סולודוך נ' עיריית רחובות [פורסם בנבו] (1.8.10); ע"ע (ארצי) 49504-05-11 סאמר אבו גוש – מדינת ישראל [פורסם בנבו] (15.12.14; להלן: עניין אבו גוש); יואב דותן, הנחיות מינהליות, 415 (1996)). משמעות הדברים היא כי הנציב רשאי – ואף חייב במקרים המתאימים – להאריך תקופת עבודה, במקרה בו קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות את הארכתו של החוזה מעבר לתקופה המירבית האחידה שנקבעה ביחס לסוג העיסוק. אי מתן האפשרות לכך, באמצעות קביעתה מראש של תקופת העסקה מירבית שלא ניתן לחרוג ממנה בשום מקרה נתון, הוא פן נוסף של הבעייתיות בהיבט המשפט המנהלי.

עם זאת וכאמור לעיל, במהלך ההליכים המשפטיים מצאה המדינה לנכון להקים ועדת חריגים, אשר ניתנה לה סמכות להאריך במקרים המתאימים את תקופת העבודה של העוזרים המשפטיים מעבר לתקופה החוזית, במקרים פרטניים המצדיקים זאת – דוגמת הצטיינות בתפקידו של העוזר המשפטי, נימוקים אישיים שונים וטעמים מיוחדים אחרים. ועדה זו, המאפשרת את חידוש חוזה העבודה מעבר לתקופת הקציבה במקרים המצדיקים זאת, עשויה להוות מענה לקושי הטמון בקביעת כלל קציבה אחיד ונוקשה, תוך מציאת נקודת שיווי משקל בין התועלות שבקציבה לבין חסרונותיה. לפיכך ככל שוועדה זו תיוותר על כנה; ככל שיינתן לה תוכן במסגרת נוהל מסודר; וככל שיתאפשר לה בפועל להאריך

— סוף עמוד  59 —

את תקופות העסקתם של העוזרים המשפטיים במקרים המתאימים – יהא בכך משום מענה לקשיים עליהם הצבעתי. טוב עשתה לפיכך המדינה בהקימה את ועדת החריגים, ויש ליצוק כעת תוכן לפעילותה באופן שיגשים את מאזן השיקולים שפורט לעיל.

  1. ועדת החריגים, בתלות בתוכן שיינתן לה, עשויה אם כך לאזן את החלטת הקציבה תוך ריפוי הפגם הראשוני שניתן היה למצוא בה, תוך התייחסות גם לשיקולים הנוגעים לעוזר המשפטי כאדם, ולהיבטים הנוגעים לאיכות עבודתו והשלכות עזיבתו על יעילות עבודתו של השופט, תוך מתן פתרון לנסיבות מיוחדות. בהקשר זה לא למותר להזכיר כי מלאכת האיזון העדין של מערך השיקולים הרחב לא ניתנה לבית הדין, ואף לא לשופט הבודד אשר נעזר בעבודתו של העוזר  המשפטי, אלא לנציב שירות המדינה – שבידיו הכלים המקצועיים לקבלת ההחלטה לאחר היוועצות עם ראשי המערכת. בהתאם, כל עוד האיזון שנערך על ידו אינו חורג באופן בולט  ממתחם הסבירות – אין הצדקה משפטית להתערב בו.

על מנת שהוועדה תוכל להגשים את מטרותיה על המדינה לנסח נוהל מסודר לטיפול בבקשות להארכה/חידוש של חוזה העבודה מעבר לתקופה החוזית המירבית, באופן שיתן מענה לכלל השיקולים הרלוונטיים שפורטו לעיל (הן אלה שצוינו על ידינו והן אלה שצוינו על ידי המדינה). על המדינה לקיים את חובות השיתוף כלפי ארגון העובדים היציג בהתאם להלכה הפסוקה בכל הקשור לגיבושו של הנוהל, כאשר על פני הדברים (ומבלי לקבוע מסמרות שכן לא נשמעו טענות הצדדים בקשר לכך) נדרשת היוועצות. על הנוהל להתייחס להרכב ועדת החריגים, היקף סמכויותיה וכן אמות מידה לפעולתה, על מנת שתוכל לקבל החלטותיה באופן שוויוני ושקוף תוך מתן מענה סביר וענייני לכלל השיקולים הרלוונטיים. כן ראוי לטעמי לשקול לקבוע במסגרת הנוהל הוראת מעבר, שתסייע במניעת טלטלות מיותרות במערכת, וכן לקבוע את מועד תחילתו.

הנוהל אינו אמור להחליף את הכלל – שיוותר על כנו – בדבר קציבתה של תקופת העסקה מירבית, אלא לאפשר לעוזר משפטי, המבקש להאריך את תקופת עבודתו מעבר לתקופה המירבית, להגיש בקשה לוועדה על מנת שזו תשקלה בכובד ראש ותוך לקיחה בחשבון של כלל השיקולים הרלוונטיים – לרבות מקצועיותו ומסירותו של העוזר המשפטי ועמדת השופטעמו הוא עובד לגבי תרומתו הייחודית למקום העבודה; השלכות סיום עבודתו על יעילות עבודת השופט,

— סוף עמוד  60 —

וכדוגמא ככל שקיים קושי (באותה עת או באותו אזור גיאוגרפי) באיתור עוזר משפטי חדש; שיקולים מערכתיים; נסיבות אישיות מיוחדות; ועוד (והשוו, בשינויים המחויבים, למתן האפשרות לעובד שהגיע לגיל פרישה לפנות למעסיק על מנת לבקש את הארכת תקופת עבודתו: ע"ע (ארצי)  209/10 ליבי וינברגר – אוניברסיטת בר אילן [פורסם בנבו] (6.12.12); מתן האפשרות לפנייה כאמור אף היווה פרמטר בעת בחינת מידתיותו של חוק גיל פרישה בבג"צ גביש, בעיקר בחוות דעתו של השופט עוזי פוגלמן).

  1. לאמור לעיל אוסיף שתי הערות. ראשית, כיוון שהחלטת הקציבה מהווה למעשה הנחיות מנהליות פנימיות, הנציב מחויב – כחלק מסמכותו המנהלית – לשוב ולבחון אותה מעת לעת מדי פרק זמן סביר, בתלות בצרכים המשתנים, לאחר איסוף התשתית העדכנית הנדרשת לצורך בחינתה מחדש של ההחלטה, ובכפוף למחויבויות המדינה כלפי העוזרים המשפטיים מכוח משפט העבודה הקיבוצי והאינדיבידואלי.

