פסק-דין
פתח דבר
1. לפניי ארבעה ערעורים מינהליים – שלושה ערעורים שהדיון בהם אוחד (עמ"נ 37942-03-15; עמ"נ 54024-05-15; ועמ"נ 36803-12-15), וערעור נוסף (עמ"נ 33092-01-18) שנשמע במקביל. הערעורים הוגשו על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים (להלן – הוועדה המקומית או המערערת) נגד ארבע החלטות שניתנו על-ידי ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז ירושלים (להלן – ועדת הערר). הערעורים מתמקדים בסוגיה עיקרית הנוגעת לפרשנות סעיף 1(א)(2) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן גם – החוק), המגדיר את החלופה השנייה של "מימוש זכויות", לצורך החיוב בתשלום היטל השבחה, כדלהלן: "התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל ההשבחה...". השאלה המרכזית שבמחלוקת היא – האם החלופה השנייה חלה על "התחלת שימוש" עקב אישור התכנית המשביחה, במקום שבו לא נדרש היתר על-פי הדין, ואינה חלה,
°
--- סוף עמוד 3 ---
°
°
אפוא, על שימוש הטעון קבלת היתר בנייה; או שמא היא חלה על כל "התחלת שימוש", בין שהוא טעון היתר בנייה ובין אם לאו.
°
2. בכל התיקים נושא הערעורים המנהליים דנן, חייבה הוועדה המקומית את בעלי הזכויות במקרקעין בהיטל השבחה ממועד אישור התכניות המשביחות, זאת בשל שימוש בנכסים שהיה טעון קבלת היתר בנייה, אשר הֵחל באורח בלתי חוקי עוד בטרם אישור התכניות; כאשר הוועדה המקומית החילה בעניין החיוב את חלופה השנייה האמורה של "מימוש הזכויות". ועדת הערר דחתה את גישתה של הוועדה המקומית. הוועדה קבעה, כי אין לראות במועד אישור התכניות כמועד "מימוש הזכויות", לגבי שימוש שהחל לפני אישור התכנית; וכי רק שימוש ללא היתר בבנייה שבוצעה לראשונה לאחר אישור תכנית שיש בה כדי להתיר את השימוש, יוכל להחשב כ"מימוש זכויות" על-פי החלופה השנייה.
3. המשיבים השונים ביקשו לאמץ את תוצאת החלטת ועדת הערר, שביטלה את הודעות החיוב שנשלחו להם; אך רובם טענו, כי הוועדה שגתה בפרשנות הסעיף הנדון, וכי היה עליה לקבוע שחלופת "התחלת השימוש" לצורך "מימוש הזכויות", חלה רק לגבי מקרים שבהם אושרה תכנית המאפשרת שימוש ללא צורך בקבלת היתר בנייה.
4. לנוכח מהות המחלוקת, ובשל העובדה שבהחלטותיה הנדונות שינתה המערערת את המדיניות והגישה הפרשנית שלפיהן נהגה במשך כשלושה עשורים, בעניין קביעת מועד "מימוש הזכויות" בנסיבות דומות, וכן לאור השלכות הרוחב של המחלוקת, בפרט כאשר מרבית הרשויות המקומיות נוקטות גישה שונה מזו של המערערת – ניתנה החלטה ביום 20.3.16, במסגרת שלושת הערעורים המאוחדים, שבגדרה התבקש היועץ המשפטי לממשלה להודיע, האם בכוונתו להתייצב בהליך בהתאם לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש]. לאחר מתן ארכות ממושכות ליועץ המשפטי לממשלה, בהתאם לבקשות חוזרות ונשנות שהוגשו
--- סוף עמוד 4 ---
מטעמו, נתקבלה ביום 6.12.17 הודעת היועץ המשפטי לממשלה, מכוח סמכותו לפי סעיף 1 לפקודה האמורה, על החלטתו להתייצב בהליך. היועץ המשפטי מסר עמדה מקיפה ומפורטת בסוגיות שבמחלוקת, שבגדרה אימץ את טיעוני המערערת בעניין פרשנות הסעיף הנדון, אך בצד זאת הביע עמדה שונה מעמדתה בחלק מהמחלוקות המשפטיות הנוספות.
בעקבות קבלת עמדת היועץ המשפטי לממשלה הגישו בעלי הדין (בשלושת הערעורים המינהליים שהדיון בהם אוחד) עיקרי טיעון משלימים במהלך שנת 2018, וב"כ היועץ המשפטי לממשלה הגיש אף הוא עיקרי טיעון. הדיון בארבעת הערעורים התקיים ביום 21.10.18 – דיון מאוחד בשלושת הערעורים הראשונים, ובהמשך – דיון נפרד בערעור הרביעי משנת 2018.
