8. עמדת המשיבות 4-3 בבג"ץ 8684/20 (להלן: הכנסת) בתגובה המקדמית היא כי מאחר שטענות העותרות מופנות כלפי היקף הסמכות של שר המשפטים וכלפי פרשנות הוראות הדין ואינן מופנות כלפי הכנסת, ונוכח טיעוני הסף שהעלו משיבי הממשלה – הכנסת אינה רואה מקום להביע בשלב זה עמדה לגוף הסוגיה.
עיקרי התשתית העובדתית
9. התקנות החדשות מעצבות הסדרים חדשים בסדרי הדין לניהול ההליכים האזרחיים, במטרה לייעל, לפשט ולקצר את ההליכים האזרחיים ותוך שמירה על הליך הוגן ועל זכות הגישה לערכאות. הצורך בשינוי ההסדרים של סדרי הדין התעורר לנוכח הימשכות ההליכים וניהול הדיונים בבתי המשפט. דברי ההסבר לתקנות החדשות מדגישים את בעיית הימשכות ההליכים ותופעת העומס בבתי המשפט ואת חומרתה בישראל והצורך ליתן לה פתרון הולם:
"הרפורמה בסדר הדין האזרחי נועדה לעצב הסדר חדש שיהיה בו כדי להחזיר את מעמד תקנות סדר הדין האזרחי ככלי מרכזי וחשוב לניהול סדרי המשפטים האזרחיים, במטרה לייעל, לפשט ולקצר את ההליכים האזרחיים, תוך עשיית צדק במסגרת קיומו של הליך ראוי והוגן. כל זאת, תוך יצירת איזון בין צרכיהם של מתדיינים שונים, לרבות התחשבות בבעלי דין בלתי מיוצגים והתאמת כלים מיוחדים עבורם, מקום שבו יש צורך בכך".
מרבית מתקנות סדר הדין האזרחי נקבעו בשנת 1963, כאשר בשנת 1984 הן עברו עדכון ניסוחי בלבד (ראו: דברי ההסבר לתקנות). לאחר מכן, הותקנו מעת לעת תיקונים בתקנות, מבלי שהתבצע תיקון קוהרנטי כולל של התקנות. דברי ההסבר מציינים כי מלבד ההנחיה לקיומו של הליך ראוי והוגן, התקנות מתייחסות לאחריות הניהולית של בית המשפט על ההליכים האזרחיים. בית המשפט נדרש להיות אקטיבי יותר בדיונים, וזאת לצורך "ניצול נכון והגשמה מרבית של זמנו של הציבור" (שם).
10. בשנת 2014, מינתה שרת המשפטים דאז ציפי לבני את השופט (בדימ') משה גל לבחינת רפורמה בתקנות סדר הדין האזרחי. השופט גל מינה צוות בראשותו, בו היו חברים נציגים מהנהלת בתי המשפט, ממחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, מהפרקליטות ומהאקדמיה. בנובמבר 2014, פורסמה טיוטת תקנות לציבור. לאחר מכן, במשך כארבע שנים, התקיימה עבודת מטה מקיפה להטמעת הערות הציבור ולגיבוש התקנות החדשות, אשר כללה בחינתן של הערות נציגי הרשות השופטת, לשכת עורכי הדין, עורכי דין פרטיים, אנשי אקדמיה, פרקליטות המדינה ופרקליטויות מחוז, הסיוע המשפטי וקליניקות מהאוניברסיטאות. כמו כן, הוקמה ועדת משנה המייעצת לשרת המשפטים בראשות השופט עמית בענייני סדר דין אזרחי (להלן: ועדת עמית הראשונה). בפני ועדת המשנה הופיעו עורכי דין מטעם הלשכה. ועדת המשנה קיימה מספר ישיבות בשנת 2018, במהלכן נשמעו נציגי הלשכה ונדונו הערותיהם המרכזיות לרפורמה המוצעת בתקנות סדר הדין האזרחי. ועדת המשנה קיבלה חלק מהערות הלשכה ואלו הוטמעו בנוסח. ביום 5.9.2018, התקינה שרת המשפטים דאז, חה"כ איילת שקד, את התקנות החדשות מתוקף סמכותה לפי סעיפים 108 ו-109 לחוק בתי המשפט. התקנות פורסמו בקובץ התקנות ביום 11.10.2018. כניסת התקנות לתוקף נקבעה לספטמבר 2019. לצורך היערכות, נדחתה כניסתן לתוקף לפברואר 2020. לאחר כניסת שר המשפטים דאז חבר הכנסת אמיר אוחנה לתפקידו, נדחה מועד התחילה לספטמבר 2020, בעקבות בקשת לשכת עורכי הדין. השר אוחנה מינה ועדה נוספת בראשות השופט עמית, שבין חבריה היו שניים מנציגי לשכת עורכי הדין, לבחינת הערות הלשכה (להלן: ועדת עמית השנייה). הוועדה קיימה שמונה ישיבות והגישה את המלצותיה לשר המשפטים המכהן, חבר הכנסת אבי ניסנקורן. ביום 22.6.2020, פרסם שר המשפטים לציבור את התיקונים לתקנות אשר גובשו בעקבות עבודת חברי הוועדה, לאור הערותיהם של נציגי לשכת עורכי הדין ושל גורמים נוספים. ביום 21.7.2020, לאחר ליבון הערות הציבור שנתקבלו, חתם שר המשפטים על תיקונים לתקנות החדשות, וביניהם דחיית מועד התחילה של התקנות ליום 1.1.2021.
