בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 3897/21
בג"ץ 3940/21
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט י' אלרון
כבוד השופט ע' גרוסקופף
העותר בבג"ץ 3897/21:
עו"ד יוסי פוקס
העותרת בבג"ץ 3940/21:
אני ואתה – מפלגת העם הישראלית
נ ג ד
המשיבים בבג"ץ 3897/21:
1. חבר הכנסת יאיר לפיד, יו"ר יש עתיד
2. יו"ר הכנסת, חה"כ יריב לוין
3. היועצת המשפטית לכנסת
4. חבר הכנסת נפתלי בנט, יו"ר ימינה
5. סיעת יש עתיד
6. סיעת כחול לבן
7. סיעת ישראל ביתנו
8. סיעת מפלגת העבודה
9. סיעת ימינה
10. סיעת תקווה חדשה
11. סיעת מרצ
המשיבים בבג"ץ 3940/21:
1. נשיא המדינה
2. ח"כ יריב לוין- יו"ר הכנסת
3. ח"כ נפתלי בנט
4. רשימת ימינה
5. ח"כ יאיר לפיד
6. מפלגת יש עתיד
7. מפלגת ישראל ביתנו
8. מפלגת העבודה
9. מפלגת מרץ
10. רשימת רע"מ
11. רשימת תקווה חדשה
12. רשימת כחול לבן
13. ח"כ בנימין נתניהו – ראש ממשלת מעבר
14. מפלגת הליכוד – תנועה לאומית ליברלית
15. מפלגת ש"ס – התאחדות הספרדים שומרי
תורה
16. הרשימה המשותפת
17. רשימת יהדות תורה
18. רשימת הציונות הדתית
19. היועץ המשפטי לממשלה
20. היועצת המשפטית לכנסת
עתירות למתן צו על-תנאי ובקשה לצו ביניים
בשם העותר בבג"ץ 3897/21:
בעצמו
בשם העותרת בבג"ץ 3940/21:
עו"ד ד"ר אלון גלעדי
בשם המשיב 1 בבג"ץ 3897/21 והמשיב 5 בבג"ץ 3940/21, המשיב 4 בבג"ץ 3897/21 והמשיב 3 בבג"ץ 3940/21, המשיבה 5 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 6 בבג"ץ 3940/21, המשיבה 9 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 4 בבג"ץ 3940/21, המשיבה 10 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 11 בבג"ץ 3940/21, המשיבה 7 בבג"ץ 3897/21 ובבג"ץ 3940/21:
עו"ד עודד גזית; עו"ד אלירם בקל
בשם המשיב 2 בבג"ץ 3897/21 ובבג"ץ 3940/21, והמשיבה 3 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 20 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד אביטל סומפולינסקי
בשם המשיבה 8 בבג"ץ 3897/21 ובבג"ץ 3940/21:
עו"ד עמרי שגב
בשם המשיבה 11 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 9 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד אורי הברמן; עו"ד דרור בן אבי
בשם המשיבה 12 בבג"ץ 3897/21 והמשיבה 10 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד מוחמד גנאים; עו"ד אשרף חגאזי
בשם המשיב 1 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד אודית קורינלדי-סירקיס
בשם המשיב 13 והמשיבה 14 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד אבי הלוי; עו"ד ניבה הלוי; עו"ד מיכאל ראבילו
בשם המשיב 19 בבג"ץ 3940/21:
עו"ד אבי מיליקובסקי; עו"ד תהילה רוט
פסק-דין
השופט ע' גרוסקופף:
לפנינו שתי עתירות לביטול הודעת יו"ר סיעת יש עתיד, חבר הכנסת יאיר לפיד, לנשיא המדינה, מר ראובן ריבלין, כי "עלה בידו להרכיב ממשלה".
העובדות הרלוונטיות לעניין
1. ביום 23.3.2021 נערכו הבחירות לכנסת ה-24. לאחר פרסום תוצאות הבחירות נועץ נשיא המדינה עם נציגי הסיעות בכנסת, ובסמוך לאחר מכן ביום 6.4.2021 הטיל
--- סוף עמוד 5 ---
את מלאכת הרכבת הממשלה על יו"ר סיעת הליכוד וראש הממשלה היוצא, חבר הכנסת בנימין נתניהו (להלן: חה"כ נתניהו). אלא, שהימים נקפו, וביום 4.5.2021 תם המנדט שניתן לחה"כ נתניהו להרכיב ממשלה, מבלי שעלה הדבר בידו. לפיכך, לאחר היוועצות נוספת עם נציגי הסיעות בכנסת, ובהתאם להוראת סעיף 9(א) לחוק יסוד: הממשלה (להלן: חוק היסוד), הטיל נשיא המדינה ביום 5.5.2021 את מלאכת הרכבת הממשלה על יו"ר סיעת יש עתיד – חבר הכנסת יאיר לפיד (להלן: חה"כ לפיד).