שנית, ההסתדרות במסגרת טיעוניה לפנינו לא טענה כנגד אורך התקופה שנקבעה, כי אם ביחס לעצם הקציבה. מטעם זה אף לא הובאו לפנינו טיעונים, או נתונים, המלמדים מדוע נבחרה דווקא התקופה הקבועה בחוזי העבודה. אינני מביעה לפיכך עמדה בנוגע לאורך תקופת העבודה המירבית, והאם יש  בה שקלול סביר של הצרכים והאינטרסים השונים. כיוון שהצדדים אמורים ממילא להמשיך במגעים ביניהם ולהיוועץ על נוסחו של הנוהל שיתפרסם כמפורט לעיל, מוצע כי ישוחחו גם  בנושא זה.

  1. לסיכום סוגיה זו: הסמכות להגדיר ולשקלל את השיקולים ניתנה לגורמים המוסמכים במדינה. השופט הבודד אינו יכול ואינו אמור לבצע את האיזונים הנדרשים, אלא המעסיקה. מדובר במערך שלם של שיקולים לכאן ולכאן, שמלאכת איזונם הוטלה על כתפי נציב שירות המדינה בהיוועצות עם  נשיא בית המשפט העליון ומנהל בתי המשפט. בהתחשב בכך, לא שוכנעתי כי ההחלטה לקצוב תקופה מירבית להעסקת העוזרים המשפטיים – כל עוד אינה גורפת ומתאפשרת חריגה ממנה במקרים המתאימים – חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בה (וזאת מבלי להביע עמדה, כמפורט לעיל, לגבי משך הקציבה). בהקשר זה ככל הנראה לא נלקחו בחשבון  במידה מספקת, בשלב

— סוף עמוד  61 —

ראשון, שיקולי כבוד האדם, היעילות והמוטיבציה (כהגדרתם לעיל), אך הם נשקלו ושוקללו בהתייעצויות הרבות שקוימו תוך כדי ההליכים המשפטיים, דבר שהוביל להכרזה על הקמתה של ועדת חריגים. ועדת החריגים הוסמכה להאריך את תקופת ההעסקה במקרים המתאימים גם מעבר לקבוע בחוזה העבודה.

לטעמי, בהקמת ועדת חריגים, ובפרסום נוהל מסודר לפעולתה ואמות מידה להארכת תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים מעבר לתקופה החוזית המירבית כאמור לעיל, יש כדי לתקן את הפגמים המסוימים שנפלו בהחלטת הנציב. על כן, בכפוף לכך שוועדת החריגים תקרום עור וגידים ויתפרסם נוהל מסודר כאמור, יש לקבוע כי החלטת הנציב בדבר קציבת תקופת העבודה אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין הצדקה משפטית להתערב בה.

התייחסות לטענות נוספות

  1. לא מצאתי ממש בטענת המדינה כי ראוי היה לדחות את בקשת-הצד על הסף בשל ניהולו במקביל של מאבק ארגוני בעילות כלכליות. המחלוקת שהובאה בפני בית הדין האזורי היא משפטית – האם קיימת סמכות בדין להעסקת העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד לתקופה מירבית קצובה, וככל שכן – האם ההחלטה בקשר לכך מצויה במתחם הסבירות. העובדה כי התקיים מאבק ארגוני במקביל לכך בעילות כלכליות (שאינן תלויות ועומדות בפנינו וממילא איננו מביעים עמדה לגביהן) אינה שוללת את הזכות לפנות לבית הדין לעבודה בעילה משפטית. היינו, דרך העסקתם ותנאי עבודתם של העוזרים המשפטיים מציפים הן מחלוקות משפטיות והן כלכליות, וביחס לכל אחד מסוגי המחלוקות רשאית נציגות העובדים לנקוט בצעדים המתאימים לפי דין.
  2. אף לא מצאתי ממש בטענתה הכוללנית של המדינה כי "חוזים יש לכבד". אין מחלוקת כי חוזה אינו יכול לסתור את הדין או את תקנת הציבור (סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973). ממילא, וכפי שקבע בצדק בית הדין האזורי, ככל שהניתוח המשפטי מוביל היה למסקנה כי העסקתם של  העוזרים המשפטיים נעשית בניגוד לחוק המינויים או תקנות המינויים או תוך פגם בהפעלת שיקול הדעת המנהלי – עצם חתימתם על חוזה זה או אחר אין בה כדי לתקן את הפגם (וראו בקשר לכך גם את עניין מוראד).

— סוף עמוד  62 —

  1. אשר לטענת ההסתדרות ולשכת עורכי הדין לפיה קציבת תקופת עבודתם של העוזרים המשפטיים נעשית לשם פגיעה בעבודה המאורגנת – טענה זו לא התקבלה עובדתית על ידי בית הדין האזורי, ולא הוגש על כך ערעור. ממילא, לא הובאה הצדקה להתערב בכך.

אשר לטענת ההסתדרות ולשכת עורכי הדין בדבר פגיעה בזכות החוקתית לחופש עיסוק – בית הדין האזורי לא קבע כי קיימת פגיעה כזו (אלא הותיר את השאלה ב"צריך עיון"), וגם על כך לא הוגש ערעור. מבלי לקבוע מסמרות נעיר, כי "לא כל מעשה מינהל שיש בו כדי להשפיע באופן כלשהו על עיסוקו של אדם הוא פגיעה בחופש העיסוק במשמעותו החוקתית"(בג"צ לם). על פני הדברים, עוזרים משפטיים הם עורכי דין שיכולים לממש את מקצועם בדרכים רבות נוספות, ואין למי מהם זכות להיות עוזר משפטי דווקא, ולאחר תום תקופת החוזה שנכרת עמו בפרט (והשוו, מבלי שהמקרה שבפנינו מצדיק הרחבה בקשר לכך: בג"צ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235 (2002); בג"צ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סג(1) 352 (2008); בג"צ 3676/10 כתר כדרך המלכים בע"מ נ' השר לשירותי דת [פורסם בנבו] (8.5.14)).

