בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 4531/23
לפני: כבוד השופט נעם סולברג
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ
העותרים: 1. חנוך ברקת
2. הפורום הישראלי לתזונה בת-קיימא
3. פרופ' אהרון טרואן
4. פרופ' נדב דוידוביץ
נגד
המשיבים: 1. שר האוצר
2. שר הבריאות
3. ממשלת ישראל
עתירה למתן צו על תנאי
תאריך הישיבה:
ז' באייר התשפ"ד (15.5.2024)
בשם העותרים:
עו"ד חגי קלעי; עו"ד עוז פנחס
בשם המשיבים: עו"ד רועי שויקה; עו"ד נועה רוזנברג רכטר
פסק-דין
השופטת גילה כנפי-שטייניץ:
עניינה של העתירה בהחלטת המשיב 1, שר האוצר, לבטל את המס שהוטל על משקאות מתוקים. העותרים מבקשים כי נורה על ביטול צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (הוראת שעה מס' 7), התשפ"ג-2023 (תיקון) מיום 31.12.2023, אשר האריך את תוקפו של צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (הוראת שעה מס' 7), התשפ"ג-2023 מיום 30.3.2023.
הרקע לעתירה
1. בשנת 2016, נוכח העלייה במדדי ההשמנה והתחלואה הכרונית הקשורה בה, החלה ממשלת ישראל לפעול לגיבוש מדיניות לאומית בתחום התזונה. לשם כך, הוקמה ועדה לרגולציה מקדמת תזונה בריאה (להלן: ועדת האסדרה או הוועדה), זאת במטרה לבחון אמצעים העשויים להשפיע על הרגלי התזונה של האוכלוסייה ולגבש מדיניות רגולציה מקדמת תזונה בריאה בישראל. לאחר שישבה על המדוכה חודשים ארוכים, הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הבריאות. ההמלצות כללו צעדים מגוונים, בהם סימון מזון מזיק; רה-פורמולציה למוצרי מזון מזיקים; עידוד ייצור מזון בריא; צעדים להנגשת מזון בריא לכלל האוכלוסייה ובפרט לאוכלוסיות המוזנות על-ידי המדינה; חינוך תזונתי והסברה לאומית. המלצה נוספת – אשר היא הנוגעת לענייננו – הייתה להטיל מס על מזון מזיק. בהקשר זה סברה הוועדה כי "מיסוי מזון מזיק, עשוי להיות כלי אפקטיבי לצמצום צריכת מזון מסוג זה", ובפרט ביחס למיסוי משקאות מתוקים; לצד זאת הוסיפה הוועדה כי "בעת הזאת יש למצות את פעילות האמצעים האחרים, עליהם המליצה הוועדה, ולשוב ולבחון בתום פרק זמן של שנה-שנתיים את הצורך במיסוי".
2. בחלוף מספר שנים, ובהמשך למסקנות הוועדה, קיבלה ממשלת ישראל ביום 1.8.2021 את החלטת ממשלה מס' 263 אשר כותרתה "קידום אורח חיים בריא". בהחלטה הנחתה הממשלה את שר האוצר להטיל מס קניה על "משקאות מתוקים", כהגדרתם בהחלטה, וזאת מתוקף סמכותו שבחוק מס קניה (טובין ושירותים), התשי"ב-1952. בהמשך לכך, ביום 9.9.2021, פורסמה להערות הציבור טיוטת תיקון לצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשע"ז-2017, בה הוצע להטיל מס על ייצור או ייבוא משקאות מתוקים. ביום 18.10.2021 חתם שר האוצר דאז, מר אביגדור ליברמן, על צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' 4), התשפ"ב-2021 (להלן: תיקון מס' 4), אשר הטיל מס קניה כאמור.