2. ביום 2.6.2021 הודיע חה"כ לפיד לנשיא המדינה כי עלה בידו להרכיב ממשלה, וזאת בהתאם לסעיף 13(ב) לחוק היסוד. בהודעתו ציין חה"כ לפיד כי הממשלה תהא "ממשלת חילופים" כמשמעה בסעיף 13א לחוק היסוד, וכי בראשה יעמוד חה"כ לפיד יחד עם חבר הכנסת נפתלי בנט, יו"ר מפלגת ימינה (להלן: חה"כ בנט), כאשר חה"כ בנט הוא שיכהן ראשון כראש ממשלה. עוד צוין בהודעה כי "מיום י' אלול התשפ"ג (27.8.2023) הח"מ [חה"כ לפיד] יכהן כראש הממשלה" (להלן: הודעת הרכבת הממשלה לנשיא המדינה).
3. בד בבד עם הודעת הרכבת הממשלה לנשיא המדינה, הודיע חה"כ לפיד ליושב ראש הכנסת, חבר הכנסת יריב לוין (להלן: יו"ר הכנסת), כי עלה בידיו להרכיב ממשלה, ועל כן התבקש יו"ר הכנסת להודיע על כך לכנסת במהירות האפשרית, ולהורות על כינוס מליאת הכנסת לצורך כינון הממשלה לא יאוחר מ-7 ימים ממועד ההודעה, וזאת בהתאם לסעיף 13(ב) לחוק היסוד (להלן: הדרישה לכינוס מליאת הכנסת).
טענות העותר בבג"ץ 3897/21
4. העותר בבג"ץ 3897/21 (להלן: העותר) הוא עורך דין, המייצג את עצמו בעתירה זו. בתמצית, טוען העותר כי הודעת הרכבת הממשלה לנשיא המדינה וכן הדרישה לכינוס מליאת הכנסת דינן בטלות הואיל והן מנוגדות להוראת סעיפים 13(ג) ו-13א(א) לחוק היסוד, לפיהן חבר הכנסת שהרכיב ממשלה הוא זה שיעמוד בראשה. כפועל יוצא מכך, דורש העותר כי נורה על העברת המנדט לכנסת, על פי סעיף 10 לחוק היסוד, שתחילתו מיום 3.6.2021 (להלן: הצו להעברת המנדט לכנסת). יודגש כבר בשלב זה כי הצווים המבוקשים בעתירה זו מכוונים כולם לחה"כ לפיד, למעט הצו שעניינו אי
--- סוף עמוד 6 ---
כינוס מליאת הכנסת – המופנה ליו"ר הכנסת, וכן הצו להעברת המנדט לכנסת אשר אינו מופנה כלפי אף אחד מהמשיבים. עוד יצוין כי נשיא המדינה לא צורף כמשיב לעתירה זו.
5. טענתו המרכזית של העותר היא כי יש לפרש את סעיף 13(ג) לחוק היסוד, המורה כי "חבר הכנסת שהרכיב ממשלה יעמוד בראשה", באופן הבא: "מי שעומד בראשות הממשלה בעת כינונה, חייב להיות חבר הכנסת שקיבל את המנדט להרכבתה ולא כל ח"כ אחר, לאור הדרך שבה בנויה השיטה הפרלמנטרית שלנו..." (סעיף 18 לעתירה). את גישתו הפרשנית מבקש העותר לבסס על הסברה לפיה רוב חברי הכנסת שהמליצו לנשיא על אותו חבר כנסת (במקרה דנן – חה"כ לפיד) רוצים כי הוא יכהן כראש הממשלה; על המצב החקיקתי עובר לחקיקת חוק היסוד; על הצעת חוק יסוד הממשלה משנת 1998 אשר ביטלה את הבחירה הישירה לראשות הממשלה; על העדר תקדים למצב הדברים הנוכחי; על החשש ההיסטורי מסחטנות של סיעות קטנות בכנסת באופן שמוביל לעיוות רצון הבוחר; ועל הותרת סעיף 13(ג) לחוק היסוד על כנו חרף התיקונים שנערכו בתיקון מס' 8 לחוק עובר לכינונה של ממשלת החילופים הראשונה לאחר הבחירות לכנסת ה-23 (להלן: תיקון מס' 8 לחוק).
