החלטה
1. לפניי שתי בקשות לצו סגירה שיפוטי מכוח סעיף 22ב' לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן: החוק), לעסקיהם של המשיבים.
°
הבקשות הוגשו בנפרד זו מזו, אך בסמיכות זמנים, והן דומות זו לזו במובנים רבים. בשתי הבקשות מדובר בעסק לשיווק ואחסנה של תוצרת חקלאית, המצוי בשוק הסיטונאי בצריפין, ובשתיהן נטען כי העסק פועל ללא רישיון, ומהווה פלטפורמה לביצוע עבירות פליליות. בנוסף, לגבי שתי הבקשות הודיעה המבקשת בתחילת ההליך, כי ההחלטה לבקש צווי
--- סוף עמוד 2 ---
סגירה אלה, היא חלק מפעולות שנוקטות רשויות האכיפה לצורך גיבוש מדיניות האכיפה, לאחר תיקון 34 לחוק.
התנהלות ההליך
2. כיוון שסעיף 22ב' נחקק לאחרונה (ס"ח 2735, ז' באב התשע"ח 9.7.18, נכנס לתקפו ביום 1.1.19) ומביא עמו חידוש משמעותי בדין, מצאתי לנכון לחלק את הדיון כך שבשלב הראשון ייקבעו המסגרת הנורמטיבית, נטל ההוכחה וסדרי הדין, ורק לאחר מכן ייבחנו הבקשות לגופן. בנוסף, לאור הדמיון ולצורך היעילות, קבעתי כי השלב הראשון של הדיון לגבי שתי הבקשות יתקיים במאוחד.
3. בהמשך להחלטתי, התקיים דיון במעמד הצדדים, שבו נשמעו הטיעונים בסוגיות העקרוניות, וביום 28.2.20 ניתנה החלטתי (להלן: ההחלטה הראשונה) בה קבעתי את הכללים הנורמטיביים הראייתיים והדיוניים שלפיהם יש לדון בבקשות. בהמשך לכך, התקיים דיון נפרד לגבי כל אחת מהבקשות לגופה, ובו הוצגו ראיות, לרבות ראיות חסויות שהוגשו במעמד צד אחד, וכן נשמעו טיעונים בעל פה.
4. לאחר בחינה, אני מוצאת כי גם בשלב השני של הדיון, הועלו טיעונים דומים ביותר מטעם שני הצדדים לבקשות, המעלים שאלות משפטיות זהות. בנוסף, הוצגו ראיות שיש להן הרבה מן המשותף. לאור זאת, באתי לידי מסקנה שנכון יהיה כי ההכרעה תינתן במאוחד, תוך מתן התייחסות פרטנית לכל אחת מהבקשות, במהלך הדברים. למען הזהירות יודגש כי הבחירה בדרך זו נועדה לשם היעילות ומניעת הכפילות, ואין בה כדי למעט מחשיבות הקביעות הספציפיות שייקבעו לגבי כל אחת מן הבקשות כשלעצמה. אציין כי בדרך זו בחר בית המשפט לא פעם, כשהונחו על המדוכה סוגיות משותפות (למשל: רע"פ 10141/09 בן חיים ואח' נ' מד"י (6.3.12)).
5. להלן אביא בתמצית את תוכן הבקשות, וקביעותיי בשלב המקדמי. לאחר מכן, אבחן כל אחת מן הבקשות לגופה, לאור המתווה שנקבע.