סיכום

  1. סוף דבר – נוכח כל האמור לעיל, ולו תישמע דעתי, יש לקבל את הערעור. יש לקבוע כי לא נפל פגם המצדיק לבטל את החלטת הגורמים המוסמכים במדינה לקבוע תקופת העסקה מירבית לעוזרים משפטיים, כל עוד נותרת על כנה ועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים, וכל עוד יינתן תוקף לפעילותה במסגרת נוהל מסודר הקובע את הרכבה, סמכויותיה ואמות המידה מכוחן עליה לפעול.

בהתאם, וככל שתישמע דעתי, הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי יישארו על כנם עד פרסומו של נוהל כאמור (שיהא כפוף, ככל מעשה מינהל, לביקורת שיפוטית ככל שתהא עילה לכך). כאשר יפורסם הנוהל – הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי במסגרת הליך זה יפקעו.

כיוון שהצדדים אמורים כעת להמשיך במגעים ביניהם (מכוח חובות השיתוף) לצורך גיבוש הנוהל, מוצע להם לשקול חזרה להליך הגישור בו החלו. כן יהיו רשאים לבקש כי ההליך בפנינו יישאר פתוח תוך עדכון שוטף של בית הדין בדבר

— סוף עמוד  63 —

התקדמות המגעים, על מנת שתישמר האפשרות ליתן תוקף של פסק דין משלים לנוהל שיגובש או להסכם הכולל שיושג. הליך זה ייסגר לפיכך תוך 30 יום, אלא אם יגישו הצדדים תוך פרק זמן זה הודעה משותפת כי ברצונם שיישאר פתוח.

  1. כמקובל בסכסוכים קיבוציים, אין ליתן צו להוצאות.

השופט אילן איטח

אני מצטרף לעמדתה של חברתי השופטת סיגל דוידוב-מוטולה ואבקש להוסיף כמה הערות:

  1. ההכרעה במחלוקת שבין הצדדים נוגעת להיבט המשפטי (מימוש זכות) של המחלוקת. הכרעתה של המחלוקת המשפטית בדרכים הקבועות לכך – הליך משפטי, לא מונעת את האפשרות לקידום ההכרעה בהיבט הכלכלי שלה (יצירת זכות), וזאת בדרכים הקבועות לכך – מאבק ארגוני.
  2. במקרה שלפנינו מוסמך נציב שירות המדינה לקבוע תקופת העסקה מקסימאלית להעסקתם של העוזרים המשפטיים. מחלוקת הפוסקים ממוקדת בבחינת סבירות הכרעתו של הנציב לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים. טרם שאתייחס לבחינת סבירות ההחלטה ראוי להתייחס לתהליך קבלת החלטת הנציב.

אין צורך להכביר במילים כי החלטה מנהלית משמעותית כמו זו שלפנינו, החלטה המהווה סטיה מדרך המלך להעסקתם של עובדים בשירות המדינה הן באופן כללי והן לפי סעיף 1 (3)לתקנות, צריכה להשען על בחינה מקצועית של התשתית העובדתית ועל תהליך סדור של ניתוח עובדות אלה אל מול  השיקולים הרלוונטיים. העדרו של מסמך מזמן אמת המלמד על קיומו של תהליך סדור כאמור מעורר אי נחת בלשון המעטה. לא כל שכן כאשר עסקינן בהחלטה משמעותית הנוגעת למערכת המשפט – מערכת, שמתוקף היותה הגורם המבקר את כלל גורמי המינהל וזו אשר מעצבת את הכללים לפעולתו, צריכה לשמש אות ומופת לתהליך קבלת החלטות מסוג זה.

זאת ועוד, כעולה מדו"ח הוועדה להגדרת תפקיד העוזר המשפטי, טרם העסקת עוזרים משפטיים בהיקף רחב בכלל המערכת, הועסקו כאלה בבית המשפט

— סוף עמוד  64 —

העליון וניתן היה להעזר בניסיון שם כדי לבחון עד כמה ממשיים הם אותם שיקולים שלדעת הנציב תומכים בקביעת תקרת העסקה מקסימאלית.

יחד עם זאת, נוכח קביעתו העובדתית של בית הדין האזורי לפיה "אף בהעדר החלטה מנומקת בכתב, הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת כדי לקבוע כי סוגיית אופן ההעסקה של העוזרים המשפטיים נדונה על ידי הגורמים המוסמכים במדינה וחזרה ונשקלה על ידם לאורך השנים, וכי עמדת הגורמים המוסמכים היתה ועודנה כי יש להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים תוך קציבת כהונתם" – מקובלת עלי העמדה שאין בעצם הפגם האמור כדי להצדיק את  ביטול החלטת הנציב.

  1. בבואנו לבחון את סבירות החלטתו של הנציב עלינו לזכור כי סבירות זו אינה נבחנת מזווית הראיה של השופט אשר נעזר בעוזר המשפטי, אלא מתוך התבוננות על מערכת היחסים שבין המדינה – כמעסיק ובין העוזר  המשפטי – כעובד.

ואשר לבחינת סבירות החלטת הנציב – אין חולק כי "מבחן הסבירות" חרף הסתייגויות שנשמעו הוא כלי מרכזי בביקורת השיפוטית על עבודת המינהל[1]. אלא, שהשימוש בכלי זה דורש דווקא מצד המערכת המשפטית ריסון ואיפוק שמא תחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו של הגורם המקצועי. הקביעה כי שיקול דעת מינהלי הופעל בחוסר סבירות – בין מבחינת ההתחשבות בכלל השיקולים הרלוונטיים והן מבחינת הענקת המשקל הראוי לשיקולים אלה – מצריכה להשען על אדנים מוצקים וברורים. הנציב הוא הגורם המוסמך שנושא באחריות להחלטתו. הוא הגורם המוסמך להעריך אם השיקולים עליהם הצביע רלוונטיים, לפחות מבחינה מערכתית (להבדיל מהמקרה הבודד של שופט זה או אחר או של  עוזר משפטי זה או אחר), ואם משקלם עולה על משקלם של השיקולים האחרים התומכים באי קביעתה של תקרת העסקה מקסימאלית. במקרה הנוכחי, באופן אישי, איני רואה עין בעין עם  הנציב לגבי שיקולים מסויימים עליהם הצביע ועל משקלם. יש להניח שלו כיהנתי כנציב אף הייתי מחליט שלא לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים. אלא שאיני מכהן כנציב וכשופט אין ביכולתי לקבוע כי עמדת הנציב בלתי סבירה במידה כזו שיש מקום להתערב בה.