העותר מוסיף וטוען כי הוראת סעיף 13(ג) לחוק היסוד שרירה וקיימת גם כאשר עסקינן בממשלת חילופים, כאשר על פי פרשנותה הנכונה סדר הכהונה בממשלה שכזו חייב להיות כדלקמן: חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יכהן ראשון כראש ממשלה, ורק לאחריו יכהן חבר כנסת נוסף לזה שהרכיב את הממשלה. העותר טוען כי הפרשנות המוצעת על ידו עולה בקנה אחד עם דברי ההסבר לתיקון מס' 8 לחוק; כמו גם עם כללי הפרשנות הנהוגים לחוקי יסוד; וכן ההיסטוריה הפוליטית הרלוונטית להוראת החוק; ותחת נקודת המוצא לפיה תפקידו של בית המשפט זה הוא להתערב כאשר "נבחרי ציבור פועלים בניגוד לחוק יסוד, בייחוד כאשר מדובר בליבת המבנה השלטוני בישראל – דרך הקמת ממשלה בישראל" (סעיף 39 לעתירה, ההדגשות במקור). לשיטת העותר, כל פרשנות אחרת מזו המוצעת על ידו, תביא ליצירת מנגנון חדש להרכבת הממשלה שבו אין זיקה בין מי שהמליצו עליו סיעות הכנסת לנשיא לבין מי שיכהן כראש הממשלה, וזאת בניגוד לתכלית החוק. לאור כל האמור, סבור העותר כי לא עלה בידו של חה"כ לפיד להרכיב ממשלה כדין.
--- סוף עמוד 7 ---
טענות העותרת בבג"ץ 3940/21
6. ביום שישי 4.6.2021 הגישה העותרת בבג"ץ 3940/21 (להלן: העותרת) עתירה העוסקת בסוגיה דומה, ואף זהה, לזו שהועלתה בבג"ץ 3897/21. העותרת, "אני ואתה – מפלגת העם הישראלית", מבקשת אף היא כי נורה על ביטול הודעת הרכבת הממשלה לנשיא המדינה וכי נוציא צו המורה על העברת המנדט לכנסת, ולחילופין "ליתן לאלתר כל הוראה למשיבים ו/או מי מהם לפי שיקול דעתו [של בית משפט זה] לעניין כינונה של ממשלה במסגרת הכנסת ה-24 על פי חקיקת היסוד והחוק ולרבות הוראות חוק יסוד: הממשלה בעניין כה מהותי זה לעתידה של החברה הישראלית ולרצון הציבור כפי שבא לידי ביטוי בבחירות לכנסת ה-24" (סעיף ג' לעתירה). העותרת טוענת, בדומה לעותר, כי הודעת הרכבת הממשלה לנשיא המדינה מהווה הפרה של הוראת סעיף 13(ג) לחוק היסוד, ומוסיפה כי לאור הניסיון האחרון של ממשלת החילופים, ממנו עולה כי מי שמכהן כ"ראש הממשלה החלופי" לא בהכרח יכהן כראש הממשלה בסופו של דבר, יש להבטיח כי מי שהרכיב את הממשלה, וזכה לאמון הציבור ולמרב הממליצים, יעמוד בראשה ראשון.
תגובות המשיבים
7. העתירות הופנו כלפי מספר רב של משיבים, אותם ניתן לחלק לחמש קבוצות: (1) יו"ר הכנסת והיועץ המשפטית של הכנסת; (2) נשיא המדינה (בג"ץ 3940/21 בלבד); (3) חה"כ לפיד וחה"כ בנט; (4) סיעות הכנסת (בג"ץ 3940/21 – הסיעות שתמכו במתן המנדט לחה"כ לפיד בלבד; בג"ץ 3897/21 – כל סיעות הכנסת); (5) היועץ המשפטי לממשלה (בג"ץ 3897/21 בלבד). בהחלטות שניתנו על ידי בימים 3.6.2021 ו- 4.6.2021 התבקשו המשיבים השונים להעביר תגובות מקדמיות לעתירות עד ליום 6.6.2021 בשעה 12:00. מרבית המשיבים עשו כן, ולהלן אסקור בקצרה את עמדותיהם.
