בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 8684/20
בג"ץ 8766/20
לפני:
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט ג' קרא
כבוד השופט א' שטיין
העותרים בבג"ץ 8684/20:
1. לשכת עורכי הדין בישראל
2. אופק – ארגון חזרה לחיים
העותרת בבג"ץ 8766/20:
3. אס"ף – אגודת חולי סי.אף.אס ופיברומיאלגיה
התנועה למשילות ודמוקרטיה
נ ג ד
המשיבים בבג"ץ 8684/20:
1. שר המשפטים
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. כנסת ישראל
המשיבים בבג"ץ 8766/20:
4. ועדת החוקה חוק ומשפט
1. שר המשפטים
2. מנהל בתי המשפט
3. היועץ המשפטי לממשלה
עתירות למתן צו על תנאי
בשם העותרת 1 בבג"ץ 8684/20:
בשם העותרים 3-2 בבג"ץ 8684/20:
בשם העותרת בבג"ץ 8766/20:
בשם המשיבים 2-1 בבג"ץ 8684/20 והמשיבים 3-1 בבג"ץ 8766/20:
בשם המשיבות 4-3 בבג"ץ 8684/20:
עו"ד שמוליק קסוטו; עו"ד דוד יצחק; עו"ד שחר קפושה
עו"ד אחיעד הראל; עו"ד שרון סחאי
עו"ד שמחה דן רוטמן
עו"ד רועי שויקה
עו"ד אביטל סומפולינסקי
פסק-דין
השופט ג' קרא:
עניינן של שתי העתירות בתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-2018 (להלן: התקנות או התקנות החדשות). התקנות החדשות צפויות להחליף את התקנות הקיימות בעניין ניהול דיונים אזרחיים – תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן: התקנות הקודמות).
1. עתירת בג"ץ 8684/20 הוגשה מטעם העותרת 1, לשכת עורכי הדין בישראל (להלן: לשכת עורכי הדין או הלשכה), העותרת 2, עמותת אופק, היא עמותה העוסקת, בין היתר, במתן סיוע לחולים ולמשפחותיהם לאחר משבר רפואי והעותרת 3, עמותת אס"ף, היא עמותה הפועלת, בין היתר, למען החולים בתסמונת התשישות הכרונית ובפיברומיאלגיה (להלן: עתירת הלשכה); עתירת בג"ץ 8766/20 הוגשה מטעם התנועה למשילות ודמוקרטיה, עמותה העוסקת, בין היתר, "במערכת היחסים בין החוק והדין לבין הדרג המקצועי בשירות הציבורי" (להלן: עתירת התנועה למשילות). בגדרי העתירות נתבקשו צו על-תנאי וצו ביניים.
2. בגדרי עתירת הלשכה, התבקשנו להורות למשיבים ליתן טעם מדוע לא יעוגנו ההסדרים שביקש המשיב 1, שר המשפטים, להסדיר בתקנות – בחקיקה ראשית; ולחלופין ליתן טעם מדוע התקנות לא תועברנה לדיון ולאישור של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת (להלן: ועדת החוקה) כתנאי לכניסתן של התקנות לתוקף. מאחר שמועד כניסתן לתוקף של התקנות נקבע ליום 1.1.2021, נתבקשנו ליתן צו ביניים המתלה את כניסתן של התקנות לתוקף עד להכרעה בעתירה ולחלופין לקבוע מועד דיון דחוף בעתירה.
3. בעתירת התנועה למשילות, התבקשנו כדלקמן: להורות למשיבים ליתן טעם מדוע לא תבוטלנה התקנות בשל התקנתן בחוסר סמכות ובניגוד להוראת סעיף 16(4) לפקודת הפרשנות [נוסח חדש] (להלן: פקודת הפרשנות) הקובע כי "מקום שהחוק מעניק לרשות את הסמכות להתקין תקנות, יהיו ההוראות הבאות חלות לגבי התקנתן וכוח פעולתן של תקנות אלו, אם אין כוונה אחרת משתמעת – לא תהא תקנה סותרת הוראותיו של כל חוק", בעוד התקנות סותרות את חוק-יסוד: השפיטה ואת הוראות חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט) בעניין סמכויותיהם של עוזרים משפטיים ומזכירים משפטיים ובעניין סדרי הדין בערעור; להורות על בטלות התקנות בשל חריגתן מהחוק המסמיך, בין היתר, היות שהן קובעות הסדרים ראשוניים אשר עליהם להיקבע על ידי המחוקק הראשי, וזאת מאחר שהן קובעות לא רק סדרי דיון, אלא גם עקרונות יסוד של ההליך האזרחי ובשל פגיעתן בזכויות יסוד ללא הסמכה מפורשת בחוק ובניגוד לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו; ולהורות למשיבים להורות לגורמים הנתונים למרותם שלא לפעול לפי התקנות בשל התקנתן בחוסר סמכות.