11. ביום 14.9.2020, התקיים דיון בוועדת החוקה, בהשתתפות שר המשפטים, מנהל בתי המשפט, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ציבורי-חוקתי), נציגי מחלקת ייעוץ וחקיקה ונציגי העותרות בבג"ץ 8684/20. בעקבות הערות שהתקבלו בדיון והערות נוספות מלשכת עורכי הדין ומהציבור, שר המשפטים עשה שימוש בסמכותו מתוקף סעיפים 108 ו-109 לחוק בתי המשפט והתקין תיקונים נוספים לתקנות החדשות. התיקון פורסם ברשומות ביום 15.12.2020 ומועד כניסתו לתוקף קבוע ליום 1.1.2021. ביום 16.12.2020, פורסמו באתר משרד המשפטים דברי ההסבר לתקנות החדשות. כן פורסמו דוגמאות לכתב תביעה וכתב הגנה, הערוכים לפי התקנות החדשות.
12. ביום 13.12.2020, לאחר פניות של העותרות לגורמים רלוונטיים שונים, למעלה משנתיים מאז הותקנו ופורסמו התקנות, וכשבועיים לפני כניסתן לתוקף – הוגשה עתירת הלשכה. ביום 15.12.2020, הוגשה עתירת התנועה למשילות.
דיון והכרעה
13. דין העתירות להידחות על הסף, הן לגופם של דברים בהעדר עילה להתערבותו של בית משפט זה, הן על הסף מחמת השיהוי שנפל בהגשתן.
14. סמכותו של שר המשפטים להסדיר בתקנות את סדרי הדין בבתי המשפט קבועה בהוראת סעיף 108 לחוק בתי המשפט, שכותרתה "תקנות סדרי דין", ואשר קובעת כדלקמן:
"(א) שר המשפטים רשאי להסדיר בתקנות סדרי דין את סדרי הדין והנוהג לפני בתי משפט, רשמים ולשכות הוצאה לפועל, במידה שלא נקבעו בחוק, ובהם –
(1) כל הנוגע לערעורים, לדיון נוסף ולמשפט חוזר לפי פרק ב', לרבות סדרי הבקשות לדיון נוסף ולמשפט חוזר ומועדי הגשתן;
(2) הארכת מועדים לעשיית דבר שבסדרי דין או בנוהג, אף אם נקבעו בחיקוק;
(3) הטלת הוצאות משפט, הערכתן וקביעת תעריף לשכר טרחה של עורכי דין שבית משפט או רשם רשאי להקציב להם בעד פעולותיהם לפניו;
(4) קביעת שיעורי התשלומים שרשאי בית משפט או רשם לחייב בהם בעל דין בהליך אזרחי עבור רישום פרוטוקול הדיון, בין ידנית ובין במכשיר הקלטה או באמצעים אחרים (להלן - התשלומים), לרבות –
(1) סוגי ההליכים בהם ניתן להטיל את התשלומים;
(2) דרכי גביית התשלומים;
(3) מועדי הטלתם של התשלומים, תוך מתן אפשרות להטילם לפני ההליך, במהלכו או עם סיומו וכן לשנות עם סיום ההליך החלטה שניתנה קודם לכן לענין זה;
(4) התחשבות ביכולתו הכספית של בעל הדין;
(5) קביעת אגרה מיוחדת שתיועד למימון רישום פרוטוקולים כאמור בפסקה (4), שתשולם על-ידי בעל דין בהליך אזרחי בדרך שתיקבע בתקנות.
