פסק-דין
השופט י' עמית:
"חנֹך לנער על פי דרכו" (משלי כב, ו)
במקביל למערכת החינוך הציבורית, אשר מספקת לכל ילדות וילדי ישראל חינוך חובה חינם, נפוצה משכבר הימים תופעת "החינוך האפור": תכני חינוך שרוכשים הורים עבור ילדיהם כתוספת לתכנית הלימודים הרגילה. אלו כוללים, בין היתר, מגמות מיוחדות (אמנות, טכנולוגיה, מנהיגות וכו'), תכניות לימודים ייחודיות (כגון בתי ספר דמוקרטיים או אנתרופוסופיים), תכניות תורניות בבתי ספר ממלכתיים-דתיים, שעות העשרה ועזרי לימוד משוכללים. עניינן של העתירות שבפנינו בחלק מתשלומי ההורים במערכת החינוך הציבורית: האם ישנו פסול במתן היתר לגבייתם, והאם משרד החינוך מסדיר את הנושא באופן חוקי וסביר?
--- סוף עמוד 5 ---
העתירות חושפות התגוששות בין שני ענקים – ערך השוויון בחינוך מול הזכות והרצון הטבעי של הורים להכווין ולהעשיר את חינוך ילדיהם בבחינת "חנוך לנער על פי דרכו". כבר עתה נקדים ונאמר כי אף אחד משני ערכים אלה אינו יוצא כשידו על העליונה.
מבוא נורמטיבי והרקע לעתירות שלפנינו
1. הורים המבקשים לרשום את ילדיהם ללימודי החובה עומדים בפני מספר חלופות למוסד חינוך ולתכנית לימודים. לפירוט ולהרחבה בעניין סוגי מוסדות החינוך אפנה את הקורא לבג"ץ 8437/99 רשת גני חב"ד בארץ הקודש עמותה רשומה נ' שר החינוך, פ"ד נד(3) 69, 86-79 (2000), אך לצורך הדיון בענייננו די בהבחנה בין מוסדות "מוכרים ורשמיים", אותם משרד החינוך מממן באופן מלא – לבין מוסדות "מוכרים שאינם רשמיים". מוסדות אלו מקבלים לעתים תקצוב פחוּת, אך חשופים לפחוֹת מגבלות בנוגע לתשלומי הורים (ראו בג"ץ 4363/00 ועד פוריה עלית נ' שר החינוך, פ"ד נו(4) 203, 222-221 (2002) (להלן: עניין פוריה עלית)). מוסדות חינוך המבקשים לגבות תשלומי הורים גבוהים מהמותר, נאלצים במקרים רבים לוותר על הסטטוס "מוסד רשמי" ועל התקציב שנלווה לו. [בנוסף לכך קיימים מוסדות "פטור", אך הגדרתם המדויקת אינה חשובה לענייננו. ראו בג"ץ 4805/07 המרכז לפלורליזם יהודי נ' משרד החינוך, פ"ד סב(4) 571, 581 (2008) (להלן: עניין המרכז לפלורליזם יהודי)].
2. המחוקק קבע חובת לימוד ובד בבד הכיר בזכות לחינוך חינם במימון המדינה. זכות זו מעוגנת בסעיף 6(א)(1) לחוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה) הקובע כי מי שחל עליו לימוד חובה לפי החוק זכאי לחינוך חינם במוסד חינוך רשמי.
