גילה כנפי-שטייניץ שופטת
השופט נעם סולברג:
דעתי כדעתה של חברתי, השופטת ג' כנפי-שטייניץ; בדרך הילוכה, ובמסקנתה הנכוחה.
הגם שצריכתם של משקאות ממותקים – מזיקה לבריאות; ואף שביטול המס – גורע מהכנסות המדינה; לא ראינו הצדקה להתערבות מצידנו בצו הביטול; לא בהליך התקנתו, חרף פגמים שנפלו בו, גם לא בתוכנו.
אין לכחד: מומחים לדבר, מתחומי הבריאות והכלכלה, מתנגדים לתוכן הצו, מחמת הפגיעה בבריאות הציבור, ומפאת הגרעון הכספי שבעטיו. ברם, עניין הוא לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת לענות בו; לא לבית המשפט.
הצו – שניתן כהוראת-שעה ואיננו סוף-פסוק – נטוע עמוק במרחב שיקול הדעת המסוּר לשרי האוצר והבריאות וממשלת-ישראל; לטוב ולמוטב.
נעם סולברג
שופט
השופט עופר גרוסקופף:
דעתם של העותרים אינה נוחה (בלשון המעטה) מההחלטות שקיבל שר האוצר, מר בצלאל סמוטריץ' (להלן: שר האוצר), ואשר מכוחן בוטל מס הקנייה על משקאות מתוקים בשנים 2023 (מה-30.3.2023) ו-2024 (במשך כל השנה) (להלן: ביטול המיסוי על משקאות מתוקים בשנים 2024-2023). אם להודות על האמת, גם דעתי אינה נוחה מהחלטות אלה. הטלת המיסוי על משקאות מתוקים החל מחודש אוקטובר 2021, לא רק שתאמה את המגמה המקובלת בעולם המערבי, אלא הייתה תוצאה של עבודת מטה מקיפה שנמשכה כחמש שנים, ושיקפה הסכמה רחבה בקרב אנשי מקצוע מתחומי הבריאות והכלכלה. זאת ועוד, הצעד האמור ננקט לאחר שמוצו להתרשמות גורמי המקצוע האפשרויות לקדם בדרכים חלופיות את התכליות הבריאותיות והכלכליות החשובות שביסודה – הפחתת הצריכה של משקאות המזיקים לבריאות. לעומת זאת, ביטול המיסוי על משקאות מתוקים בשנים 2024-2023 נעשה בהחלטה בלתי מנומקת של שר האוצר, אשר גובתה אומנם בהחלטת ממשלה, ואולם לא רק שעמדה בניגוד להמלצות הגורמים המקצועיים ולנתונים שהתקבלו ביחס להצלחת מיסוי זה לקדם את מטרותיו, אלא שגם בוצעה באופן גורף, ומבלי שנעשו במסגרתה הבחנות שהוצעו על ידי חלק מגורמי המקצוע (כגון ההבחנה שהוצעה על ידי גורמי משרד הבריאות בין משקאות מתוקים למשקאות 'הדיאט').
על רקע אי הבהירות ביחס לשיקולי שר האוצר, התבקשו המשיבים ביום 30.5.2024 להגיש השלמת טיעון נתמכת בתצהיר אשר תחדד את הטעמים העומדים ביסוד ביטול המיסוי על משקאות מתוקים בשנים 2024-2023. שר האוצר מסר בהודעתו מיום 28.7.2024, שהובאה במלואה על ידי חברתי בפסקה 30 לחוות דעתה, כי שני נימוקים מרכזיים עמדו לנגד עיניו בקבלת החלטה זו: ראשית, התנגדותו העקרונית למיסוי בו עסקינן, הנובעת מתפיסת עולמו "כאיש ימין כלכלי" אשר "אינו מאמין על דרך הכלל בחינוך הציבור בדרך של הטלת מיסוי" (להלן: ההתנגדות למיסוי חינוכי); שנית, "אתגר הטיפול ביוקר המחייה של משקי הבית המתגבר מאוד למול גלי עליות המחירים" (להלן: טיעון יוקר המחייה).
כשלעצמי, אם אוסיף להיות גלוי, גם שני הטיעונים הללו מעוררים תהיות. ההתנגדות למיסוי חינוכי, הלגיטימית כמובן כתפיסת מדיניות, אינה בהכרח רלוונטית בהקשר בו עסקינן, מהטעם שהמיסוי על משקאות מתוקים, כמו, למשל, המיסוי על טבק, אינו מיסוי פטרנליסטי טהור (חינוכי בלשון השר), אלא ניתן להציגו כמיסוי פיגוביאני (Pigovian tax), המיועד לתקן את כשל השוק שנוצר עקב ההשפעות החיצוניות השליליות של צריכת משקאות מתוקים על כלל הציבור. כך, במיוחד בהינתן שבמדינת ישראל קיים ביטוח בריאות ממלכתי, ועל כן העובדה שאדם צורך מוצרים המזיקים לבריאותו משליכה לא רק עליו, אלא גם על העלות הכללית של קיום מערכת הבריאות הציבורית. גם טיעון יוקר המחייה אינו חזק להשקפתי בהקשר דנן, בהינתן הנתונים שהתקבלו מביטול המס בשנת 2023, המלמדים כי פעולה זו הביאה לירידה מתונה בלבד במחיריהם של המשקאות המתוקים (8% במחירי המשקאות עתירי הסוכר (76 אגורות בממוצע לליטר), ו-6% במחירי משקאות הדיאט והמיצים הטבעיים (64 אגורות בממוצע לליטר)), וזאת בתקופה בה מחיריהם עלו בעשרות רבות של אחוזים. זאת ועוד, כנראה בשל כך ששוק המשקאות המתוקים נשלט על ידי מונופולים חזקים, הקשר בין הטלת המס או ביטולו לבין המחיר לצרכן הוא חלקי בלבד. כך, כאשר הוטל המס עלו המחירים ב-50% ויותר מהמס שהוטל (לפי נתוני משרד האוצר, המס שהוטל על משקאות עתירי הסוכר עמד על 21% אולם עליית המחיר הייתה בשיעור של 34%, דהיינו פער של כ-62%); לעומת זאת משבוטל המס ירדו המחירים רק בחלק מהחיסכון במס (לפי נתוני משרד האוצר, כאשר בוטל המס, 24% מהחיסכון בעלויות המשקאות עתירי הסוכר לא שוקף במחיר לצרכן, אלא נותר בידי יצרני המשקאות). התועלת, אם כך בביטול המס מבחינת משקי הבית היא שולית, כאשר הנהנים המרכזיים משינויי המדיניות התכופים הם יצרני המשקאות – מונופולים חזקים, אשר הנתונים מלמדים לכאורה, כי הם המנצלים שינויים במדיניות המיסוי בכדי להגדיל את רווחיהם על חשבון רווחת הצרכן.