— סוף עמוד  65 —

  1. אני מסכים עם חברתי השופטת דוידוב-מוטולה כי מרכיב מרכזי בהכרעה לפיה אין להתערב בהחלטת הנציב לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים הוא קיומה של וועדת חריגים שנועדה להתאים בין המדיניות הכללית ובין המקרה הפרטני. חזקה כי הנציב יקבע את נהליה ואת דרכי עבודתה של וועדת החריגים, תוך – לכל הפחות ומבלי לקבוע מסמרות (משלא נטען בעניין זה לפנינו) – היוועצות עם הגורמים הדרושים לכך ורק לאחר מכן יפנה ליישום החלטת הקציבה במידתיות ובקצב שיאפשר למערכת להמשיך ולהתנהל.
  2. לבסוף, יש להצר על כך שהצדדים לא השכילו להגיע לפתרונות מוסכמים שישקללו את האינטרסים של כלל המעורבים, בין בדרך של יצירת מנגנון משך העסקה ש"ינטרל" או יפחית משמעותית במקרה הבודד את משקלם של השיקולים שהביאו להחלטת הנציב ובין בדרך אחרת. אולם משזהו המצב ומשאין מנוס מהכרעה בערעור, איני רואה מנוס מלקבל את הערעור, חרף ההבנה והצער על מצבם של העוזרים המשפטיים אשר משרתים נאמנה את המערכת ומרגישים, מבחינתם, כי הם הנפגעים העיקריים מההחלטה. ודאי כך הוא לגבי אותם עוזרים משפטיים ותיקים שאם נותרו עדיין בתפקידם, הרי שסביר להניח כי הדבר נובע משום היותם מיומנים, ממלאי תפקידם על הצד הטוב ביותר ומשיאים תרומה עצומה ליכולתו של השופט הבודד להתחיל ולהתמודד עם העומס המוטל עליו.

 

נציג ציבור (עובדים) מר שי צפריר

אני מצטרף לעמדתה של כבוד השופטת סיגל דוידוב-מוטולה. אמנם בשביל ההכרעה במקרה זה אין צורך בעובדות ברורות וקונקרטיות לגבי יחידים אולם, אני מודאג שהחלטות כה מהותיות, כגון אלה אשר התקבלו על-ידי המדינה בתיק זה, אינן נשענות על עובדות מוצקות כמו גם החלטות פורמאליות בכתב שאמורות להיות ידועות לכל באי העניין.

  1. על-מנת להסביר החלטתי זו חשוב להבין מספר נקודות מוצא בתהליך עליהם, דומני, אין מחלוקת בין הצדדים:

א.      העסקתם של העוזרים המשפטיים עומדת במסגרת החקיקה והדין כמו גם תקנת הציבור.

— סוף עמוד  66 —

ב.      החתימה על חוזה ההעסקה נעשתה תוך מודעות של שני הצדדים למשמעויותיו ההדדיות.

  1. תיאור העובדות בקצרה מצייר תרשים שתחילתו בהכרה של המדינה בעובדה כי המערכת השיפוטית במדינת ישראל מתקשה לתפקד, בין השאר, לאור מחסור במשאבים. הנקודה הנוגעת לענייננו נעוצה בפתרון של המדינה לבעיית עומס העבודה המוטל על שופטיה, העסקת עוזרים משפטיים. פתרון זה שהחל דרכו ממיקוד בבעיה ארגונית (עומס וקושי בעבודת השופט) מצא את עצמו, ברבות הימים, מוביל לשאלה משפטית הנוגעת לחוזה לתקופה עליו חתמו העוזרים המשפטיים. בדרך, חתמו שני הצדדים על חוזה מתוך הסכמה, צעדו יחדיו בהצלחה כברת מה, לעיתים, אולי, שכחו את המטרה שלשמה פועלים הם יחדיו, ובהגיעם לרגע הפרידה אחד מהם סירב לקבל זאת בהשלמה.

אין חולק כי מוסד העוזרים המשפטיים הוקם על-מנת לסייע ולייעל את עבודת השופט בישראל כמו גם אין מחלוקת על חיוניותו למערכת. כלומר, המטרה הראשונה אשר עמדה לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות בבואם לייסד את מנגנון העזרה המשפטית הייתה ייעול המערכת.

חיוניות עבודתם של העוזרים המשפטיים כמו גם האמון לו נדרשים הצדדים במהלך עבודתם מצאו ביטוי בתחילת תהליך ההעסקה. תהליך הבחירה של העוזר המשפטי, כפי שמובא על-ידי כבוד הנשיא, השופט פליטמן, מצייר, לכאורה, תהליך מיון קפדני. מועמדים העומדים בתנאי הסף נדרשים לעבור מבחני מיון, מוזמנים לוועדה מראיינת, נכנסים למאגר  מועמדים ונבחרים על-ידי השופט רק לאחר ראיון נוסף ומתוך מספר מועמדים. לאחר ההחלטה לגביהם, במידה ונבחרו והסכימו, נחתם חוזה העסקה לתקופה, עם תנאים משופרים ביחס  לעמיתים, בעלי רקע דומה, המועסקים אצל המדינה בתפקיד שונה.

עינינו הרואות, מבחינה ארגונית צד אחד, המדינה, זיהה בעיה ארגונית והגיב לבעיה זו במשאבים הקיימים ומתוך התחשבות הוגנת בצד השני, המועסק, אשר מצדו קיבל הזדמנות אדירה להתמחות, לצבור ניסיון בתחום והבנה כיצד המערכת פועלת. צא וראה שני הצדדים חתמו על הסכם עבודה מתוך רצון חופשי, פעלו מתוך נחישות ועקביות להגיע למעמד, נהנים מפירות ההסכמה הגם שלתקופה מוגבלת. מכאן למרות שמדובר במסגרת יחסים א-סימטרית בין המערכת המשפטית (השופט כנציגה) לבין העוזר המשפטי ניתן לתארה כי זה  נהנה וזה  גם.