הבקשות
6. שתי הבקשות הוגשו מטעם משטרת ישראל (יחידת לה"ב 433), ובהן מתבקש בית המשפט לצוות על המשיבים, מכוח סעיף 22ב' לחוק, להפסיק לאלתר את העיסוק בעסקיהם
--- סוף עמוד 3 ---
לאחסנה הובלה מכירה ושיווק תוצרת חקלאית, המתנהלים ללא רישיון עסק. נטען בבקשות כי סעיף 22ב' הוא "סעיף פשוט" שנחקק על מנת לתת בידי הרשות אמצעי אכיפה יעיל, הנשען על אדנים מנהליים, ללא הרשעה בפלילים, על מנת לעשות סדר בתחום הפרוץ של קבלת רישיונות עסק. בנוסף, נכתב כי המשטרה יזמה והובילה מבצעי אכיפה בשוק הסיטונאי נגד עסקים מחוללי פשיעה, ובכללם העסקים דנן. המשטרה הודיעה לרשות המקומית באר יעקב אשר בתחומה מצוי השוק, כי יש בידה מידע מהימן ומוצלב המעיד כי כל אחד מן העסקים שבבקשות מסכן את שלום הציבור ומנוצל על ידי בעליו ואחרים לצורך עבירות פליליות, וככל שיבוקש רישיון עסק, המשטרה תסרב לכך, לאור תבחיני המודיעין. עוד נטען בכל אחת מן הבקשות כי בנסיבות הללו, מדובר בעסק שאין לו כל היתכנות לקבלת רישיון בעתיד, והוא פועל ללא רישיון, על כן מתבקשת סגירתו לאלתר. הודגש, כי לצורך מתן הצו על פי הסעיף החדש, די למבקשת להראות כי העסק פועל ללא רישיון, ואין להוסיף לתוך הסעיף כל דרישה נוספת שאין בו.
ברע"ס 69654-11-19 (להלן: עניין חמו) נטען בבקשה כי המשיבים מנהלים ומפעילים ללא רישיון עסק, את העסק "אמצע השוק בע"מ", בתאים (האנגרים לאחסון ושיווק תוצרת חקלאית בשוק הסיטונאי) 3 ו-4 בשוק. העסק טעון רישוי על פי פריטי רישוי 4.6 ג,ד ו-4.7 לצו רישוי (עסקים טעוני רישוי) התשע"ג-2013 (להלן: צו הרישוי). למשיבים היה בעבר רישיון עסק לתאים 4, 7 ו-40 בשוק, אך הם חיברו תא נוסף-3, ואיחדו אותו עם תא 4 ליחידה אחת, שאין לה רישיון עסק. המשיבים מעולם לא ביקשו רישיון עסק לתא 3, וסירוב המשטרה לא נתקף בבית המשפט המוסמך. לטענת המבקשת, העדרו של הרישיון לתא 3 והמידע החסוי מצדיקים סגירת העסק בתאים 4-3 המאוחדים, שכן האינטרס הציבורי של ביטחון הציבור גובר על פני זכותם של המשיבים לחופש העיסוק.
בצ"מ 17285-11-19 (להלן: עניין מוסלי) נטען בבקשה כי המשיבים מנהלים ומפעילים ללא רישיון עסק, את העסק "ח.י אמצע השוק שיווק פירות וירקות בע"מ", בתאים 61, 62 ו-63 בשוק. העסק טעון רישוי על פי פריטי רישוי 4.6 ג,ד ו-4.7 לצו הרישוי. בתאריך 30.8.17 הוגשה מטעם העסק בקשה לרישיון, אך האגרה לא שולמה והבקשה נזנחה. למרות זאת, העסק ממשיך להתנהל ללא רישיון. נכתב עוד כי הסירוב הודע למועצה המקומית באר יעקוב עוד ביום 4.9.19, אך לא נתקף בבית המשפט המוסמך. נוכח העדר רישיון והמידע החסוי, סבורה המבקשת כי האינטרס הציבורי של ביטחון הציבור גובר על פני זכותם של המשיבים לחופש העיסוק.
