--- סוף עמוד 11 ---
"חבר הכנסת הנוסף", ומשכך, אם חבר כנסת זה יכול לשמש כראש ממשלה ראשון ברוטציה, הרי שהליך ההמלצות בפני הנשיא הופך לעקר. לבסוף, טוענים הם כי הוראת סעיף 13(ג) לחוק היסוד, אשר לא בוטלה בתיקון מס' 8 לחוק, ממשיכה להתקיים בהרמוניה מלאה עם יתר הוראות חוק היסוד, ומחייבת היא כי חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יכהן ראשון ברוטציה. לשיטתם, סעיף 13א לחוק היסוד אינו בא לצמצם את הוראת סעיף 13(ג), הגם שלגרסתם הוא קובע במפורש את סדר הכהונה של ראשי הממשלה, וכי ככל שהוא דורש פרשנות כלשהי יש לפרשו לאור סעיף 13(ג) לחוק היסוד.
דיון והכרעה
17. לאחר שעיינתי בעתירות ובתגובות המקדמיות הגעתי למסקנה כי דין העתירות להידחות, מאחר שהן אינן מגלות כל עילה להתערבות משפטית. להלן הטעמים שהביאו אותי למסקנה זו.
א. רקע כללי
18. תיקון מס' 8 לחוק היסוד הביא לעולמנו החוקתי את מוסד "ממשלת החילופים". המדובר בהסדר משטרי חדש-ישן, אשר במתכונת קרובה נהגו לכנותו "ממשלת רוטציה". ממשלת הרוטציה הראשונה קמה במדינת ישראל בשנות ה-80 של המאה הקודמת, בכנסת ה-11. נוכח שוויון בין הגושים, הגיעו סיעות המערך והליכוד להסכם פוליטי לפיו תוקם ממשלת אחדות בה יכהנו כראש ממשלה לסירוגין, יושבי ראש כל אחת מהסיעות החתומות על ההסכם. ההסכם כובד, וכוננו שתי ממשלות – בין השנים 1984 לשנת 1986 ממשלה בראשות חה"כ שמעון פרס ז"ל ולאחריה בין השנים 1986 לשנת 1988 ממשלה בראשות חה"כ יצחק שמיר ז"ל.
19. "ממשלת חילופים", כהגדרתה בחוק היסוד, גם היא בבסיסה ממשלת רוטציה, וזאת בשינויים מסוימים בהשוואה לזו שפעלה בכנסת ה-11. מכהנים בה שני חברי כנסת – "ראש ממשלה" ו-"ראש ממשלה חלופי". סעיף 13א(א) ו-(ב) לחוק היסוד מורים כי שני חברי הכנסת אשר יעמדו בראשה של הממשלה יכהנו כל אחד בתורו כראש ממשלה, ובתורו של האחר – כ"ראש ממשלה חלופי". על פי ההסדר שנקבע, הכנסת מביעה מראש אמון בממשלה בראשות ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי,
--- סוף עמוד 12 ---
ושניהם נשבעים אמונים כבר במועד זה. עוד נקבע, כי כבר במועד כינון הממשלה ייקבע מועד נקוב שבו ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי יתחלפו ביניהם. ההסדר שאומץ בתיקון מס' 8 לחוק (להבדיל מההסדר משנות ה-80) קובע כי החילופים בין ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי יתבצעו מאליהם בהגיע המועד הנקוב, מבלי שיש צורך בכינון ממשלה חדשה, ובקבלת אמון הכנסת מחדש, ומבלי שיש צורך בהתפטרות הממשלה או ראש הממשלה (סעיף 13א(ה) עד (ח) לחוק היסוד).