— סוף עמוד  67 —

מצב דברים זה ניתן לתחם אותו במסגרת שתי תופעות ידועות זה מכבר בעולם העבודה: קריירה משתנה (boundaryless career)[2] וברות העסקה (Employability)[3]. הראשונה מייצגת מעבר מדפוס קריירה אחת לכיוון של מספר מעברי קריירה במהלך חיי העבודה. השנייה, ממוקדת בהגדלת ההון האנושי של העובדים על-מנת להגדיל את אפשרויות התעסוקה שלהם. תופעות אלה הובילו מעסיקים ועובדים רבים, במיוחד אצל עובדי ידע, להתבונן מנקודת מבט שונה על הסכם העבודה בין הצדדים למערכת יחסי העבודה. המצב שנוצר אפשר פתרונות הוגנים, ככל האפשר, לצרכי ההתייעלות המתמדת של המעסיק וההתמודדות עם עולם ארגוני מורכב, דינמי ומתחדש. כל זאת תחת מטרייה של אילוצים כלכליים. במקביל, עובדים הגדילו את פוטנציאל מציאת עבודה חלופית בתגמול גבוה יותר על-ידי הגדלת ההון האנושי (Human Capital)[4] שלהם כתוצאה  מהכשרה, הדרכה, ניסיון ופיתוח אשר רכשו במקום העבודה.

מן הכלל אל הפרט, המערכת המשפטית מצאה מענה ארגוני מקובל, בו שני הצדדים מרוויחים ותוך כך מושגות מטרותיה בעלות הנמוכה ביותר. הצד השני, העוזרים המשפטיים, קיבלו את ההכשרה, ההדרכה והניסיון הכה חשובים בעולם העבודה ובכך שיפרו את יכולות התעסוקה העתידית שלהם. למרות כל האמור לעיל, התעוררה השאלה האם מענה ארגוני זה, טוב ככל שיהיה, עומד במסגרת משפטית תומכת? באופן ספציפי, האם הקציבה הכללית בחוזה היא ברירת המחדל העומדת במבחן החוק ובכללי הפסיקה?

  1. מסכים אני עם כבוד השופטת דוידוב-מוטולה כי התשובה לכך חיובית, כל עוד מתקיים מנגנון המאפשר בחינה אישית של מקרים פרטניים ופרסום "נוהל מסודר להארכה/חידוש של חוזי העסקתם של העוזרים המשפטיים מעבר לתקופה המירבית". לכך יש להוסיף את החובה לקיים ולנהל מערכת הערכה מובנית בה קיימים נתונים הנוגעים להערכת התפקוד ותרומתם של העוזרים המשפטיים למערכת. מנגנונים אלה נכונים הם מבחינה משפטית ואפילו יותר מבחינה ארגונית.

— סוף עמוד  68 —

  1. במה דברים אמורים, פתרון ארגוני חייב להיות ממוקד מטרה וביחס למטרה זו. המטרה של מינוי עוזר משפטי היה לייעל את התהליך השיפוטי דרך מתן עזרה לשופט. לשם כך נדרש מהארגון לבחון מספר היבטים כגון:

א.      האם מצב זה, התייעלות ארגונית, אכן קיים?

ב.      האם הוגדרו מלכתחילה תוצאות נדרשות לבדיקה ואם לא האם ניתן להגדירן?

ג.       מהן התרומות של מוסד העוזר המשפטי למערכת המשפט?

ד.      האם קיימת מערכת הערכה הבוחנת ביצועים של כל עוזר ועוזר בנוגע למטרה של "קיומו" במערכת?

תשובות להיבטים אלה היו מאפשרות לארגון ולמקבלי ההחלטות בו לשכך ולזקק את ברירת המחדל הכוללנית המגבילה את המשך העסקתו של העוזר המשפטי, תוצאה שהייתה מאפשרת רווח הדדי. העוזרים המשפטיים היו בעלי אופק ארגוני ומוטיבציה להמשיך לשמור על ביצועים גבוהים[5] והמערכת  המשפטית הייתה משמרת פעילותם של עוזרים משפטיים בעלי ערך מוסף רב (win-win). בנוסף, הבנה לשאלות אלה וצבירת נתונים ועובדות, מאפשרת קבלת החלטות "נקייה" משפטית ותורמת ארגונית. בחינה של עובדות ברמת היחיד[6] כמו גם ברמה המערכתית (ראה מטה)[7] הייתה מאפשרת  למערכת לעמוד בכללי הוגנות בסיסיים בקבלת החלטות:

א.      התפלגות העוזרים המשפטיים[8].

ב.      אחוז העוזרים המשפטיים שאמורים לסיים דרכם.

ג.       אחוז העוזרים המשפטיים שסיימו דרכם מרצונם – התפלגות בהתאם למספר שנות העסקה; סיבות להפסקת העבודה;

ד.      אחוז העוזרים המשפטיים שהמערכת פלטה, לפני הזמן, שלא מרצונם; סיבות להפסקת עבודתם;

ה.      מספר העוזרים המשפטיים שקיימים כיום במערכת והסיבות מדוע הם עדין שם.

האם החוסר בעובדות עולה בכדי אי אפשרות להחליט בנוגע לסוגיה העומדת לפנינו? אשיב על כך בשלילה. אולם, מצב דברים זה, לדעתי, יצר את המחויבות

— סוף עמוד  69 —

(הנטל) של המערכת לבצע פעולה אקטיבית על-מנת לעמוד בגדרי החקיקה (ועדת חריגים עם נוהל ברור המגובה במערכת הערכת עוזרים משפטיים).

אבקש להוסיף מספר הערות והארות:

  1. תפקיד העוזר המשפטי הינו תפקיד קבוע במערכת המשפטית המאויש באופן זמני, שלכאורה, בוצע ניתוח עיסוק הנוגע למאפייני המשרה שלו, עקומת הלמידה הנדרשת לביצוע התפקיד וכנראה גם לערך ולייחודיות שלו בשוק העבודה[9]. תפקיד זה קיבל התייחסות מעמיקה והותאמה מערכת המיון למאפייני התפקיד הכלליים ולדרישות התפקיד הספציפיות של השופט. לאור העבודה העצומה שנעשתה, בטוחני, כי ניתן בקלות להגדיר ולמדוד גם את תרומתו למערכת ולבחון אותה לאורך זמן, ליישם מערכת הערכת עובדים המורכבת ממדדים אובייקטיביים כמו גם סובייקטיביים (הערכת השופט) של העוזר המשפטי.
  2. המצב נכון להיום, לפני ובעת קבלתו של העוזר המשפטי למערכת הארגונית ישנה התבוננות המשלבת בין צורכי המערכת לרצונותיהם של היחידים. אולם, לצערי, איזון זה מופר בעת סיום העבודה כאשר לוקחים כל יחיד והופכים אותו לאסופה כללית ללא קשר לתרומתו הייחודית. כאן, הנוהל, וועדת חריגים ומערכת הערכה והנתונים אשר יאספו יאפשרו לבסס החלטה הוגנת אשר תעזור לשמר קצב ביצועים גבוה של העוזרים המשפטיים החיוניים לתפקוד התקין של המערכת המשפטית[10]. כל מעשה אחר עלול להוביל את הארגון בדרך שבו הוא מתגמל דבר אחד אבל משיג דבר אחר לגמרי[11].
  3. קיומו של נוהל המפרט את הקריטריונים וההישגים הנדרשים, התואמים למטרות התפקיד, על-מנת לאפשר להעלות את השם לוועדת חריגים אינו מספיק. הארגון צריך למסד נקודות זמן בתהליך להתייחסות פרטנית. לא זו אף זו, נדרשת בנוסף מערכת הערכת עובדים המבוססת על ניתוח התפקיד הערך והייחודיות שלו.

— סוף עמוד  70 —

להבדיל, מתחילת הדרך שם הפתרון היה ממוקד בבעיה הארגונית הרי לקראת סיום הדרך הפתרון צריך להיות ממוקד באדם, פועלו, תפקודו ותרומתו לאורך השנים ולא בבעיה הארגונית. התוצאה היא שנדרשת מערכת הערכה המתבססת על קריטריונים ברורים ויצירת מדרג תפקודי של העוזר המשפטי. לדוגמא, עוזר משפטי המתפקד מתחת לממוצע, תפקוד ממוצע ותפקוד הרבה מעבר לממוצע.

מערכת ההערכה יכולה לפעול על-מנת להשיג מספר מטרות (אסטרטגית, שיפוטית ופיתוחית), זו הנוכחית על-פי האמירות אמורה להתמקד בהערכה שיפוטית. מערכת זו פועלת הן במישור המדדים האובייקטיביים (בהתאם לניתוח העיסוק) והן במישור הסובייקטיבי. דוגמא קלאסית להשפעה של המישור הסובייקטיבי ניתן לראות במשתנה אמון[12]. כפי שניתן היה להבין מפסקי הדין של חברי הנושא של האמון האישי בין השופט לעוזר המשפטי היינו  בעל חשיבות מרכזית. כדי להבין במה מדובר ראוי ורצוי להבין מהו אמון בין-אישי.

  1. אמון הינו הנכונות של צד אחד להגדיל את השקעת המשאבים בצד השני בהתבסס על ציפייה חיובית הנובעת מאינטראקציות הדדיות משותפות[13]. צפריר ודולן (2004) מציינים כי הגדרה זו לוקחת בחשבון שלושה מאפיינים משותפים למושג האמון: פגיעות, הדדיות וציפיות חיוביות[14]. ככלל, מערכת יחסים חברתית מערבת אמון ומתייחסת למספר מימדים: יכולת, מהימנות, יושרה והרמוניה. במצב הנוכחי, לאור הא-סימטריה ביחסי העוצמה חשוב שלא רק יוצרו יחסי אמון בין השופט לעוזר המשפטי אלא גם שהמערכת המטפלת והתומכת (קליטה, השמה, שימור ועזיבה) בעוזרים המשפטיים תשתלב היטב ותסייע ליצירה כמו גם לחיזוק מערכת יחסי אמון.
  2. לסיכומו של דבר, התהליך הנכון מבחינתי מחייב התבוננות על תהליך ההעסקה כאירוע אחד מתמשך בעל צורך בהוגנות והגינות דרך דפוסים עקביים והדדים של אינטראקציות בין הצדדים לתהליך. בין הצדדים חייב להיות אמון המבוסס, בין השאר, על שילוב הוגן שבין חוזה העסקה כתוב לבין החוזה הפסיכולוגי. שילוב זה מוצא ביטויו בעזרה אותה מעניק העוזר המשפטי לשופט עימו הוא עובד לבין ההכשרה וההדרכה הניתנת לו על-ידי אותו שופט והמערכת הסובבת. פעולה זו

— סוף עמוד  71 —

צריכה להתקיים בהתחלתה של מערכת היחסים בין הצדדים כמו גם בסופה של מערכת יחסי העבודה. במצב דברים שכזה, התוצאה היא שעם סיומה של תקופת העסקה לא מופתעים הצדדים מכך שזו מגיעה לסופה, אלא מכינים את עצמם, הדדית, לכך. באופן ספציפי, הדרך השכיחה והמקובלת הינה סיום מוסדר של יחסי העסקה בין העוזר המשפטי לבין המדינה. הדרך הייחודית, הינה בחינה של המשכיות מערכת יחסי ההעסקה דרך מנגנון של וועדת חריגים בהתאם לנוהל ידוע מראש המבוסס בעיקרו על פרמטרים ברורים (מערכת הערכה מובנית) שמצאו ביטויים בכל תקופת העסקה.

  1. צר לי על אותם עוזרים המשפטיים אשר מרגישים כי החלטה זו מובילה לסיום דרכם במערכת. אולם, בטוחני כי ההדרכה, ההכשרה והניסיון שקיבלו עד עתה יסייעו בידם למצוא דרך חדשה ומבטיחה לא פחות.

 

 

נציג ציבור (מעסיקים) מר שלמה נוימן

אני מצטרף לחוות דעת השופטת סיגל דוידוב-מוטולה לפיה יש לקבל את ערעור המדינה.

להלן הנימוקים:

  1. ההחלטה לקצוב תקופה מירבית להעסקת עוזרים משפטיים אינה חורגת ממתחם הסבירות המגיע עד כדי פסילתה ולא נפל כל פגם בהחלטה המצויה במתחם הזכות הניהולית של המדינה כמעסיק. המדינה רשאית לשקול הערכת מטלות ותפקודים כולל שיקולי תקציב. זו גם חובתה לאזרחי המדינה – לעשות זאת על פי  כללי מינהל תקין ושמירה על הוראות הדין-ובמיוחד כללי המשפט החוקתי, המינהלי ומשפט העבודה הקיבוצי והאישי.
  2. המדינה היא המעסיק וזכותה כוללת את הזכות לקבוע אילו עיסוקים יהיו זמניים, קצובים בזמן נתון וידוע מראש, בהסכמים קיבוציים או אישיים, ובתנאי שהכל נעשה כדין ועל פי עקרונות בסיסיים של משפט העבודה הקיבוצי והאישי. זכות הניהול וקביעת מדיניות העסקת עובדים כוללת גם את הזכות לקבוע את משך ההעסקה והתנאים הנלווים לכך.