על אף שלימודי החובה ניתנים בחינם לכל תלמידי ישראל, החקיקה מכירה באפשרות לגבות סוגי תשלומים מסוימים מהורי התלמידים. התשלומים הללו מוסדרים בשורת חוזרי מנכ"ל שמפרסם משרד החינוך – ובפרט בסעיף 3.11-9 לחוזר תשסג/3(א) מיום 1.11.2002, שכותרתו "תשלומי הורים" (להלן: חוזר התשלומים הכללי או החוזר הכללי). "תשלומי החובה" הנגבים מההורים מקיפים ביטוח תאונות אישיות, ובחלק מהרשויות המקומיות גם שירותי בריאות השן; "תשלומי הרשות" כוללים, למשל, "סל תרבות", טיולים ומסיבות. הסכומים המותרים לגבייה בקטגוריות
--- סוף עמוד 6 ---
אלו טעונים אישור של ועדת החינוך של הכנסת, וזאת בהתאם לסעיף 6(ד) סיפא לחוק לימוד חובה הקובע כלהלן:
(ד) מי שזכאי לחינוך חינם לפי סעיף זה, לא ידרשו בעדו דמי הרשמה או כל תשלום אחר בעד לימודיו במוסד חינוך רשמי או בעד לימודיו במוסד חינוך אחר שאוצר המדינה נושא בשכרם לפי סעיף קטן (ג); ואולם רשות החינוך המקומית שבתחום שיפוטה נמצא מוסד החינוך שבו הוא לומד, ובמוסד חינוך שאינו רשמי - רשות החינוך המקומית כאמור או בעל המוסד, יהיו רשאים, באישור השר, לגבות תשלומים והחזר הוצאות, בשיעורים שהשר יקבע, בעד אספקה שהם נותנים לו, ובעד שירותים שהם נותנים לו נוסף על השירותים אשר השר הגדיר אותם בתקנות כשירותים מקובלים. אישור השר וקביעת שיעור התשלומים והחזר ההוצאות בידי השר טעונים אישור עם ועדת החינוך והתרבות של הכנסת (ההדגשה הוספה – י"ע).
לצד זאת, ניתן לגבות תשלומי הורים עבור שני רכיבים אופציונליים נוספים, שבהתאם לפסיקת בית משפט זה בבג"ץ 6914/06 ארגון הורים ארצי נ' מדינת ישראל [פורסם בנבו] (14.8.2007) (להלן: עניין ארגון הורים ארצי) אינם תלויים באישור ועדת החינוך. אלו הם "תכנית לימודים נוספת" (להלן: תל"ן) ו"רכישת שירותים מרצון". שני אלה נמצאים במוקד העתירות שבפנינו.
3. המונח "תל"ן" מקיף תכנים המתווספים לתכנית הלימודים הרגילה, ושאינם נכללים ברשימת תשלומי החובה או הרשות. הגדרה מפורטת וממצה לתל"ן אינה מובאת בחקיקה הראשית, וכפי שיפורט להלן, גבולות הגזרה של מונח זה עומדים בבסיס חלק מהמחלוקות בעתירות שלפנינו. כל שידוע על אודות הגדרת "תל"ן" נובע ממקור הסמכות לגביית תשלום עבורה – סעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי), שלשונו:
תכנית נוספת
8. השר רשאי, בתנאים שנקבעו בתקנות, לאשר למוסד חינוך רשמי, לפי דרישת הורי תלמידים באותו מוסד, תכנית לשעות נוספות על השעות שנקבעו בתכנית הלימודים, ובלבד שכל ההוצאות הנובעות מביצוע התוספת יחולו על הורי התלמידים המתחנכים על פיה או על רשות החינוך המקומית שהתחייבה לשאת בהן על חשבונה.
--- סוף עמוד 7 ---
הקורא חד-העין הבחין בסתירה הלכאורית בין ההיתר לגבייה עבור תל"ן, לבין האיסור על גבייה בעד לימודים שבסעיף 6(ד) רישא לחוק לימוד חובה. עקב כך נוסף לחוק לימוד חובה סעיף 6(ה), אשר מחריג את הגבייה עבור תל"ן מגדרי האיסור על גבייה בעד לימודים: "הוראות סעיף קטן (ד) אינן גורעות מהוראות סעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953 [...]".