הערעורים המנהליים
5. במסגרת ההליכים שלפניי, אוחד כאמור הדיון בשלושת הערעורים המינהליים הראשונים. הערעור הראשון, עמ"נ 37942-03-15, הוגש על-ידי הוועדה המקומית על החלטת ועדת הערר מיום 1.2.15, בשלושה עררים שהדיון בהם אוחד לפני הוועדה: ערר שהוגש על-ידי רות נקר (ערר 134/14), ערר שהוגש על-ידי דענה סוהיר (ערר 132-133/14), וערר שהוגש על-ידי בתיה הנוניאן ואפרים תיתא (ערר 35/14). הערעור השני, עמ"נ 54024-05-15, הוגש מטעם הוועדה המקומית על החלטת ועדת הערר מיום 1.2.15, בערר שהוגש על-ידי חברת ש.נ. עוז נדל"ן בע"מ וחברת ש.נ. ירין נכסים והשקעות בע"מ 017/15 (להלן – החברות). הערעור השלישי, עמ"נ 36803-12-15, הוגש על-ידי הוועדה המקומית, בעניין החלטת ועדת הערר מיום 4.11.15, בערר שהוגש על-ידי שרה חברוני (164/15). הערעור הרביעי, עמ"נ 36803-01-18, אשר נידון כאמור בנפרד, הוגש מטעם הוועדה המקומית, בעניין החלטת ועדת הערר מיום 23.7.17, בערר שהוגש על-ידי ברוך איזנברג (42/17).
כאמור, שלושת הערעורים המינהליים שהדיון בהם אוחד נדונו בנפרד מהערעור הרביעי, למרות שהדיונים התקיימו באותו מועד –21.10.18. במקביל ובנפרד אף נשמע באותו מועד ערעור
--- סוף עמוד 5 ---
מינהלי נוסף, חמישי – עמ"נ 14006-01-17 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' שלמה סבינר, הליך שהסתיים בסופו של יום בפסק-דין, אשר נתן תוקף להסכמת הצדדים בדבר שיעורו של היטל ההשבחה.
הרקע העובדתי
6. אסקור להלן את תמצית העובדות בכל אחד מהתיקים, ותחילה אפנה לערעור המינהלי הראשון שהוגש נגד שלושה משיבים, בגין החלטות ועדת הערר בשלושה העררים שהדיון בהם אוחד.
בערר בעניין רות נקר (ערר 134/14) הלינה העוררת לוועדת הערר על היטל השבחה שחויבה בו, בעקבות תכנית אשר הכשירה עבירות בנייה בנכס ברחוב סירני 17 בירושלים. בשנת 1995 נגזר דינה של רות נקר בגין ביצוע עבירות בנייה בנכס, לתשלום קנס; ביום 19.8.97 אושרה תכנית אשר התירה את הרחבת הנכס; ביום 24.5.12 אושר היתר בנייה בעניין ההרחבה האמורה; ובשנת 2014 נמכר הנכס. יודגש, כי אין מדובר בתכנית נקודתית שמטרתה הכשרת עבירת בנייה ספציפית, אלא עסקינן בתכנית כללית, בשם "הרחבות דיור – שיכון עולים – קריית יובל", ואשר מטרתה – קביעת תוספת בינוי לשם הרחבת דירות קיימות בשטח התכנית. אין חולק, כי גב' נקר החלה להשתמש בתוספת הבנייה כשלוש שנים טרם אישור התכנית המשביחה. ביום 19.1.14 נשלחה לה הודעה, בדבר חיוב בתשלום היטל השבחה בסך 324,437 ש"ח – סכום הכולל את ההיטל בסך 56,538 ש"ח נכון למועד אישור התכנית (שלשיטת הוועדה המקומית הוא מועד המימוש) וריבית פיגורים בשיעור משמעותי ביותר. בערר שהגישה לוועדת הערר, העלתה גב' נקר טיעונים בדבר טעויות שנפלו לגבי הנתונים הפיזיים של הנכס, אשר גרמו לשיטתה לטעות בחישוב היטל ההשבחה. בנוסף נטען, כי יש לבטל את ריבית הפיגורים, וכי עומדת לעוררת גם זכאות לפטור מהיטל השבחה לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק.