20. הרקע להסדר החוקתי האמור, הוא המשבר החוקתי העמוק אליו נקלעה מדינת ישראל בשנתיים וחצי האחרונות (וראו גם: דברי ההסבר לתיקון מס' 8). מאז קבלת החוק להתפזרות הכנסת ה-20 ביום 26.12.2018 נערכו 4 מערכות בחירות רצופות, והמציאות הפוליטית הנוכחית במדינת ישראל מאופיינת בתנודתיות רבה. בכנסת ה-21 ובכנסת ה-22 לא הצליחו הסיעות לכונן ממשלה. משהסתמן קושי דומה גם בכנסת ה-23 הגיעו סיעת הליכוד וסיעת כחול לבן להסכם קואליציוני, בו נקבע כי תוקם ממשלת חילופים דו-גושית ופריטטית, וכי במהלך 18 החודשים הראשונים לכהונת הממשלה יכהן חה"כ נתניהו כראש הממשלה, ולאחריו יכהן חה"כ בני גנץ במשך 18 החודשים הבאים כראש הממשלה (להלן: ממשלת החילופים הראשונה). על מנת להעניק בסיס משפטי-חוקתי לקיומה של ממשלת החילופים לפני כינונה של ממשלת החילופים הראשונה תיקונים לחוק היסוד, המעגנים את אפשרות קיומה. כנגד התיקונים הללו הוגשו שלוש עתירות התוקפות את מוסד "ממשלת החילופים" (בג"ץ 2905/20 התנועה לאיכות השלטון נ' כנסת ישראל ושתי עתירות נוספות [פורסם בנבו] (להלן: בג"צ 2905/20)), אשר טרם ניתנה בהן הכרעה. יצוין עם זאת כי העתירות שלפנינו אינן תוקפות את תיקון מס' 8 לחוק, אלא מתבססות עליו. ממילא אין צורך להידרש במסגרת הדיון בעתירות שלפנינו לשאלות הנבחנות בבג"ץ 2905/20 [פורסם בנבו].
21. הרעיון העומד ביסוד הקמתה של ממשלת חילופים הוא ששני צדדים מסכימים לחלק את תפקיד ראש הממשלה ביניהם, לסירוגין, בתנאים שהוגדרו על ידם. המדובר בהישענות על שני ראשים שווי מעמד. תכלית ההסדר בעניין ממשלת החילופים היא להרחיב את גדר האפשרויות הקיימות להרכבת ממשלה, והיא תוצאה של אילוצים פוליטיים – בשנות ה-80 כמו גם היום – שוויון בין גושי. העותרים מבקשים, הלכה למעשה, כי בית משפט זה יצמצם את מנעד האפשרויות הרחב שמאפשרת ממשלת חילופים בכך שיצומצם סדר הכהונות האפשרי, וזאת על דרך של פרשנות חוק היסוד. ואולם, כפי שמלמד הדיון להלן, לדרישה זו אין בסיס משפטי.
--- סוף עמוד 13 ---
ב. פרשנות חוק יסוד
22. ענייננו בפרשנותה של הוראת חוק יסוד הנוגעת למבנה אחת מרשויות השלטון בישראל – ממשלת ישראל. בבג"ץ 7510/19 אור הכהן נ' ראש הממשלה, [פורסם בנבו] פסקה 11 (9.1.2020) הבהירה הנשיאה אסתר חיות את הכללים החלים ביחס לפרשנותה של הוראת חוק יסוד שכזו:
ככל שהדבר נוגע לפירושה של הוראה חוקתית-מוסדית, קרי הוראה בחוק יסוד הנוגע למבנה רשויות השלטון, יש לפרשה בהתחשב באופיו של המוסד השלטוני והשיטה המשטרית כולה. עמד על כך הנשיא ש' אגרנט בד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז 430, 442 (1962) בציינו: "כאשר הענין נוגע במסמך הקובע את מסגרת השלטון במדינה, על בית המשפט להשקיף מתוך 'מבט רחב' (spacious view) על הסמכויות האמורות בו" (ראו עוד, מיני רבים בג"ץ 6427/02 התנועה למען איכות השלטון נ' כנסת ישראל, פ"ד ס"א(1) 619, 674 (2006)). ודוקו – "מבט רחב" אין משמעותו פרשנות מרחיבה או פרשנות המבוססת על הבנתם של יוצרי הטקסט את שיצרו, אלא גישה פרשנית שאינה טכנית, החותרת לאחדות חוקתית ((בג"ץ 428/86 ברזילי נ' ממשלת ישראל, פ"ד מ(3) 505, 595-594 (1986); אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית 86-84 (1994)). נקודת המוצא לפרשנות הוראה חוקתית-מוסדית היא כמובן הלשון, ואולם מבין האפשרויות שיש להן עיגון לשוני, על הפרשן ליתן לטקסט החוקתי משמעות המשקפת איזון בין ההיסטוריה של התפתחותו, תכליתו האובייקטיבית של הטקסט החוקתי ועקרונות היסוד של השיטה.
על פי כללים אלה, נבחן אפוא את פרשנות חוק היסוד שלפנינו – הוא חוק יסוד: הממשלה.
ב.1. לשון החוק
23. נקודת המוצא לפרשנות כל חוק, ובוודאי חוק יסוד, היא לשון החוק. סעיפים 11-7 לחוק היסוד בנוסחו דהיום מרכיבים את הפרק העוסק בהליכים לקראת הקמת ממשלה, ואילו סעיפים 13 ו-13א מתווים את הליך כינון הממשלה.