--- סוף עמוד 4 ---
סעיף 22ב' – נתוני פתיחה
7. סעיף 22ב' נחקק לאחרונה, במסגרת תיקון 34 לחוק, ומכוחו רשאי בית המשפט להורות בצו קבוע, על סגירתו של עסק המתנהל ללא רישיון עסק, זאת ללא תלות בניהול הליכים נוספים כלשהם. לאור חדשנותו של הסעיף, ראוי להביאו כאן שוב, במלואו:
צו הפסקה שיפוטי (תיקון מס' 34) תשע"ח-2018
22ב. (א) היה יסוד סביר להניח כי עסק טעון רישוי לפי חוק זה פועל בלא רישיון, היתר זמני או היתר מזורז, בניגוד לתנאיהם, או בניגוד לתקנות לפי חוק זה, רשאי בית משפט השלום או בית המשפט לעניינים מקומיים שבתחום שיפוטו נמצא העסק, לבקשת תובע, לצוות על בעל העסק, על המחזיק בעסק, על מי שבפיקוחו או בהשגחתו פועל העסק, ועל כל מי שמועסק בשירותם, להפסיק את העיסוק בעסק, בין בסגירת החצרים ובין בכל דרך אחרת הנראית לו מתאימה בנסיבות העניין כדי להביא לידי הפסקה של ממש בעיסוק (בחוק זה – צו הפסקה שיפוטי).
(ב) בית המשפט כאמור בסעיף קטן (א) לא יצווה כאמור באותו סעיף קטן אלא אם כן נוכח שיש בידי מבקש הצו ראיות לכאורה כי התקיימו התנאים למתן הצו לפי אותו סעיף קטן.
(ג) מתן צו הפסקה שיפוטי אינו מותנה בנקיטת הליכים נוספים לפי חוק זה.
8. היות שמעולם לא הותקנו תקנות לסדרי דין לפי חוק רישוי עסקים, והדבר לא השתנה גם לאחר תיקון 34, לא קיימות הוראות בדין באשר לאופן ניהול ההליך של בקשה לצו סגירה מכוח סעיף 22ב'. בנוסף, מתברר שלא קיימים "דברי הסבר" לסעיף, והוא נעדר מהצעת החוק הממשלתית (הצעת חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 34), ה"ח הממשלה התשע"ח-2018, 1196) בדיקה עדכנית במאגר "נבו" מלמדת כי ניתנו עד כה החלטות ספורות בלבד בהליכים לפי סעיף 22ב', ברחבי הארץ, ובמרבית המקרים היו אלה החלטות ללא נימוקים, או תוך הנמקה קצרה, כך שהסוגיות העקרוניות טרם נדונו לעמקן.
תמצית טענות הצדדים והמחלוקות שהועמדו להכרעה בשלב המקדמי
9. המבקשת טענה כי המסגרת הנורמטיבית האופפת את ההליך שייכת לתחום המשפט המנהלי, הנטל המוטל עליה הוא להוכיח אך ורק את עובדת ניהולו של העסק ללא רישיון, ואין להוסיף לתוך הסעיף את מה שאין בו. עוד טענה, כי היות שהיה על המשיבים להתמודד עם הסירוב למתן רישיון עסק בהגשת עתירה מנהלית, אך הם נמנעים מכך משיקוליהם, הרי במסגרת ההליך דנן, מוטל על כתפיהם הנטל לסתור את חזקת תקינות המעשה המנהלי. נטען כי
--- סוף עמוד 5 ---
הנטל להראות קיומן של "ראיות לכאורה" על פי סעיף 22ב', אינו צריך להתפרש כפי הנהוג בהליכים פליליים דווקא, כיוון שנעשה בו שימוש גם בהליכים אזרחיים. בתוך כך, נטען כי יש להתיר למבקשת להציג ראיות חסויות, אודות עילת הסירוב למתן רישיונות, במעמד צד אחד, כנהוג בהליך מנהלי. המבקשת הדגישה כי הצגת החומר החסוי מתבקשת מעבר לצורך, רק על מנת להצדיק את שיקול דעתה, למקרה שיעלו ספקות לגבי סבירות הסירוב למתן רישיון, אך מעיקרו של הדין, לפי הוראת סעיף 22ב', אין עליה חובה להראות מאומה פרט לעצם ניהול העסק בלא רישיון.