4. בהחלטות מימים 15.12.2020, 23.12.2020 ו-24.12.2020, נקבע לגבי העתירות כי אין מקום ליתן במסגרתן צו ביניים. כמו כן, הדיון בשתי העתירות אוחד.
טענות הצדדים
5. לעמדת העותרות בעתירת לשכת עורכי הדין, הסמכות לקבוע שינויים מבניים ויסודיים נתונה לרשות המחוקקת בלבד. העותרות מדגישות כי הן אינן מעמידות למבחן את השאלה האם השינוי בעקרונות, הגלום ביסוד התקנות, הוא ראוי או רצוי. הטענה היא כי עצם השינוי המהותי והיסודי בשיטת המשפט ובמערך הזכויות של המתדיינים – ללא בחינה ערכית של השינוי לגופו על ידי המחוקק הראשי – מהווה כשלעצמו חריגה מסמכות של שר המשפטים. לטענתן, יש לראות בתקנות משום הסדר ראשוני המנהיג רפורמה בסדרי הדין האזרחיים והפוגע ממשית בזכויות יסוד. לפיכך, כך על פי הטענה, יש להסדיר את התקנות החדשות בחקיקה ראשית, ולא בחקיקת משנה. לכל הפחות, טוענות העותרות, יש לקבל את אישורה של ועדת החוקה לצורך כניסתן של התקנות לתוקף. בהעדר עיגון בחקיקה ראשית או אישור הוועדה של הכנסת, יש לקבוע כי התקנות הותקנו בחריגה מהותית מסמכות, ודינן בטלות. העותרות מציינות, כדוגמאות לרפורמה בניהול ההליך המשפטי, את ההגבלה על היקף הטיעונים בכתב, מעבר לטיעונים בעל פה, סמכויות נרחבות לסילוק הליך משפטי על הסף, התקנות מתוות עקרונות כך ששיקולי יעילות עשויים לגבור על שיקולי צדק, ויצירתו של תפקיד חדש של "מזכיר משפטי" ומתן סמכויות חדשות לעוזרים המשפטיים. סמכויות אלו, לטענת העותרות, מהוות סמכויות שיפוטיות או מעין-שיפוטיות, אשר משנות לטענתן את מערך הזכויות של המתדיינים. לטענת העותרות, התקנות החדשות משקפות למעשה מעבר משיטה אדברסרית, במסגרתה הצדדים שולטים על התנהלות ההליך בעוד השופטים אך מכריעים במחלוקות שהצדדים מעלים ובאופן בו הצדדים בוחרים לנהל את ההליך, לשיטה אחרת, הדומה לשיטה האינקוויזיטורית ובה לשופטים יש יכולת רבה יותר ליזום בהליך המתנהל בפניהם. נטען גם כי התקנות החדשות מגבילות את אפשרות הגישה לערכאות לאוכלוסיות מוחלשות וכן כי התקנות לא תוקצבו. לטענת העותרות, גם אם סעיף 108 לחוק בתי המשפט מסמיך את שר המשפטים לקבוע הסדר ראשוני בנושאים המצומצמים הקבועים בו, הוא לא מסמיך את שר המשפטים לקבוע הסדר ראשוני המשנה את השיטה המשפטית, קובע הכרעות עקרוניות ופוגע בזכויות יסוד. בנוסף, לתקנות השפעה רוחבית על ניהול הליכים. לטענת הלשכה, השתתפותה בדיון המקצועי הנוגע להכנת התקנות – אינו משנה את העובדה שלא התקיים דיון פרלמנטרי; התקנות עדיין אינן בתוקף ואף רק לאחרונה הודיע שר המשפטים על תיקונים נוספים לתקנות, כך שממילא נבצר מהעותרות, לטענתן, למצות הליכים כראוי ביחס לנוסח האחרון של התקנות, למעט בדרך של הגשת עתירה זו. העותרות טוענות כי העתירה מעמידה למבחן סוגיה חוקתית חשובה והיא מצדיקה דיון גם אם היה שיהוי בהגשתה.