3. על מנת שתוקפו של תיקון מס' 4 לא יפקע בתום חודשיים, ובהתאם להוראת סעיף 2(א) לחוק מסי מכס ובלו (שינוי התעריף), התש"ט-1949, הובא התיקון לאישורה של ועדת הכספים של הכנסת, ובהמשך לדיונים שנערכו, פורסם צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' 10), התשפ"ב-2021 (להלן: תיקון מס' 10), אשר התקין מחדש את תיקון מס' 4 תוך שהוטמעו בצו מספר שינויים. ביום 21.12.2021 אישרה ועדת הכספים של הכנסת את תיקון מס' 10, וביום 1.1.2022 נכנס התיקון לתוקפו. תוצאת הדברים הייתה, שהחל מיום 18.10.2021 הוטל מס קניה על משקאות מתוקים.
4. ביום 30.6.2022 התקבל בכנסת חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב-2022, שהורה כי הכנסת תפוזר לפני תום כהונתה וכי יערכו בחירות לכנסת העשרים וחמש. לאחר הבחירות, ובמסגרת ההסכמים הקואליציוניים שנכרתו לקראת הקמת הממשלה השלושים ושבע, בין סיעת הליכוד לסיעת ש"ס וסיעת יהדות התורה, תחת הפרק "אוצר, כלכלה ורווחה" – בו נקבעה מחויבות הממשלה לפעול להפחתת יוקר המחיה בישראל – סוכם, בין היתר, כי "עם הקמת הממשלה, צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין בעניין כלים חד-פעמיים ושתיה מתוקה, יתוקן ויבוטל".
5. ואכן, לאחר השבעת הממשלה השלושים ושבע, ועם כניסתו לתפקיד – החליט שר האוצר הנכנס, מר בצלאל סמוטריץ', לבחון את האפשרות לבטל את תיקון מס' 10, כאשר ברקע הדברים עמדו גם נתונים המצביעים על התייקרות המשקאות המתוקים, באופן החורג מההתייקרות המתחייבת מהטלת המס. במסגרת הבחינה, הוצגו לשר האוצר מספר חלופות לביטול המס, ובפרט הוצעו שתי חלופות שעניינן בביטול חלקי של המס; אך לבסוף החליט שר האוצר לפעול לביטול המס כליל, מתוך ציפייה שמהלך זה יוזיל את מחיר המשקאות לקהל הצרכנים ויסייע בהתמודדות עם יוקר המחיה. על כן, ביום 24.1.2023 פורסמה להערות הציבור טיוטת צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' ...), התשפ"ג-2023 (כך במקור). בדברי ההסבר לטיוטת הצו צוין כדלהלן:
"על פי ניתוח גורמי המקצוע, בתקופה בה עמד הצו בתוקף עד סוף 2022, היקף הצריכה הכללי (בליטרים) של המוצרים עליהם חל המס ירד ב-12%, כאשר בצריכת משקאות עתירי סוכר, עליהם הוטל מיסוי גבוה יותר, חלה ירידה בשיעור של 16% ובצריכת משקאות דיאט ומיצים טבעיים חלה ירידה בשיעור של 5%. עוד יצוין כי מחירי המשקאות עתירי הסוכר עלו ב-34% ביחס למחירהם לפני כניסת הצו לתוקף. מחירי משקאות הדיאט והמיצים הטבעיים עלו ב-21%. בשני המקרים מדובר בעליות מחיר גבוהות מאלו המתחייבות בשל הטלת המס. הפסד הכנסות המדינה ממסים צפוי לעמוד על 870 מיליון ₪" (דברי הסבר לטיוטת צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (תיקון מס' ...), התשפ"ג-2023).