--- סוף עמוד 6 ---
7. הערר בעניינה של דענה סוהיר (ערר 133-132/14) הופנה בעניין קנסות, דמי פיגורים והצמדה, אשר הצטברו לחוב היטל השבחה, בגין מבנה מגורים שהוקם ללא היתר בשכונת ג'בל-מוכבר בירושלים, על קרקע שיועדה על-פי התכנית הקודמת לשימוש חקלאי, ואשר תכנית משביחה אִפשרה את הכשרתו. בגין בניית הנכס הוגש נגד גב' סוהיר כתב-אישום, ובמסגרת גזר-הדין הוטל עליה קנס. ביום 30.3.05 אושרה תכנית 8451, אשר חלה על שטח נרחב של למעלה מ-33,000 מ"ר שאותו הגדירה התכנית בייעוד "אזור מגורים מיוחד". תכנית זו אִפשרה הוצאת היתרי בנייה והכשרת הבנייה הבלתי חוקית, ובכך השביחה את הנכס. במקרה הנדון, החליטה הוועדה המקומית ליתן פטור מהיטל השבחה, לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק, לבנייה עד לשטח של 140 מ"ר. לגבי בנייה מעבר לכך, הוסכם על הצדדים, כי גובה ההיטל הוא 18,000 ₪; ואולם הוועדה המקומית הוסיפה לסכום זה ריבית פיגורים החל משנת 2005 (עת אושרה התכנית המשביחה) ואילך, בסכום של כ-30,000 ₪ (ובסך הכל, כ-48,000 ₪).
8. בערר בעניין הנוניאן (ערר 34/14) חויבו גב' הנוניאן ומר תיתא על-ידי הוועדה המקומית בהיטל השבחה, בגין הרחבת נכס ברחוב דוד מרץ בירושלים, שאושרה בתכנית אשר הכשירה עבירות בנייה. מדובר בהרחבה ללא היתר של דירת מגורים בגודל מקורי של כ-80 מ"ר ב-34 מ"ר שטח עיקרי וב-11 מ"ר שטחי שירות. בגין עבירה זו ננקטו נגד השניים הליכי אכיפה בהליך פלילי. ביום 29.7.10 אושרה תכנית 3682ג, שמטרתה הייתה להכשיר את עבירות הבנייה; ובטרם הוצאת היתר הבנייה נמכרה הדירה לאחֵר. ביום 11.12.13 חויבו השניים בתשלום היטל השבחה בסך של 117,000 ₪, הכולל ריבית והצמדה מיום אישור התכנית. השניים טענו בערר, כי הם זכאים לפטור מהיטל השבחה, זאת בהתאם לסעיף 19(ג) לתוספת השלישית לחוק.
9. בערר בעניין החברות (ערר 17/15) הלינו העוררות על היטל ההשבחה שחויבו בו בגין השבחת מקרקעין בנכס ברחוב יובב 25 בירושלים. ביום 16.8.12 הגישו החברות בקשה להיתר בנייה לצורך הקמת שני בניינים, כל אחד בן שתי קומות. בקשה זו נועדה להכשיר חריגות בנייה
--- סוף עמוד 7 ---
שבוצעו ביחס להיתר בנייה קודם, מיום 29.7.04. הבקשה אושרה בתנאים ביום 9.4.13; ובעקבות האישור, הוציאה הוועדה המקומית הודעה על חיוב בהיטל השבחה בסך של 968,515.5 ₪. ביום 3.12.13 תוקנה השומה לבקשת החברות, והועמדה על סכום של 834,808 ₪.
10. הערר בעניין שרה חברוני (ערר 163/15) מתייחס להיטל השבחה שהוטל על נכס, דירת מגורים, ברחוב אגסי בירושלים. בנכס בוצעה בעבר עבירה של בנייה ללא היתר, שבגינה חויב בן זוגה של גב' חברוני בתשלום קנס במסגרת גזר-דין. תכנית שהגישה העוררת (תכנית מס' 7647), אשר נועדה להכשרת עבירות הבנייה, אושרה בשנת 2005, ואִפשרה להרחיב את הדירה בשטח של 51.6 מ"ר. ביום 3.8.14 חויבה גב' חברוני בהיטל השבחה בסך 254,879 ₪, כולל ריבית פיגורים והצמדה (כאשר שיעור היטל ההשבחה עצמו עמד על 90,898 ₪). הוועדה המקומית ראתה את מועד חישוב היטל ההשבחה כמועד אישור התכנית שהכשירה את עבירות הבנייה, 9.4.05.
11. הערר בעניין ברוך אייזנברג (ערר 42/17) הוגש בשל חיוב בהיטל השבחה על דירת מגורים, בקומת מרתף, בירושלים, אשר שימשה למגורים בניגוד לשימוש המותר בהיתר הבנייה, ונמכרה ביום 22.6.15 למשיב על-ידי בעליה הקודמים. ביום 19.10.15 אושרה תכנית מס' 113381, שמטרתה הכשרת הדירה בקומת המרתף; וביום 9.2.16 הוגשה בקשה להיתר בנייה. בעקבות כך נשלחה לעורר ביום 6.3.16 שומת היטל השבחה. הוועדה המקומית קבעה, כי העורר אינו זכאי לפטור מהיטל השבחה עד 140 מ"ר לפי סעיף 19(ג) לתוספת השלישית; וחייבה אותו בהיטל בסכום של 811,941 ש"ח, כאשר המועד הקובע נקבע בזיקה לתחילת השימוש בפועל בנכס – מועד אישור תכנית 113381 – 19.10.15.