--- סוף עמוד 14 ---
24. סעיף 13 לחוק היסוד, שכותרתו כינון הממשלה, קובע כך:
13. (א) הטיל נשיא המדינה על חבר הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה, יודיע על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת.
(ב) הרכיב חבר הכנסת ממשלה, יודיע על כך לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת, ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת ויקבע ישיבה, לצורך כינון הממשלה, בתוך שבעה ימים מיום ההודעה לכנסת לפי סעיף קטן זה.
(ג) חבר הכנסת שהרכיב ממשלה יעמוד בראשה.
(ד) משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.
25. ואולם, הוראה זו אינה ניצבת לבדה. עוקבת לה ההוראה בסעיף 13א לחוק היסוד שכותרתה "כינון ממשלת חילופים" הקובעת, בחלקיה הרלוונטיים לענייננו, כדלקמן:
13א. (א) בחוק יסוד זה –
"מועד החילופים" – תאריך נקוב שבו יתבצעו החילופים בין ראש הממשלה לראש הממשלה החלופי ובין ראש הממשלה החלופי לראש הממשלה;
"ממשלת חילופים" – ממשלה שבתקופת כהונתה יעמדו בראשה, לסירוגין, חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר הכנסת נוסף;
"ראש הממשלה החלופי" – חבר הכנסת המיועד לכהן כראש הממשלה בממשלת חילופים וחבר הכנסת שכיהן באותה ממשלת חילופים כראש הממשלה לפני החילופים.
(ב) על אף האמור בסעיף 13(ג), הממשלה שתורכב יכול שתהיה ממשלת חילופים לפי הוראות חוק-יסוד זה.
26. עינינו הרואות כי סעיף 13א(ב) לחוק היסוד מסייג מפורשות את היקף חלותו של סעיף 13(ג) ביחס לממשלת חילופים באמצעות המילים "על אף האמור". בהעדר תחולה של סעיף 13(ג) על כינונה של ממשלת חילופים, הרי שאין בנמצא הוראת חוק המחייבת, כגישת העותרים, כי חבר הכנסת שעליו הוטל תפקיד הרכבת הממשלה יכהן כראש ממשלה בתקופה הראשונה של ממשלת החילופים.
--- סוף עמוד 15 ---
27. העותרים אשר ערים כמובן לקיומו של הסעיף הנ"ל, ביקשו לטעון כי סעיף 13א(ב) לחוק היסוד נועד לאפשר את עצם הקמת ממשלת החילופים, הואיל ובממשלת חילופים מכהנים שני ראשי ממשלה ולא אחד, אולם לשיטתם הוראת סעיף 13(ג) לחוק היסוד מקרינה על סדר הכהונה בממשלת כאמור. במילים אחרות, העותרים סבורים כי יש לקרוא את סעיפי חוק היסוד ככאלו הקובעים את סדר כהונתם של ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי, כנגזרת מזהות חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה. לגישתם רק מי שהרכיב את הממשלה יכול לכהן בעת כינון הממשלה כראש ממשלה. הוא ולא חליפו. קל להיווכח כי פרשנות זו נעדרת אחיזה בלשון סעיפים 13 ו-13א לחוק היסוד, והעותרים מבקשים, למעשה, לקרוא לתוך חוק היסוד הוראה שאינה כתובה בו.
28. זאת ועוד. משעה שסעיף 13א(ב) מחריג באופן מפורש את תחולת הוראת סעיף 13(ג) לחוק היסוד במקרה של ממשלת חילופים, הרי שהסעיף העומד במוקד הסוגיה הפרשנית שלפנינו איננו סעיף 13(ג) לחוק היסוד, כנטען בעתירות, אלא הגדרת "ממשלת חילופים" שבסעיף 13א(א) לחוק היסוד. הגדרה זו – "ממשלה שבתקופת כהונתה יעמדו בראשה, לסירוגין, חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה וחבר הכנסת נוסף" – אינה קובעת את סדר הכהונה של ראשי הממשלה בממשלת חילופים, אלא רק את זהותם – "מרכיב הממשלה" ו-"חבר הכנסת הנוסף". התיבה "לסירוגין" הקבועה בהגדרה היא תיבה ניטרלית מבחינת סדר הזמנים, וזאת בשונה מאפשרויות לשוניות אחרות, שהיו תומכות בפרשנות העותרים, כדוגמת "תחילה ... ולאחריו" או "בסדר הזה".