6. לטענת התנועה למשילות, התקנות חורגות מסמכות בארבעה תחומים: ראשית, התקנות מעניקות סמכות שיפוט לעובדי מערכת המשפט שאינם שופטים או רשמים, בניגוד לחוק-יסוד: השפיטה ולחוק בתי המשפט. לעמדת התנועה למשילות, שר המשפטים אינו מוסמך להעניק סמכויות בסדרי דין ובנוהג ללא אישורה של ועדת החוקה. לטענתה, סמכויות "שפיטה" שהיו נתונות לרשמים בתקנות הקיימות, ניתנו במסגרת התקנות החדשות לעוזרים משפטיים ולמזכירים משפטיים, אשר אינם שופטים שמונו כחוק. שנית, התנועה למשילות טוענת כי התקנות החדשות פוגעות בזכויות יסוד ובעיקר בזכות הגישה לערכאות ובעקרון השוויון (וזאת, כך על פי הטענה, מאחר שמגבלת העמודים בבית המשפט המחוזי משתנה לפי סכום התביעה), ללא הסמכה מפורשת בחקיקה. כך, למשל, ביטולה של זכות הערעור הקבועה בחוק-יסוד: השפיטה והפיכתה לערעור ברשות, וזאת מאחר שבית המשפט יוכל לדחות ערעור ללא צורך בתשובת הצד שכנגד. שלישית, התנועה למשילות טוענת כי התקנות קובעות עקרונות יסוד של ההליך האזרחי שמקומם בחקיקה ראשית ולא בתקנות, בהיותם הסדר ראשוני. רביעית, נטען כי התקנות מעניקות לבית המשפט סמכות רחבה, ללא הבניית שיקול הדעת, לפסוק הוצאות בבקשות ללא קשר לתוצאת התביעה וסמכות לפסוק קנסות לטובת המדינה, ללא הגבלת סכום ובניגוד לעקרונות של דיני העונשין. עוד נטען, כי התקנת התקנות בעיתוי הנוכחי חורגת מסמכות בשל חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 וכי כניסתן לתוקף של התקנות לא תוקצבה בחוק התקציב השנתי וכי אף אין צפי לכך.
7. בתגובתם המקדמית של משיבי הממשלה (להלן: המשיבים) לעתירות, טוענים המשיבים כי דין העתירות להידחות על הסף בשל השיהוי הכבד בו הן הוגשו. העתירות – המבקשות לבטל את התקנות – הוגשו למעלה משנתיים לאחר פרסום התקנות, וכשבועיים בלבד טרם כניסתן של התקנות לתוקף. אמנם העותרות מנמקות את השיהוי בכך שימים ספורים לפני הגשת העתירות, נבחנו שינויים בתקנות החדשות, אך לעמדת המשיבים, ממילא הסעדים המבוקשים בעתירות אינם מופנים כלפי הסדרים פרטיקולריים שעוגנו בתקנות או בשינויים להן, אלא העתירות מעלות טענות עקרוניות, אשר במרכזן טענת העדר הסמכות לעיגונה של הרפורמה בחקיקת משנה. לפיכך, טענות העותרות אינן מהוות הסבר מספק לשיהוי בהעלאת הסוגיה לביקורת שיפוטית. המשיבים מדגישים את קיומו של רכיב השיהוי האובייקטיבי (בנוסף לזה הסובייקטיבי) בענייננו, מכיוון שהמערכת כבר נערכה ליישומן של התקנות והושקעו משאבים רבים לצורך הטמעת ההסדרים, לרבות אלפי שעות הדרכה, קליטת עובדים, רכישת ציוד, גיבוש תהליכי עבודה ועוד פעולות היערכות. לעמדת המשיבים, יש לדחות את העתירות גם משיקולי מדיניות משפטית: ייגרם נזק לאינטרס הציבורי אם התקנות תעוכבנה או תבוטלנה בשלב זה, כאשר התקנות הותקנו באותו אופן שבו הותקנו במשך השנים התקנות שקדמו להן ואשר תוקנו מספר פעמים בעבר; תכלית התקנות היא לבצע שינויים חיוניים בסדרי הדין האזרחיים הנוהגים גם כיום מכוח תקנות; לאור תקיפת התקנות זמן רב לאחר התקנתן ופרסומן, לאחר תהליך ממושך שכלל שיתוף הציבור, לרבות לשכת עורכי הדין, בגיבוש התקנות; לאחר שהמערכת נערכה ליישום התקנות – וזאת ללא נימוק לשיהוי הכבד. המשיבים מציינים כי אם יימצא בעתיד קושי עם הסדר מסוים בתקנות, ניתן יהיה למצות את הטענות הפרטניות באותו הקשר מול שר המשפטים, שיכול לתקן פרטנית את התקנה.