המסגרת המשפטית
12. סעיף 196א לחוק התכנון והבנייה קובע, כי "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". תכלית החיוב בהיטל השבחה נובעת מעקרון הצדק החלוקתי, שלפיו על הפרט לחלוק את העושר שנוצר לו מחמת ההשבחה –
--- סוף עמוד 8 ---
עם הכלל ועם הקהילה; זאת היות שהתעשרותו קמה לו מפעילות תכנונית שאישרה הרשות במקרקעיו (ע"א 1341/93 סי אנד סאן הוטלס נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה תל-אביב-יפו, פ"ד נב(5) 715, 719 (1999); ובר"ם 2283/10 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל-אביב נ' נכסי יד חרוצים בע"מ (1.1.19). מטעם זה, ככלל, נדרש בעל הזכויות במקרקעין לשלם היטל בגובה מחצית משווי ההשבחה; זאת על-בסיס התפיסה, כי במחצית מההתעשרות נהנה הפרט – הנישום, ובמחצית מההתעשרות נהנית הקהילה, ומתן האפשרות להביא לתנופת פיתוח במרחב התכנון המקומי, ולתכנון התואם את צרכי המקום והאוכלוסייה (רע"א 7417/01 צרי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גבעתיים, פ"ד נז(4) 879 (2003); ורע"א 217/04 ציון פניני נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד סא(3) 386 (2006)).
התוספת השלישית לחוק עוסקת בחובת תשלום היטל ההשבחה, כאשר השבחה מוגדרת בסעיף 1 לתוספת: "עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". סעיף 2(א) לתוספת קובע על מי מוטל החיוב בהיטל השבחה: "חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן - היטל); ... היטל בעקבות אישור תכנית יחול על מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או הגובלים עמו בלבד".
סעיף 13 לתוספת השלישית לחוק קובע את ייעוד "קופת היטל ההשבחה". מהוראות הסעיף האמור עולה, כי מטרת גביית היטלי ההשבחה נועדה לצרכי פיתוח במרחב התכנוני המקומי, וכי כספי ההיטל מהווים, אפוא, השתתפות של בעלי הנכסים הנהנים מפעילות משביחות בהוצאות הפיתוח שבהן נושאת הוועדה המקומית, ומשכך הם משולמים ישירות לוועדה המקומית או לרשות המקומית ולא לאוצר המדינה (רע"א 10472/07 אימן דאהוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מבוא עמקים (10.11.09)). מהטעמים האמורים נקבע בסעיף 3 לתוספת השלישית, כי שיעור היטל ההשבחה, הוא ככלל, מחצית ההשבחה; כאשר לכלל זה
--- סוף עמוד 9 ---
נקבעו מספר חריגים בסעיף 19 לתוספת, שבגדרו מפורטים מקרים שבהם יינתן פטור מתשלום ההיטל.
13. לפי סעיף 7(א) לתוספת השלישית, יש להבחין בין עצם החיוב בהיטל השבחה, הנוצר (בין-השאר) בעת אישור תכנית משביחה – כלומר "אירוע המס", לבין המועד שבו חלה חובת התשלום – אשר נדחה למועד "מימוש הזכויות". פער הזמנים שבין מועד השבחת המקרקעין כתוצאה מהפעילות התכנונית שבוצעה בהם, לבין המועד שבו חלה החובה לשלם את ההיטל, שהוא מועד מימוש הזכויות במקרקעין, נועד להקל על הנישום בתשלום ההיטל, שכן התשלום נדחה למועד שבו החייב נהנה בפועל מההשבחה (רע"א 4217/04 בעניין ציון פמיני (לעיל): בפִסקה 6 לפסק-דינה של כב' השופטת (כתארה אז) חיות).
14. מועדי מימוש הזכויות במקרקעין, לצורך היטל ההשבחה, נקבעו בסעיף 1(א) לתוספת השלישית, וכוללים שלוש חלופות, שלענייננו רלבנטית השנייה בהן, כדלהלן:
"(1) קבלת היתר לפי חוק זה לבניה או לשימוש בהם שלא ניתן היה לתיתו אלמלא אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג שבעקבותיהם חל היטל השבחה;
(2) התחלת השימוש בהם בפועל כפי שהותר לראשונה עקב אישור התכנית שבעקבותיו חל היטל השבחה, ואולם לא יראו בהתחלת שימוש מכוח אישור לשינוי שימוש לפי סעיף 145ה כמימוש זכויות;