לטיוטת הצו הוגשו 158 הערות. לצד הערות מטעמם של אנשים פרטיים, אף גופים בעלי מומחיות וזיקה לנושא השמיעו התנגדות לביטול המס, בהם גורמי מקצוע ואקדמיה; קופות חולים וארגונים מתחום התזונה והרפואה. הוגשו גם הערותיהם של גופים מסחריים אשר תמכו בביטול המס מנימוקים שונים. הערה נוספת, אשר ראויה לציון נפרד, נמסרה לשר במכתב מאת מנכ"ל משרד הבריאות מיום 1.2.2023, בה פירט את הרקע המדעי והרפואי לסוגיה, וכן עמד על השפעות הטלת המס וההשלכות הצפויות מביטולו. עוד הוסיף והציע מנכ"ל משרד הבריאות הצעה חלופית המבוססת על חוות דעת מקצועית של משרד הבריאות, אשר צורפה למכתב, ועיקרה ביטול המס על משקאות 'הדיאט' בלבד, והותרתו על שתיה מתוקה. מסמך רקע נוסף שנערך על-ידי גורמי המקצוע במשרד האוצר וברשות המיסים על השפעות המס, וההשלכות הכלכליות והבריאותיות של ביטולו, וכן תמצית הערות הציבור, הועברו לחברי הממשלה טרם הצבעתם על החלטת הממשלה הנוגעת לעניין.
6. ביום 28.3.2023 התקבלה, במשאל טלפוני, החלטת ממשלה מס' 397, שכותרתה "קידום אורח חיים בריא – ביטול החלטת ממשלה ותיקון צו בהתאם". בהחלטה הנחתה הממשלה את שר האוצר לפעול לתיקון לצו תעריף המכס והפטורים ומס קניה על טובין, התשע"ז-2017, כך שיבוטל מס הקניה על משקאות מתוקים שנקבע בתיקון מס' 10, וזאת "לפרק הזמן שיקבע שר האוצר". באותו היום חתם שר האוצר על צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (הוראת שעה מס' 7) התשפ"ג-2023 (להלן: צו הביטול). ביום 30.3.2023 פורסם הצו ברשומות ונכנס לתוקף בדרך של הוראת שעה שתוקפה עד ליום 31.12.2023.
7. לאחר שבוטל המס, ערכו גורמי המקצוע במשרד האוצר בחינה של מחירי המשקאות לאורך התקופה שבין מועד כניסת צו הביטול לתוקף ועד ליום 31.10.2023. בחינה זו הצביעה על ירידה של 6% במחיר הממוצע לליטר של משקאות דיאט ומיצים, וכן ירידה של 8% במחיר הממוצע של משקאות עתירי סוכר. בהמשך לכך, גורמי המקצוע ברשות המיסים הגישו לשר האוצר הצעה להחזיר את המס על חלק מן המשקאות המתוקים, בהם הוכח כי הטלת המס הביאה להפחתת הצריכה.
8. ביום 15.12.2023 פורסמה טיוטת צו להערות הציבור שבמסגרתה הוצע כי הפטור ממס יוארך רק לעניין משקאות במיסוי נמוך, ולא לעניין משקאות במיסוי הגבוה, וזאת כהוראת שעה. ביום 18.12.2023 שלח שר הבריאות מכתב לשר האוצר, בו התרעם על כך שטיוטת הצו פורסמה ללא תיאום מקדים עמו, וציין כי "משרד הבריאות בראשותי לא ייתן את ידו לכך שתיקוני בריאות יוגשו באמצעות תיקוני מס וסנקציות כלכליות שיוטלו על האזרחים". לצד זאת הוסיף, כי ככל שיוחלט על הטלת מס כאמור, נכון וראוי יהיה להפנות את תקבולי המס לפעולות שעיקרן מאבק בתופעת ההשמנה. בהמשך, ביום 26.12.2023, שונתה טיוטת הצו כך שבטיוטה החדשה הוצע לחדש את הפטור ממס על כלל סוגי המשקאות המתוקים, וזאת "לאור השאיפה להקל את נטל המס המוטל על צרכנים בעת הזו". בסמוך למועד פקיעת תוקפו של צו הביטול, חתם שר האוצר על צו ביטול חדש (צו תעריף המכס והפטורים ומס קנייה על טובין (הוראת שעה מס' 7) התשפ"ג-2023 (תיקון) (להלן: הצו החדש)), כך שצו הביטול הוארך בשנה נוספת, עד ליום 31.12.2024.
מכאן העתירה שלפנינו.