לכך מתווספת הגדרתו של משרד החינוך למונח תל"ן, אשר מובאת בסעיף 13.5(א) לחוזר התשלומים הכללי:
"תכנית לימודים נוספת היא תכנית (מפרט, סילבוס) שאינה נלמדת במסגרת תכנית לימודי החובה של בית הספר, היא מופעלת מעל לתקן השעות הכולל שנקבע למוסד, וההורים רוצים להפעילה על חשבונם, משום שיש בה מענה לצרכים העולים מתוך בחינת מטרות החינוך ומתוך הצרכים הייחודיים של בית-הספר".
התנאים הפרוצדורליים לאישורה של תל"ן מעוגנים בתקנות חינוך ממלכתי (תכנית השלמה ותכנית נוספת), התשי"ד-1953 (להלן: תקנות התל"ן), אך ההוראות המהותיות בנוגע לסכומי הגבייה המותרים, לאופי התל"ן ולמטרותיה מעוגנות רק בחוזרי המנכ"ל השונים, ולא בחקיקה או בתקנות.
4. רכישת שירותים מרצון, לעומת זאת, אינה מוזכרת מפורשות באף דבר חקיקה ראשי או משני. הסדרת הגבייה עבור רכיב זה היא פרי יוזמתו של משרד החינוך, ומעוגנת אך ורק בחוזרי המנכ"ל. הגדרת המונח לקוחה מסעיף 5 לחוזר התשלומים הכללי, כהאי לישנא:
"שירותים המוצעים על ידי בית הספר, בדרך כלל כדי לחסוך בהוצאות על ידי רכישה מרוכזת, או שהם ניתנים לנוחיות ההורים. השירות או המצרך והתשלום עבורם הם במסגרת 'קונה מרצון ומוכר מרצון'. גבייה לשירותים אלה חייבת לקבל את אישור כל הורי התלמידים המקבלים את השירות ואת אישורו של מפקח בית הספר. בשום מקרה אין לחייב תלמידים להזדקק לשירותים אלה ולחייב את ההורים ברכישתם".
אתר מערכת "אפיק" של משרד החינוך (מערכת מקוונת לניהול תשלומי הורים ולפרסומם) מוסיף ומבהיר, כי מטרתה של רכישת השירותים מרצון היא "להעשיר את עולמם התרבותי-ערכי של התלמידים (לדוגמה: חוגים, עלון כיתה) או להוזיל עלויות
--- סוף עמוד 8 ---
על ידי רכישת שירותים משותפת (לדוגמה תלבושת אחידה, ספרי לימוד)". דוגמאות נוספות המנויות בחוזר הכללי כוללות "רכישת תוכנות ולומדות למחשב", "פרויקטים לימודיים" ו"תמונה כיתתית".
יוער, כי על אף שתשלומי תל"ן ורכישת שירותים מרצון אינם תלויים באישור ועדת החינוך, מתגובת המשיבים (פסקה 52) עולה כי הסכומים המרביים לגבייה בקטגוריות אלה מובאים בכל זאת לידיעתה של ועדת החינוך. זאת, במסגרת הליך האישור לחוזרי מנכ"ל, בהם יש פירוט של הסכומים המרביים לגבייה בכל שנה (להלן: חוזרי התשלומים השנתיים).
5. חוזר התשלומים הכללי פורסם, כאמור, בשנת 2002. בשנת 2005 הוקמה ועדה מטעם משרד החינוך לבחינה מעמיקה של נושא תשלומי ההורים, אך מסקנות הביניים שגיבשה נגנזו. בינתיים, מוסדות חינוך רבים התעלמו מהוראות חוזר התשלומים הכללי: הורים נדרשו לשלם סכומים העולים בהרבה על המותר; תשלומי הורים נוצלו למטרות שונות מאלו שלשמן נגבו, כגון פיצול כיתות והעסקת מורים נוספים; ובחלק מהמקרים נגבו התשלומים על ידי עמותות הורים, ולא על ידי המוסדות עצמם. על רקע זה פורסם בשנת 2012 דו"ח מבקר המדינה ("תשלומי הורים במערכת החינוך" דו"ח שנתי 62 627-573 (1.5.2012)), בו הומלץ, בין היתר, על גיבוש מדיניות כלל-מערכתית להסדרת תשלומי ההורים. חוזרי המנכ"ל שנתקפו בעתירות שלפנינו הם תוצאת פועלו של משרד החינוך בנושא.