(ב) תקנות לפי סעיף קטן (א)(4) ו-(5) טעונות אישורה של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת" (ההדגשות הוספו).
סמכותו של שר המשפטים להתקין תקנות הנוגעות להליכי משפט מוסדרת גם בהוראת סעיף 109 לחוק בתי המשפט, שכותרתה "ביצוע ותקנות", ואשר מורה כדלקמן: "שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו". בנוסף, סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, שכותרתו "סמכות התקנה", קובע כי "הסמכה להתקין תקנות או ליתן הוראת מינהל - משמעה גם הסמכה לתקנן, לשנותן, להתלותן או לבטלן בדרך שהותקנו התקנות או ניתנה ההוראה". התקנות נושא העתירות שלפנינו, בהמשך לתקנות סדר הדין האזרחי, התשכ"ג-1963 (והעדכון להן בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984) הותקנו מכוח הסמכות המפורשת שהוקנתה לשר המשפטים בסעיפים אלה (ובנוסחו הקודם של חוק בתי המשפט), ולא הונחה עילה לראות בהן הסדר ראשוני המחייב עיגון בחקיקה ראשית. כפי שציינו משיבי הממשלה, התקנות החדשות אכן משקפות עקרונות יסוד בנוגע לניהולם של הליכים אזרחיים בבתי המשפט במטרה להגשים תכליות ציבוריות ובהן קיום הליך שיפוטי ראוי והוגן, הגעה לחקר האמת והשגת תוצאה נכונה ופתרון צודק של הסכסוך (תקנה 1 לתקנות החדשות). ברם בכך כשלעצמו אין כדי להצביע כי עליהן להיות מוסדרות בדרך של חקיקה ראשית, ובראי הסמכות – הכללית והפרטנית – שהוענקה לשר המשפטים בחוק בתי המשפט, הנושאים הדיוניים המוסדרים בתקנות ויתר אמות המידה שעוצבו לכך בפסיקתנו, לא נפל הפגם הנטען בהתקנתן על ידי שר המשפטים.
15. מהוראות סעיפים 108 ו-109 לחוק בתי המשפט עולה כי המחוקק הראשי הסמיך את מחוקק המשנה לדאוג לביצועו של חוק בתי המשפט (השוו: בבג"ץ 5917/97 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' שר המשפטים, פסקאות 30-29 (8.10.2009), נדונה שאלת חוקתיותה של תקנה לתקנות בתי המשפט ובתי הדין לעבודה (עיון בתיקים), התשס"ג-2003. באותו עניין, טענו העותרים כי התקנות הותקנו בחוסר סמכות מאחר שהן מסדירות נושא שראוי היה לו להיקבע בחקיקה ראשית. וכך נקבע באותו עניין:
"המקרה שלפנינו אינו נופל לגדרם של המקרים שבהם ההסדר חייב להיקבע בחוק דווקא (ראו והשוו: חוות דעתי בבג"ץ 10203/03 'המפקד הלאומי' בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה (20.8.2008)). כאמור, תקנות העיון מהוות למעשה כלי עזר ליישומו של עקרון פומביות הדיון, והן נועדו להתוות מסגרת דיונית לבירור בקשות לעיון בתיקים. בכך, דומות הן לתקנות דיוניות רבות המותקנות על-ידי שר המשפטים מתוקף סמכותו בהתאם לחוק בתי המשפט, חלקן אף בעלות זיקה מהותית יותר לזכויותיהם של פרטים, ביניהן תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 ותקנות סדר הדין הפלילי, תשל"ד-1974. לפיכך, מצאנו לדחות אף את טענתם זו של העותרים" (ההדגשה הוספה).