10. מנגד, טענו המשיבים בכל אחת מהבקשות, כי ההליך לפי סעיף 22ב' הוא מעיקרו בעל אופי פלילי, ועל המבקשת לשאת בנטל הכבד הרובץ על המדינה בהליכים למעצר עד תום ההליכים, בדומה לחובתה בהליכים לפי סעיף 17 לחוק. נטען כי בייחוד כך הדבר, לנוכח קיצוניות הסעד של סגירה לצמיתות, ללא ניהול הליך פלילי, כך שלעולם לא יוכל בעל העסק לשכנע בצדקתו. בנוסף, נטען כי מן הדין לאפשר למשיבים את ההגנות וכלי ההתמודדות הניתנים לנאשמים בהליך הפלילי, לרבות זכות העיון בחומר החקירה, והאפשרות לטעון לחוסר סבירות, שרירות או אכיפה בררנית. בעניין החומר החסוי, דרשו המשיבים זכות עיון, או לכל הפחות זכות לקבלת פראפרזות, והוסיפו כי זכותם זו עומדת להם בין אם ייקבע כי ההליך נושא אופי פלילי, ובין אם מנהלי. המשיבים כולם, לא התכחשו לעובדה הפשוטה שאין בידי מי מהם רישיון עסק, אך לטענתם הסיבה לכך נעוצה אך ורק בסירוב המשטרה מטעמים מודיעיניים, ובכוונתם להוכיח שהמדובר בטעמים שרירותיים, חסרי יסוד, ומפלים. טענתם היא כי אילו הוגשו נגדם כתבי אישום, היה בידם לשכנע שאין להרשיעם בעבירה של ניהול העסקים ללא רישיון, אך המבקשת נמנעת מהגשת כתב אישום, ופוגעת ביכולתם להוכיח חפותם.
תמצית ההחלטה הראשונה
11. בפתח ההחלטה קבעתי כי סעיף 22ב' נותן בידי הרשות כלי אכיפה חדשני ומרחיק לכת, בהשוואה למצב שקדם לתיקון, שכן מכוחו ניתן להורות על סגירת עסקים חסרי רישיון עסק, ללא תלות בהליכים נוספים, וללא מגבלת זמן. עם זאת, בהעדרם של כללים ברורים לגבי אופן הפעלת הסעיף, על בית המשפט לגשת למלאכת פרשנות, בהתאם לכללים שנקבעו בהלכה הפסוקה. הפניתי לשלושת הסוגים של צווי סגירה הקבועים בחוק עוד קודם לתיקון 34 וקבעתי כי יש לפרש את הסעיף החדש באופן שיוכל להתמקם לצדם, מבלי להפר את האיזון או לפגוע במרקם החקיקתי. קבעתי כי לאור מהותם ואופיים של כלי האכיפה "הוותיקים" שבחוק, אין לקבל את עמדת המבקשת לפיה די בכך שעסק מתנהל ללא רישיון, לצורך מתן צו לפי סעיף 22ב', שכן פרשנות שכזו אינה סבירה, והיא עומדת בניגוד לחזקת ההרמוניה החקיקתית. ביתר
--- סוף עמוד 6 ---
פירוט, שעה שמתן צו סגירה שיפוטי לאחר הגשת כתב אישום, מכוח סעיף 17 לחוק, כרוך בהוכחת ראיות לכאורה וקיומה של "עילת הפסקת עיסוק מיידית" (רע"פ 4384/13 מד"י נ' מיאו והאו (3.3.14)), אין הצדקה להסתפק בנטל פחות מזה, מקום בו כלל לא נוהלה חקירה פלילית, ולא הוכח קיומו של סיכון בהפעלת העסק. באופן דומה, שעה שהוצאת צו סגירה מנהלי למשך 30 יום מכוח סעיף 20 מותנית בהוכחת קיומה של סכנה ממשית לפגיעה בציבור, אין הצדקה להסתפק בנטל פחות מזה, מקום בו מבוקש צו שיפוטי עצמאי וקבוע. בנוסף, הערתי כי פרשנות המבקשת עלולה להוביל להפיכתו של סעיף 17 לאות מתה, שהרי כך ייווסד מסלול קל יותר לקבלת צווי סגירה מכוח סעיף 22ב', ללא הוכחת קיומה של "עילת הפסקת עיסוק מיידית", וללא ניהול הליך פלילי, והדבר יגרום לכאוס חקיקתי.