בגרסה המתוקנת והמאוחדת לשתי העתירות שלפנינו (להלן: העתירה או העתירה המתוקנת) נתבקשנו להורות על ביטולם של שני חוזרי מנכ"ל, אשר מסדירים סוגים ספציפיים של תל"ן ושל רכישת שירותים מרצון: האחד – הוראת קבע מס' 0204 מיום 18.3.2019, שכותרתה "גביית תשלומי הורים ושכר לימוד במוסד חינוך שאינו רשמי יסודי, וגביית תשלומי הורים עבור מקצועות לימוד ברמה מוגברת, תכנית לימודים נוספת תורנית ובמוסד חינוך ניסויי וייחודי" (להלן: חוזר התשלומים החדש או החוזר החדש), למעט סעיף 2 לחוזר זה (העוסק במוסדות שאינם רשמיים ובמוסדות "פטור"); השני – סעיף 3.6-12 לחוזר הוראות קבע תשעז/1, מיום 1.9.2016, שכותרתו "שימוש תלמידים באמצעי קצה לצורכי למידה" (להלן: חוזר אמצעי הקצה).
--- סוף עמוד 9 ---
חוזר התשלומים החדש הוא גרסתו העדכנית של חוזרי מנכ"ל קודמים בנושא, והעתירה המקורית בבג"ץ 5004/14 תקפה גרסה משנת 2014 (סעיף 3.11-15 לחוזר תשעד/7(ד)). חידושו העתי של החוזר נבע מהצורך להאריך את תוקפן של חלק מהוראותיו שהוגבלו בזמן, ואשר נוגעות לתשלומים במוסדות ייחודיים ותורניים ולוועדות החריגים שמטעם משרד החינוך (פירוט בנוגע למונחים הללו יובא בהמשך). תוקפן של ההוראות הללו הוארך, לעת עתה, עד לשנת תשפ"ג (2023-2022).
העתירה המתוקנת הוגשה לאחר השתלשלות עניינים ארוכה, שבמהלכה אוחד הדיון בה עם מספר עתירות נוספות העוסקות בתשלומי הורים. לאחר מספר דיונים בפני הרכבי שופטים שונים, כמו גם עדכונים בנוגע למצב "בשטח" (ראו החלטות מיום 1.12.2014, 14.7.2015 ו-20.4.2016 בבג"ץ 5004/14, והחלטות מיום 27.6.2016 ו-11.12.2016 בבג"ץ 6214/15) – ניתן ביום 12.9.2017 פסק דין המורה על מחיקת כל העתירות מלבד השתיים שלפנינו, לגביהן הורה ההרכב (השופטים י' דנציגר, נ' סולברג וד' ברק-ארז) על הגשת עתירה מתוקנת בהתאם למצב העובדתי דהיום.
6. העתירה המתוקנת מתפרשת על שלל סוגיות עובדתיות ונורמטיביות, ובהן: תקיפה של מספר סוגי תשלומים, הנבדלים זה מזה בתכליותיהם ובקהל היעד שלהם; טענות בדבר פגיעה בזכות חוקתית, לצד טענות שבמשפט המנהלי; והשגות על הנחות היסוד של מערכת החינוך בישראל, כמו גם טענות פרטניות בנוגע לגבייה במוסדות ספציפיים. חלק מטענות העותרים רלוונטיות לכל סוגי התשלומים שנתקפו, וחלקן ייעודיות לתשלום זה או אחר.