לעניין דרישת ההסמכה המפורשת והסדרים ראשוניים, ראו גם: חוות דעתי בדנג"ץ 10190/17 מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון נ' עליאן (9.9.2019) (להלן: דנג"ץ עליאן)). אני סבור כי התקנות החדשות אינן כוללות במהותן "הסדרים ראשוניים", היינו הכרעות ערכיות ועקרוניות, רגישות, מורכבות ושנויות במחלוקת ציבורית ופוליטית (השוו: דנג"ץ עליאן, פסקה 22 לחוות דעתי). העותרות אף לא הצביעו על פגיעה מסוימת וקונקרטית בזכויות יסוד מוגנות.
שיהוי
16. התקנות החדשות נחתמו ביום 5.9.2018 ופורסמו ברשומות ביום 11.10.2018. הן צפויות להיכנס לתוקף ביום 1.1.2021. מכאן עולה, כי העותרות השתהו במשך למעלה משנתיים ממועד פרסומן ברשומות, בטרם הן הגישו את העתירות. זאת, כאשר חלק מהעותרות, ובעיקר לשכת עורכי הדין, השתתפו בזמן שחלף בגיבושן של התקנות (כמפורט לעיל). כעת, העותרות מבקשות להעמיד לראשונה לביקורת שיפוטית את התקנות החדשות.
נבחן את יסודות עילת הסף של השיהוי (ראו, למשל: עע"ם 867/11 עיריית תל אביב-יפו נ' אי.בי.סי ניהול ואחזקה בע"מ, פסקאות 27-24 (28.12.2014)). בעניין השיהוי הסובייקטיבי בוחן בית המשפט האם העותרות נמנעו מהגשת העתירה במועד מוקדם יותר אף שהעובדות היו בידיעתן, כלומר האם הן "ישנו על זכויותיהן". פן זה של השיהוי מתמקד בשאלה האם הייתה הצדקה לאיחור מצד העותרות (דפנה ברק-ארז משפט מינהלי – משפט מינהלי דיוני כרך ד 361-360 (2017) (להלן: ברק-ארז); בג"ץ 9831/16 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' רשות מקרקעי ישראל, פסקה 55 וההפניות שם (16.10.2018)). בענייננו, העותרות לא הציגו טעם מבורר מדוע הן התמהמהו זמן רב מלהגיש את העתירות ומדוע המתינו להגיש את העתירות אך ב"דקה ה-90" (אם לא מאוחר מכך). התקנות הותקנו עוד בשנת 2018 וכשבועיים וחצי לפני כניסתן לתוקף הוגשו העתירות. השיהוי הסובייקטיבי הוא בולט לעין שכן העותרות היו מודעות לתקנות החדשות, וחלקן אף נטלו חלק אקטיבי ומשמעותי בגיבושן. העותרת בבג"ץ 8766/20, שאחת ממטרותיה לעסוק ביחסים בין החוק והדין לדרג המקצועי – חזקה עליה שעקבה אחר תהליך התקנת התקנות והייתה מודעת לו; נציגים מטעמה של לשכת עורכי הדין השתתפו בשתי הועדות שמונו על ידי שרי המשפטים. יוער, כי העותרות נאחזו בהקשר זה בכך שלאחרונה בוצעו תיקונים ספציפיים לתקנות. עם זאת, העתירות אינן תוקפות בעיקרן הסדרים פרטיקולריים בתקנות, אלא "מרכז הכובד" של העתירות מתמקד בטענות כי שר המשפטים נעדר הסמכה להתקנתן מלכתחילה, בהיותן משנות את סדרי הדין האזרחיים באופן יסודי. בעניין השיהוי האובייקטיבי מתמקד בית המשפט בנזקים הנובעים מהדיון בעתירה לאחר שההחלטות אשר כנגדן היא מכוונת כבר שימשו בסיס להסתמכות (שם). בענייננו, נעשתה עבודת מטה מקיפה על התקנות, לרבות מינוין של שתי ועדות שעמלו על שמיעת הערותיה של הלשכה לתקנות. משאבים מערכתיים רבים הושקעו לצורך הכנתן של התקנות ויישומן ונעשו פעולות רבות לקידומה של הרפורמה בסדר הדין האזרחי (השוו, למשל: בג"ץ 281/11 ראש מועצת בית איכסא נ' שר הביטחון, פיסקה 22 (6.9.2011)). אכן, המערכת כולה נערכה ו"הושקעו על ידה משאבים רבים לצורך הטמעת ההסדרים השונים שכבר פורסמו, הן במערכת בתי המשפט והן אצל כלל הגורמים הרלוונטיים לתקנות אלו ובכלל זה הושקעו אלפי שעות הדרכה, נקלטו עובדים, נרכש ציוד מתאים, גובשו ושונו תהליכי עבודה, בוצעו שינויים והתאמות במערכות מחשוב ועוד כהנה וכהנה פעולות היערכות" (פסקה 36 לתגובתם המקדמית של המשיבים). דיון בעתירות בעיתוי הנוכחי יגרום לעיכוב משמעותי בכניסתן של התקנות לתוקף, והדבר עלול לפגוע באינטרס הציבורי ובציבור המתדיינים. יצוין, כי העותרות בעתירת הלשכה ביקשו ללמוד, בעדכון שהגישו מטעמן, בין היתר מכך שהמכרזים לתפקיד המזכירים המשפטיים פורסמו אך לאחרונה – כי אין מוכנות של המערכת. אין בידי לקבל את מסקנתם מאחר שטבעי הוא שרפורמה בסדרי הדין תהא כרוכה ב"חבלי לידה".