אפס, ביקורת שיפוטית אינה מופנית כלפי תבונתה של החלטת הרשות המינהלית אלא כלפי חוקיותה. שר האוצר הוא המופקד על המדיניות הכלכלית, וכל עוד מדיניותו אינה עומדת בניגוד לעילות הביקורת המינהלית המקובלות, אין בסמכותנו להתערב בה, תהיה עמדתנו ביחס לנכונות ההחלטה אשר תהיה.
כפי שמיטיבה חברתי, השופטת גילה כנפי-שטייניץ, להראות, העילה המינהלית היחידה העשויה להיות רלוונטית להחלטת שר האוצר בדבר ביטול המיסוי על משקאות מתוקים בשנים 2024-2023 היא עילת הסבירות. אכן, בהתאם לפסק דיננו בבג"ץ 5658/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת [נבו] (1.1.2024) עילה זו מוסיפה להתקיים גם ביחס להחלטת שר האוצר, ואולם תחומיה של עילה זו לא רק שנויים במחלוקת, אלא גם משתנים לפי טיב ההחלטה וזהות המחליט. בהקשר בו עסקינן השימוש בעילה זו מצומצם עד מאוד משני טעמים: ראשית, עניינה של ההחלטה הוא במדיניות בתחום הכלכלי-חברתי, אשר אינה כרוכה בפגיעה בזכויות הפרט, ובסוגיות ממין זה, נטיית בית משפט זה להתערב מועטה במיוחד (בג"ץ 6274/11 דלק חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר, פסקה 11 [נבו] (26.11.2012); בג"ץ 2589/20 לשכת רואי חשבון בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקה 19 [נבו] (30.4.2020); בג"ץ 1053/21 עיריית רהט נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 17 [נבו] (8.6.2022)). שנית, המדובר בהחלטה של שר, הנסמכת על החלטת ממשלה, ומעוגנת בחקיקת משנה, כלומר החלטה ברמה הבכירה ביותר של הרשות המבצעת. גם בהחלטות מסוג זה התערבות בית משפט זה תעשה במשורה (בג"ץ 8136/20 י.ג. היכלי מלכות נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 [נבו] (8.12.2020); בג"ץ 8350/23 דינין נ' שר האוצר, פסקה 17 [נבו] (28.8.2024)). בהינתן האמור, ובשים לב לעמדות חברתי וחברי, ולעיתוי בו אנו מצויים, נתתי את הסכמתי לדחיית העתירה.
טרם סיום, אבקש להביע תקווה, ואייחל כי לא תקוות תם, שלקראת קבלת ההחלטה בדבר העתיד, ישקול שר האוצר פעם נוספת את עמדתו, בשים לב לאתגרים הנוכחיים הניצבים בפני מדינת ישראל. המצב הכלכלי בו מצויה מדינת ישראל בעת הזו מחייב, כפי שניתן להתרשם, צעדים כואבים וגזרות כלכליות. במציאות זו, אף אלה שאינם סבורים כי יתרונותיו של המיסוי על משקאות מתוקים בשגרה עולים על חסרונותיו, עשויים להגיע למסקנה כי בכל זאת יש הצדקה לגייס באמצעותו כ-900 מיליון ש"ח לטובת הקופה הציבורית (כהערכת גורמי המקצוע במשרד האוצר), כשמשווים אותו לאמצעים חלופיים בהם ניתן לנקוט על מנת לקדם את צרכי השעה. טוב יעשה איפוא שר האוצר אם ישקול, אף בהינתן כי "על דרך הכלל" אין מקום לפי תפיסת עולמו למיסוי שהוא רואה בו "מיסוי חינוכי", שמא מוצדק לחדש את המיסוי על משקאות מתוקים, כולו או חלקו, בצוק העיתים, בגדר "הרע במיעוטו". אם כך ינהג, יינתן בימינו פתרון נוסף לחידת שמשון, "מֵעַז יָצָא מָתוֹק".
עופר גרוסקופף
שופט
לפיכך, הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת ג' כנפי-שטייניץ.
ניתן היום, ד' כסלו תשפ"ה (05 דצמבר 2024).
נעם סולברג
שופט
עופר גרוסקופף
שופט
גילה כנפי-שטייניץ שופטת