ב.2. היסטוריה חקיקתית
29. העותר ביקש בעתירתו להתמקד בהיסטוריה חקיקתית מסוימת, וביתר פירוט בדיונים בוועדות הכנסת בעניין חוק-יסוד הממשלה משנת 2001 ובדברי ההסבר לתיקון מס' 8 לחוק היסוד. אולם, כפי שפירטה יועמ"ש הכנסת בתגובתה, במרוצת השנים ניטשה לא אחת מחלוקת באשר להצדקות המשטריות והחוקתיות לקשירה בין זהות מרכיב הממשלה לבין ראש הממשלה. מכל מקום, עיון בדיוני החקיקה שצורפו לתגובה המקדמית מטעם יועמ"ש הכנסת מלמד כי תכליתו של הכלל הקושר בין זהות מרכיב הממשלה לבין ראש הממשלה לא הייתה, כטענת העותרים, מניעת סחטנות של מפלגות קטנות או מניעת מצב דברים שבו מי שעומד בראש סיעה קטנה יכהן כראש ממשלה. תכליתה הייתה להבטיח כי הליך הרכבת הממשלה ייעשה באופן מכובד ואחראי.
--- סוף עמוד 16 ---
30. אשר לדברי ההסבר לסעיף 13א לחוק היסוד (הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 9 והוראת שעה) (ממשלת חילופים), התש"ף–2020, ה"ח 16, 17) הרי שהם מפרטים כדלקמן:
מוצע לקבוע הסדר משטרי חדש שלפיו ממשלה יכול שתהיה ממשלת חילופים (ממשלת רוטציה), שהיא ממשלה שמכהנים בה ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי. במחצית הראשונה של כהונת ממשלת החילופים יכהן כראש הממשלה חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה, ובמחצית השנייה – מי שבמחצית הראשונה של הכהונה כיהן כראש ממשלה חלופי. מי שיכהן כבר כראש הממשלה במחצית הראשונה של כהונת הממשלה והוחלף – יכהן במחצית השנייה כראש הממשלה החלופי.
31. אכן, דברי הסבר אלו תומכים לכאורה בפרשנות המוצעת על ידי העותרים, אולם סבורני כי אין בכך כדי להוביל למסקנה כי זוהי הפרשנות האפשרית היחידה. הטעמים לכך הם אלה: ראשית, דברי ההסבר אינם מבססים כל רציונל או תכלית בקביעה כי במחצית הראשונה של כהונת ממשלת החילופים יכהן דווקא חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה, ונראה כי לא קביעה נורמטיבית הם משקפים בהקשר זה, אלא את מצב הדברים שהיה צפוי עת גובשה הצעת החוק. חיזוק לכך ניתן למצוא בכך שעולה מדברי ההסבר הנזכרים כי כהונת ממשלת חילופים מתחלקת לשני חצאים, כפי שנקבע בהסכם הקואליציוני בדבר ממשלת החילופים הראשונה. ואולם, לשון חוק היסוד אינה מחייבת תקופות כהונה שוות, אלא כי מועד החילופים יוצג לכנסת בעת השבעת הממשלה. שנית, נוכח העדר הלימה בין דברי ההסבר לבין לשון החוק. סדר הכהונה המפורט בדברי ההסבר לא עוגן בלשון החוק, הגם שלא קיים כמובן כל קושי או מניעה לעיגון כאמור. שלישית, דברי ההסבר הם כלי פרשני שאין בו לבדו כדי להכריע במחלוקת פרשנית, וממילא אין בו כדי לגבור על לשון החוק. עמדה על כך הנשיאה מרים נאור בבג"ץ 3132/15 מפלגת יש עתיד בראשות יאיר לפיד נ' ראש ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 15 (13.4.2016), באומרה:
ממילא, בפרשנות חוקי היסוד לא התכלית הסובייקטיבית היא המכרעת, כי אם התכלית האובייקטיבית (ראו: ברק פרשנות תכליתית, בעמוד 456). התכלית האובייקטיבית משקפת, במספר רמות הפשטה, את תפיסות היסוד, את הערכים ואת המטרות שהטקסט החוקתי נועד להגשים במדינה דמוקרטית (ראו: שם, בעמודים 445-444).
--- סוף עמוד 17 ---
ב.3. תכלית החוק
32. התכלית האובייקטיבית הרחבה של חוק יסוד: הממשלה היא לאפשר את הקמת הממשלה ומתן אמון הכנסת בה (בג"ץ 2592/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה [פורסם בנבו] (27.5.2020)). משכך, כאשר עומדות בפנינו שתי חלופות פרשנויות אפשריות, יש להעדיף פרשנות המקיימת את הליך הרכבת הממשלה על פני פרשנות המצמצמת את מרחב התמרון של חברי הכנסת בעניין זה.