המסקנה מכל האמור לעיל היא כי השיהוי האובייקטיבי והסובייקטיבי – כבד משקל הוא. השוו, בין היתר: בג"ץ 2938/20 ליאור כספי חברת עורכי דין נ' הכנסת, פסקה 6 (2.9.2020), אשר עסק בעתירה במסגרתה נתבקש תיקון של הוראות חקיקה. בפסק דין זה נקבע כדלקמן:
"עוד יצוין כי העתירה הוגשה רק ביום 10.5.2020 כאשר הליך חקיקת החוק החל כבר במהלך שנת 2015, עם פרסום תזכיר החוק – או לכל הפחות עם פרסום הצעת החוק ביום 2.3.2016 – כאשר החוק אושר בכנסת ביום 5.3.2018. הגשת העתירה בשלב זה לוקה אפוא גם בשיהוי כבד ביותר (וראו: בג"ץ 1381/19 בן חיים נ' כנסת ישראל (16.7.2019); בג"ץ 6411/16 הועד הארצי לראשי הרשויות המקומיות הערביות נ' כנסת ישראל, פסקה 46 (19.6.2018))".
דברים אלו יפים גם לענייננו. בנוסף, משקלה של טענת השיהוי מושפע גם מחומרת הפגמים הנטענים. ככל שמידת הפגיעה בשלטון החוק גדולה יותר, הנכונות לדחות את העתירה מחמת שיהוי קטנה (ברק-ארז, עמוד 365). עם זאת, וכמפורט בפסקאות 15-14 לעיל, אין ממש בטענת החריגה מסמכות ולא עלה בידי העותרות לשכנע כי כניסתן של התקנות לתוקף תגרום לפגיעה קשה וחמורה בשלטון החוק אשר עשויה "להאפיל" על השיהוי הכבד בהגשת העתירות. העותרות לא הצביעו על פגיעה מסוימת וקונקרטית בזכויות יסוד מוגנות (ראו, למשל: בג"ץ 2114/12 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פסקאות 13-11 (15.8.2012). באותו מקרה, נקבע כי העותרים לא הוכיחו את טענתם לפיה יש הצדקה לדון בטענותיהם לגופו של עניין בהתחשב בפגיעה בזכויות חוקתיות; בג"ץ 7266/15 ביקלס נ' שר הכלכלה (3.4.2016)). התקנות החדשות נועדו ליתן מענה לאינטרס ציבורי דוחק של קיומו של הליך משפטי צודק ויעיל המנצל כראוי את המשאבים השיפוטיים המוגבלים. ולא למותר להזכיר כי התקנות גובשו לאחר התקיימותם של דיונים רבים בוועדות ולאחר הליך מקצועי, ממושך ונרחב של שיתוף הציבור וקבלת הערות מגופים שונים ומהאקדמיה ומלשכת עורכי הדין (כאשר תהליך ההכנה של התקנות נמשך אף שש שנים), כאשר חלק מהעותרות ביניהם – הליך שאף הביא בפועל, לאחר ליבון ההערות, לשינויים בתקנות החדשות.