לעמדת המשיבים, הדברים נכונים ביתר שאת לגבי עתירת לשכת עורכי הדין, באשר הלשכה השתתפה בדיון המקצועי הנוגע להכנת התקנות, כפי שציינה הלשכה במפורש בעתירה. המשיבים מדגישים כי לשכת עורכי הדין הייתה מעורבת באופן משמעותי בגיבושן של התקנות במשך השנים. זאת, בין היתר, במסגרת שיח שהתקיים עם יו"ר לשכת עורכי הדין דאז ובאמצעות השתתפותם של נציגים מטעמה בשתי ועדות בראשותו של השופט יצחק עמית – אחת שהוקמה לאחר פרסום התקנות לציבור והשנייה לאחר שנחתמו התקנות, לצורך בחינת הערותיה של לשכת עורכי הדין. כך, מספר לא מבוטל מהערותיה של לשכת עורכי הדין, ולמעלה מ-65 תיקונים המשקפים את הערותיה, אף הוטמעו בתיקוני התקנות. כיום, לעומת זאת, לשכת עורכי הדין טוענת נגד סמכותו של שר המשפטים להתקין את התקנות. לעמדת המשיבים, אין להלום מצב בו הלשכה תלווה, באופן אינטנסיבי ובמשך שנים, הליך מקצועי ומורכב של גיבושן של התקנות החדשות – ושנתיים לאחר התקנת התקנות וכשבועיים בלבד לפני כניסתן לתוקף – הלשכה תעלה טענות כי יש להסדיר זאת בחקיקה ראשית בלבד. משכך, לעמדת המשיבים, דינה של עתירת לשכת עורכי הדין להידחות על הסף אף בשל התנהלותה של הלשכה, העולה כדי חוסר ניקיון כפיים. לטעמם, חוסר ניקיון הכפיים של הלשכה עולה כדי השתק, כפי שמסיקים המשיבים מהודעה שפרסם יו"ר הלשכה (דאז) עו"ד אפי נווה, בעת התקנת התקנות, הודעה עליה חתום גם היו"ר הנוכחי של הלשכה, עו"ד אבי חימי, ובה מברכת הלשכה על הרפורמה ומדגישה את חלקה המהותי בתהליך. בהודעה זו נכתב, בין היתר, כי "מעורבותה האינטנסיבית של הלשכה בתהליך גיבוש התקנות ועמידתה העיקשת על הטמעת עמדת עורכי הדין בנוסח התקנות – נשאה פרי. הלשכה השפיעה השפעה של ממש על עיצוב ההסדרים שנקבעו במסגרת התקנות החדשות, כאשר חלק ניכר מהערותיה התקבל ויושם בפועל בנוסח הסופי..." (הודעת יו"ר לשכת עורכי הדין דאז מיום 6.9.2018).
למעלה מן הנדרש, המשיבים טוענים כי דין העתירות, התוקפות חקיקת משנה, להידחות אף לגופן בהיעדר עילה להתערבות שיפוטית בהתקנת התקנות. לעמדת המשיבים, ההסמכה המפורשת בחקיקה הראשית הקיימת לשר המשפטים מכוח חוק בתי המשפט, לקבוע בתקנות את סדרי הדין האזרחיים, ויישומן של ההלכות המנחות בעניין ההסדרים הראשוניים, מובילים למסקנה חד משמעית שניתן להתקין את התקנות בחקיקת משנה, וכי דין הטענה לתחולת כלל ההסדרים הראשוניים על התקנות – להידחות. לעמדתם, עקרונות היסוד אשר בתקנות – אינם בגדר הסדר ראשוני והשינוי שמייצרות התקנות חיוני לצורך ניהולם התקין של הליכים אזרחיים. המשיבים מציינים את סעיפים 108 ו-109 לחוק בתי המשפט כמקור הסמכות להתקנת התקנות. לעמדתם, הפסיקה אינה נוקטת גישה דווקנית לדרישת "ההסמכה המפורשת" בחוק ביחס להסדרים ראשוניים, וגישה דווקנית כזו גם איננה רצויה. המשיבים מציינים כי מכוח סעיפי ההסמכה הנ"ל, הותקנו במשך השנים, בין היתר, תקנות סדר הדין האזרחי הקיימות אשר קובעות הוראות הקשורות לזכות הגישה לערכאות. כך, לשר המשפטים הוקנתה סמכות מפורשת להתקנת תקנות הנוגעות לסדרי דין ומכוח סעיפי ההסמכה הותקנו עד היום תקנות רבות הנוגעות לסדרי הדין בבתי המשפט. לעמדת המשיבים, עקרונות היסוד הקבועים בתקנות החדשות אינם מנוגדים לעקרונות הקבועים בחקיקה ראשית. מטרת התקנות היא קביעת סדרי הדין לניהול ההליכים והן הותקנו כדי לממש את זכות הגישה לערכאות באופן יעיל וצודק, ולא כדי לפגוע בה, וזאת לטובת האינטרס הציבורי של כלל המתדיינים.