יוער כבר עתה, כי התשתית הנורמטיבית בתחום החינוך לוקה במידה מסוימת של אי סדר. דברי החקיקה הרלוונטיים נתקבלו ברובם לפני עשורים רבים, על בסיס מציאות חברתית-כלכלית שונה מזו הנוכחית (להרחבה ראו יורם רבין הזכות לחינוך 303-301 (2002) (להלן: רבין); דן גבתון "לחיות על עקרונות או לחנך לקראתם? מקום המשפט כמכשיר לקידום הוגנות במסגרת רפורמות בחינוך: ניתוח שלושה מקרים" מדוע המשפט חשוב? 355, 394-392 (דפנה הקר ונטע זיו עורכות, 2010) (להלן: גבתון)). על רקע זה פורסמו עשרות חוזרי מנכ"ל, כמו גם הנחיות ונהלים נוספים מטעם משרד החינוך. הורֶה שיבקש להבין את תמונת הזכויות והחובות בתחום החינוך, ייאלץ ללקט את ההוראות הרלוונטיות טיפין-טיפין מבין עשרות רבות של מסמכים.
--- סוף עמוד 10 ---
7. מכל זאת נובע, כי את הקשר הגורדי שהונח לפנינו לא ניתן להתיר באבחת-חרב אחת. למען הבהירות, אקדים ואפרט את "מפת הדרכים" לדיון בעתירה: ראשית אתחום את גבולות הדיון, ואבחן אם יש לדון בפגיעה בזכות חוקתית בנוסף לטענות שברובד המנהלי. במסגרת זו, אדרש לטענת העותרים המצדדת במדיניות עקרונית של "השוואה כלפי מטה" בחינוך. לאחר מכן, במישור המנהלי, אדרש לבחינה פרטנית של כל אחד מהתשלומים שנתקפו, כך שהרקע הנורמטיבי לכל תשלום יוצג לצד הדיון וההכרעה בו. לבסוף, תיבחנה טענות הנוגעות לאופן בו מיושמות ההנחיות שבחוזרי המנכ"ל שנתקפו.
אפתח בטענה במישור החוקתי.
האם חוזרי המנכ"ל פוגעים בזכות החוקתית לשוויון בחינוך?
8. העותרים ביססו את טענותיהם במידה רבה על ההנחה, כי חוזרי המנכ"ל שנתקפו בעתירה פוגעים בזכות החוקתית לשוויון בחינוך, וגורמים ל"השפלה הפוגעת בליבת כבוד האדם" של תלמידים שהוריהם אינם רוצים או אינם יכולים לעמוד בתשלומים הנוספים (פסקה 187). בפרט, נטען כי תשלומים אלה נוגדים את האמור בסעיף 5(א) לחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000 (להלן: חוק זכויות התלמיד), האוסר על הפליה "מטעמים של רקע חברתי-כלכלי". העותרים הוסיפו כי הפליה מסוג זה סותרת גם את מטרות מערכת החינוך שמצוינות בסעיפים 2(א)(9-8) לחוק חינוך ממלכתי: "להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה" ו"לטפח [...] חתירה לצדק חברתי במדינת ישראל". על מגמת המחוקק להבטיח שוויון בחינוך ושוויון הזדמנויות, ניתן ללמוד גם מסעיף 2(א) לחוק יום לימודים ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997 הקובע כי "מטרתו של חוק זה לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל ילד בישראל כדי להביאו למיצוי מרבי של כשרונותיו". לגישת העותרים, הגם שהדבר לא נטען במפורש, הזכות לאוטונומיה הורית כוחה יפה במסגרת התא המשפחתי או בספירה הפרטית, אך לא במסגרת החינוך הציבורי הממלכתי.
9. על החשיבות הרבה שניתנה במשפטנו לזכויות לחינוך ולשוויון בחינוך, אין צורך להרחיב הדיבור. אסתפק בכך שאזכיר כי הזכות לחינוך הוכרה כזכות יסוד, כזכות-בת לזכות-האם של כבוד האדם (אהרן ברק כבוד האדם – הזכות החוקתית ובנותיה כרך ב 818-793 (2014)), אם כי השאלה אילו מהיבטיה מהווים זכויות חוקתיות עודנה שנויה במחלוקת. אולם, הזכות לשוויון בחינוך הוכרה כזכות חוקתית