— סוף עמוד  72 —

  1. חוזה העסקה לזמן קצוב הינו חוזה תקף לכל דבר. משפט העבודה בעמים ובישראל מכיר ביכולת מעסיק לתחום תקופת העסקה לזמן קצוב וסעיף מעין זה בהסכם עבודה עם עובד -תקף על פי כל דין. בנסיבות שלפנינו אין כל עילה להתערב בנוסח סעיף זה בהסכם העבודה האישי עם כל עוזר משפטי, סבירותו משתמעת מנסיבות ההעסקה המיוחדות ואין לראות בכך, כנטען בפנינו, כל פגיעה בתקנת הציבור.
  2. יש להבחין בין קביעת צורת ההעסקה שהיא פררוגטיבת המעסיק לבין תנאי העבודה הנקבעים בכל מקום עבודה לפי הנסיבות. קציבת זמן עבודה מראש איננה מהווה פגיעה בזכות לעבודה או בזכות היסוד לחופש העיסוק או פגיעה בכבוד העובד. כך נוהג עולם העבודה מימים ימימה, זוהי נורמה מקובלת במדינות העולם הדמוקרטי וקביעת סיום תקופת העסקה אין לראות בה פיטורים שרירותיים ללא עילה. היחסים בין השופט ועוזרו הם יחסי אמון לא בגין אופי העיסוק  המיוחד או הקשר האישי אלא בגין מידת האמון המירבית הנדרשת מכל מי שמועסק בתפקיד  שיפוטי או כמסייע לו.
  3. בוודאי שאין לכך כל קשר הגיוני וסביר לפגיעה בזכות ההתארגנות. לא הבא מן הדין להיות כנדון. בכל העולם הדמוקרטי הנאור זכות ההתארגנות מוכרת ומכובדת בדין בד בבד עם האפשרות הדמוקרטית של כל מעסיק להיות צד להסכמי עבודה  לתקופה קצובה או ללא הגבלת זמן- הכל לפי שיקול דעתו העסקית והניהולית ועל פי הוראות הדין.
  4. אינני רואה בשיקול דעת המדינה אפילו צל של שיקול דעת זר או לא רלוונטי או שאיננו לענין. להיפך, מעמדת המדינה ועל פי התשתית העובדתית שהוצגה בדיונים בתיק זה בבית הדין האזורי לעבודה ובבית הדין הארצי נראה בבירור שהמדינה רואה בהעסקת עוזרים משפטיים תרומה רבת ערך למערכת. דעתה בדבר תנאי העסקתם גובשה לאורך שנים על דעת נשיאי בית המשפט העליון ואישים נוספים,כולל חברי ועדת השופטת (כתוארה דאז) רויטל יפה-כץ. יש להניח שאישים מכובדים ורבי נסיון אלה הביאו בחשבון רק שיקולים עניניים ומקצועיים שהתחשבו בטובת המערכת כולל אינטרס העוזרים המשפטיים.

— סוף עמוד  73 —

  1. ועדת החריגים שהופעלה על ידי הנציבות מותירה כר נרחב להחלטות מינהליות המתחשבות בנסיבות מיוחדות של כל שופט ועוזרו המשפטי. לדעתי,קציבת תקופת העסקה של ארבע שנים בתוספת אפשרית של עוד שנתיים על פי שיקולים לענין נראית סבירה. אפשרות לתוספת תקופה נוספת של עוד שנתיים, למקרים מיוחדים, כמוצע על ידי ועדת השופטת רויטל יפה- כץ  – יש בה כדי לענות לצרכים מיוחדים ובנסיבות המתאימות, לפי שיקול דעת ועדת החריגים. לנציבות הכלים המקצועיים לניווט המערכת באופן אופטימלי שיביא למקסום התועלות הן למדינה, הן למערכת המשפט והן לכל יחיד הנוטל בה חלק פעיל.חזקה עליה שתפעל כיאות. קביעת כללים לפיהם פועלת הועדה היא זכות המעסיק וראוי שיקבעו בהיוועצות עם נציגות העובדים על מנת להשיג את התוצאות האופטימליות הנדרשות לפי הענין, במידתיות הראויה ועל מנת להסיר נגף ולצאת לדרך חדשה.
  2. המערכת כולה מתייחסת באהדה רבה לתרומתם המקצועית של היועצים המשפטיים, לסיועם בעבודת השיפוט ובהקלת העומס על המערכת. מן הראוי וממידת הנבונות היא שלא יקבע חסם משפטי מוחלט וגורף המונע הפעלת שיקול דעת כלשהוא באשר להמשך העסקה לתקופה קצובה נוספת. וועדת חריגים הפועלת כיום לפי כללים מקצועיים וידועים היא מענה נכון וראוי לבססה על כללים מוסכמים.
  3. אני מצטרף לעמדת הנשיא יגאל פליטמן לפיה בנתונים הקיימים (בכל מקרה לגופו) – בסמכות הנציב לאפשר, במקרים מיוחדים, אפשרות להמשך ההעסקה גם לאחר תום שש שנים. למדינה זכות הניהול וחזקה עליה שטובת המערכת לעיניה וכאשר רואים הגורמים הנוגעים בדבר, לנכון ולצורך, לאפשר המשך ההתקשרות במקרים מיוחדים ומטעמים מקצועיים – די בכך כדי לספק את הצדדים.
  4. לדעתי, פתיחת החסימה המוחלטת בפני המשך העסקת היועצים המשפטיים שרכשו ניסיון רב ערך, חשוב ומקצועי – וגיבוש כללים שיאפשרו לכולם גמישות ניהולית במקרים עליהם תחליט ועדת חריגים – עונה על צרכי המדינה כמעסיק, על צרכים מנהליים של מערכת השיפוט, על צרכי השופט המעוניין  בהמשך ההעסקה לתקופה קצובה נוספת וצרכי העוזר המשפטי  המעוניין בכך. חשוב מכל,

— סוף עמוד  74 —

הדבר תואם את אינטרס הציבור, משתמשי המערכת שכל עניינם במיצוי יומם בבתי המשפט -במקצועיות, בענייניות ובמהירות סבירה.