כמו כן, המשיבים מתייחסים בתגובתם המקדמית לטענות הפרטניות שנטענו בעתירות: לעניין טענת העותרות כי התקנות מעניקות סמכות שיפוטית לעוזר המשפטי ולמזכיר המשפטי, המשיבים טוענים כי המזכיר המשפטי והעוזר המשפטי לא נועדו "להחליף" את תפקיד הרשם או השופט, להם נתונה סמכות שפיטה. תפקידם של המזכיר המשפטי והעוזר המשפטי בעניינים אלו הוא טכני בעיקרו, ללא סמכויות שיפוטיות או סמכויות שפיטה (שמשמעותה הסמכות להכריע בסכסוך) ואין מדובר ב"עקיפת" חוק-יסוד: השפיטה או חוק בתי המשפט. עם זאת, בשים לב להערות שנשמעו ביחס לסמכויות שהוקנו לעוזר המשפטי בתקנות החדשות בישיבת ועדת החוקה שהתקיימה ביום 14.9.2020, תוקנה התקנה בתיקון מיום 15.12.2020, כך שסמכויות העוזר המשפטי בתקנות החדשות צומצמו בתיקון וחלק מהסמכויות המוקנות לעוזר המשפטי תהיינה כפופות להנחיה פרטנית להפעלתן מטעם השופט. לעניין טענת העותרות לפגיעה בזכות הגישה לערכאות ובזכות לשוויון ללא הסמכה מפורשת בחוק – לעמדת המשיבים, מטרתן של התקנות החדשות היא להבטיח גישה קלה יותר לערכאות ולהשיג שוויון בין המתדיינים. הרפורמה רואה את הזמן השיפוטי כמשאב ציבורי מוגבל, כך שהבטחת יעילות המערכת תחזק את זכות הגישה לערכאות. המשיבים מפנים בהקשר זה לבג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת (29.8.2011), בו נקבע כי "זכות הגישה לערכאות אין משמעה הזכות לפנות לבית המשפט בכל הליך, בכל צורה ובכל עת... פגיעה שאינה מידתית בזכות הגישה לערכאות היא פגיעה השוללת את אפשרות הגישה לבתי המשפט או מטילה הכבדה משמעותית על האפשרות לתבוע סעד. זוהי פגיעה שהלכה למעשה אינה מותירה בפני הנפגע מסלול משפטי לתבוע את אכיפת זכויותיו בבית משפט". שם, פסקאות 21 ו-23. לעמדת המשיבים, אף אם קיימת פגיעה כלשהי בזכות הגישה לערכאות, התקנות החדשות עומדות בתנאי פסקת ההגבלה. לעניין ההבחנה בהיקף כתבי הטענות בין הערכאות ועל בסיס שווי הסעד הנתבע כאשר מדובר בתביעה לסעד כספי, זו אינה מנוגדת לעקרון השוויון. הבחנה זו נובעת מכך שיש מתאם בין שווי הסעד הנתבע בהליך אזרחי לבין מידת מורכבותו של ההליך. לעניין טענת העותרות כי התקנות מעניקות לבית המשפט סמכות רחבה ביותר, ללא הבניית שיקול הדעת, לפסוק הוצאות בבקשות ללא הסמכה בחקיקה – טוענים המשיבים כי התקנות החדשות מבנות את שיקול הדעת השיפוטי לעניין פסיקת הוצאות (תקנות 157-151 לתקנות החדשות) והן בוודאי מפורטות יותר מהתקנות הקודמות. כמו כן, פסיקת הוצאות לטובת אוצר המדינה אינה סמכות חדשה, ומפנים בהקשר זה לתקנה 514 לתקנות הקודמות. הנה כי כן, לעמדת המשיבים, העותרות לא הרימו את הנטל הכבד הדרוש להתערבות שיפוטית בחקיקת משנה. יוער, כי המשיבים אינם חולקים על כך שהתקנות החדשות משנות משמעותית את הפרוצדורה הנוהגת בהליכים האזרחיים בבתי המשפט, אך הדבר נעשה לטובת כלל ציבור המתדיינים.