12. לאחר זאת, וכיוון שעסקינן בצו קבוע שלעולם לא יעמוד במבחן הביקורת במסגרת של הליך פלילי, הגעתי למסקנה לפיה פרשנות תכליתית ראויה, תומכת במסקנה שהמסגרת הנורמטיבית האופפת את סעיף 22ב', צריכה לכלול דרישה להוכחת "עילת הפסקת עיסוק מיידית", או בלשון אחרת: יש להוכיח כי מתן הצו, עוד בטרם הוכחה אשמת בעל העסק, נחוץ למניעת פגיעה ממשית ומוחשית באינטרס הציבורי, וכי לא ניתן להשיג את מטרות הצו באמצעי מידתי יותר. ציינתי כי אני ערה לכך שאין המדובר בהליך פלילי מובהק, אך לנוכח קיצוניות הסעד, ובכדי להדגיש את כובד הנטל על כתפי המבקשת, הגדרתי אותו כ"מעין פלילי".
13. בנוגע לנטל ההוכחה הפנייתי לכך שדרישת המחוקק להראות קיומן של "ראיות לכאורה", אף בה יש כדי ללמד על כובד הנטל שעל כתפי המבקשת, שכן רף ההוכחה של "ראיות לכאורה" נדרש בחקיקה הישראלית, בדרך כלל, בהקשרים פליליים ובעיקר בהליכי מעצר עד תום ההליכים, ודומיהם (למשל: סעיף 17 עצמו). למען הדיוק, ציינתי כי "ראיות לכאורה" נדרשות לעתים בדין האזרחי, אך גם שם – לצורך סעדים זמניים דחופים, או לשם מניעת סיכון או נזק. סברתי כי העובדה שהמחוקק בחר באופן חריג ברף הוכחה לכאורי בלבד, למרות שמדובר בצו סופי ועצמאי, תומכת במסקנה שלשם האיזון, ראוי לדרוש גם כאן, כי לכל הפחות יוכיח מבקש הצו קיומם של סיכון או דחיפות, זאת בנוסף לקיומן של ראיות לכאורה לעצם ניהול העסק ללא רישיון. לפיכך קבעתי כי על המבקשת להראות הן "ראיות לכאורה" והן "עילת הפסקת עיסוק מיידית".
14. במישור הדיוני, קבעתי כי טיב ההליך והסעד הקיצוני שבצדו מחייבים לאפשר לבעל העסק זכות עמידה וטיעון, וכן זכות עיון בחומר שנאסף ושעליו מבוססת הבקשה, בשני המישורים: הראיות לכאורה, והעילה הנטענת להפסקת העיסוק. בהמשך לכך, קיבלתי את עמדת
--- סוף עמוד 7 ---
המבקשת לפיה הדיון צריך להתנהל במתכונת של שמיעת טיעונים, ועיון בתיק החקירה, בדומה לאופן בו מתנהלים הדיונים בבקשות למעצר עד תום ההליכים, שאינו שונה ביותר מאופן התנהלותם של הליכים מנהליים. בנוסף, קיבלתי את עמדת המבקשת לפיה יש להתיר לה הצגת ראיות חסויות במעמד צד אחד, זאת הן משום שאין המדובר בהליך פלילי מובהק, והן משום שאף בהליכי מעצר פליליים, ישנם מצבים בהם הדבר אפשרי.