  1.  הליך התאמת עוזר משפטי לתפקידו, אופן בחירתו ומתן אופק חיובי להתקדמות אישית ,מהווה תמריץ ואתגר להצטיינות ולמצויינות, ללמידת מלאכת השפיטה, לצבירת ניסיון רב מערכתי ומהותי ובסופה של תקופה- ליציאה לדרך חדשה עם מגוון אפשרויות להיקלט במקומות עבודה נוספים- במגזר ציבורי או פרטי או אף לימודי המשך באקדמיה. טוב לכולם שלעוזרים משפטיים תיווצר דינמיקה של התקדמות וסביבת עבודה מרחיבת אפשרויות, מעבר לרשות השופטת.
  2.   לדעתי, המבט על דפוס העסקתם כ"קריירת התמד" איננו בהכרח תואם את טובתם האישית. זו איננה העסקה רגילה של עובד מדינה, במתכונת מתמדת וקבועה הכוללת בטחון בפני פיטורין ללא סיבה מוצדקת והגנה של ועד עובדים. זוהי המשך התמחות עומק, למידה מקצועית המרחיבה ידע מיוחד וצבירת נסיון במערכת שיפוט – לקראת קריירת המשך מוצלחת ומכניסה. אופי העיסוק ומהותו הוא זמני, מאפשר גיוון לאחר תקופה סבירה, ולא רצוי לראות בו אלמנט של קבע או התמדה תחת מעטפת נורמטיבית קשיחה.
  3. כמו כל תקופת לימוד ראשונית, טוב שהתקופה קצובה בזמן ומאפשרת לפתח דחף ורצון להתקדמות מקצועית. חסימת דרך מוחלטת עקב קציבת זמן  הסכמית איננה רצויה .מאידך, קיבעון ארגוני ללא גמישות ניהולית כתוצאה מהתארגנות מקצועית נוקשה איננה מתאימה.
  4. בתקופת למידה אין חניך דומה למשנהו ואין חונך דומה לרעהו, הניחוח האישי מאד בולט בייחודו. יסוד הזמניות והארעיות בעבודת עוזר משפטי – הוא הערך המוסף של העיסוק המיוחד הזה, בבחינת תחנה חשובה במהלך החיים  שבסיומה הדרך פתוחה לקידום מקצועי במעלות מקצוע המשפט ככל אשר ימצא לנכון. עיסוק שמהותו חונכות ולמידה אין בו מיסוד הקביעות ההכרחית אלא מיסוד הזמניות. זה טוב לעובד וטוב לשופט. אין הדבר פוגע בדרישה, גם בהליך קיבוצי,  לתנאי שכר הוגנים ותוספות סוציאליות ואין בכך כדי להשפיע על התחשבות המעסיק במקרים מיוחדים כפי שימצא לנכון ובאמצעות ועדת חריגים.

— סוף עמוד  75 —

  1. מערכת קבלת החלטות המאפשרת גמישות ניהולית ומדיניות תעסוקתית בד בבד עם התחשבות בצרכים מיוחדים (של שופט ועוזרו המשפטי) היא , לדעתי, הדרך הראויה. המודל שהציגה המדינה תואם את הנסיבות ורצוי שיקבע בהסכמה- על ידי הנציבות בשיתוף עם משרד המשפטים, הנהלת בתי  המשפט ובהיוועצות עם נציגות העוזרים המקצועיים.
  2. לסיכום, אני מסכים עם עמדת השופטת סיגל דוידוב-מוטולה. טוב לצדדים שיפעלו יחד לפתרון שיגלה גמישות, רגישות, פתיחות דעת וגילוי הבנה למצבם הנוכחי של עוזרים משפטיים שנקלעו לצומת דרכים כבר בראשית דרכם בעולם העבודה וממתינים לסיום המחלוקת. זהו מעוות הניתן, יחסית, לתיקון מהיר, תוך התחשבות במצב אישי ונקיטת גישה מכובדת והוגנת או אף לקביעת מדיניות מיוחדת לתקופת מעבר שתקבע בהסכמה.
  3. סוף דבר – חשיבה משותפת, עניינית, אחראית ויעילה המכבדת אינטרס כל צד-  נדרשת מצדדים לכל סכסוך קיבוצי וזו גישת יסוד במשפט העבודה הקיבוצי בכלל ושל בית הדין לעבודה בפרט. גישה מאוזנת  היא צורך השעה. בסופו של יום, רשות שופטת חייבת לפעול בהרמוניה, ביעילות ובשיתוף פעולה מלא. לכל הצדדים המעורבים בתיק זה אינטרס משותף. ככל שימעטו החיכוכים- כן ייטב לחברה כולה ולמערכת השיפוט בפרט.

 

סוף דבר

על דעת רוב חברי המותב, ובניגוד לדעתו החולקת של הנשיא יגאל פליטמן, הערעור מתקבל כמפורט בחוות דעתה של השופטת סיגל דוידוב-מוטולה. לא נפל פגם המצדיק לבטל את החלטת הגורמים המוסמכים במדינה לקבוע תקופת העסקה מירבית לעוזרים משפטיים, כל עוד נותרת על כנה ועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים, וכל עוד יינתן תוקף לפעילותה במסגרת נוהל מסודר הקובע את הרכבה, סמכויותיה ואמות המידה מכוחן עליה לפעול.

בהתאם, הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי יישארו על כנם עד לפרסומו של נוהל המסדיר את פעילותה של ועדת החריגים. כאשר יפורסם הנוהל – הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי במסגרת הליך זה יפקעו.

— סוף עמוד  76 —

הליך זה ייסגר תוך 30 יום, אלא אם יגישו הצדדים תוך פרק זמן זה הודעה משותפת המבקשת כי יישאר פתוח כמפורט לעיל.

כמקובל בסכסוכים קיבוציים, אין צו להוצאות.

ניתן היום, ג' אדר התשע"ז (1 מרץ 2017), בהעדר הצדדים ויישלח אליהם.

יגאל פליטמן,

נשיא, אב"ד

אילן איטח,

שופט

סיגל דוידוב-מוטולה,

שופטת

 

 

מר שי צפריר,

נציג ציבור (עובדים)

מר שלמה נוימן,

נציג ציבור (מעסיקים)

ן איטח