תגובת היועצת המשפטית לכנסת
8. היועצת המשפטית לכנסת (להלן: יועמ"ש הכנסת), בתגובה מפורטת ומקיפה, טוענת כי העתירות דנן אינן מגלות כל עילה להתערבות, וזאת מחמת שלושה טעמים מרכזיים: ראשית, אומנם לשון סעיף 13(ג) לחוק היסוד מורה כי מי שהרכיב את הממשלה יעמוד בראשה, ואולם סעיף 13א(ב) לחוק היסוד מחריג הוראה זו כאשר
--- סוף עמוד 8 ---
מדובר בממשלת חילופים. משכך, ההכרעה בעתירות שלפנינו נגזרת מהגדרת "ממשלת חילופים" המצויה בסעיף 13א(א) לחוק, ומהשאלה מיהו "העומד בראשה" של הממשלה. על פי יועמ"ש הכנסת, הגדרת "ממשלת חילופים" מלמדת כי בממשלה שכזו חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה חייב להיות אחד משני חברי הכנסת המיועדים לכהן כראש הממשלה, כאשר שניהם עונים על ההגדרה של "יעמוד בראשה". ברם, הגדרה זו איננה נוקטת עמדה לעניין סדר הכהונה של ראשי הממשלה, אלא אך מבהירה כי הכהונה תהיה "לסירוגין", יהא הסדר אשר יהא. לפיכך, פרשנות העותרים נעדרת עיגון לשוני בהוראות חוק היסוד.
9. שנית, אף בחינת ההיסטוריה החקיקתית של חוק היסוד אינה תומכת בפרשנות העותרים. העיקרון על פיו חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יעמוד בראשה נועד להבטיח כי הליך הרכבת הממשלה ייעשה באופן מכובד ואחראי, ומתוך מטרה למנוע מצב שבו הרכבת הממשלה תיעשה בידי חבר כנסת המשמש כ"מתווך" או "שדכן" עבור חבר כנסת אחר שיכהן כראש ממשלה, מבלי שהראשון יישא באחריות להליך ולהסכמים שנכרתו במסגרתו, וכפועל יוצא לממשלה שתקום. עיקרון זה מתקיים במלואו גם כאשר מוקמת ממשלת חילופים, יהא סדר הכהונה אשר יהא, וזאת נוכח ההסדרים שבחוק היסוד. כן מדגישה יועמ"ש הכנסת כי בניגוד לטענת העותרים, אין כל אינדיקציה לכך שהוראת החוק נועדה למנוע סחטנות של מפלגות קטנות או מצב שבו ראש הממשלה יהא מי שעומד בראש מפלגה קטנה. יועמ"ש הכנסת מציינת כי על אף שלפרשנות העותרים יש תימוכין בדברי ההסבר לתיקון מס' 8 לחוק, אין בהם די כדי להוביל לאימוץ פרשנותם. לשיטת יועמ"ש הכנסת, יש להבין את דברי ההסבר כהדגמה בלבד, ולא כקביעת סדר כהונה קשיח, וזאת במיוחד מקום שבו אין בהם כל רציונל או תכלית בקביעת סדר כהונה קשיח כאמור, וכאשר הם אינם מקבלים כל ביטוי בלשון החוק.
10. שלישית, הן התכלית הכללית של חוק היסוד והן התכלית של הסדר ממשלת החילופים מובילות לאימוץ פרשנות מרחיבה, אשר אינה מכתיבה את סדר הכהונה באופן קשיח. התכלית האובייקטיבית הרחבה של חוק היסוד היא לאפשר הקמת ממשלה הנהנית מאמון הכנסת. משכך, כאשר עומדות בפנינו שתי חלופות פרשנויות אפשריות, יש להעדיף פרשנות המקיימת את הליך הרכבת הממשלה על פני פרשנות המצמצמת את מרחב התמרון של חברי הכנסת בעניין זה. אשר להסדר ממשלת החילופים, יועמ"ש הכנסת גורסת כי תכליתו היא ליצור ממשלה שבה מכהנים,
--- סוף עמוד 9 ---
לסירוגין, שני חברי כנסת כראשי ממשלה, שווים במעמדם, כאשר אין בסדר כהונתם כדי ליצור עדיפות מובנית כלפי מי מהם. כן מציינת יועמ"ש הכנסת כי בחינת ההסדר החוקתי ופרשנותו חייבות להתבצע במנותק מנסיבות פוליטיות קונקרטיות ומנסיבות הקמתה של ממשלה ספציפית, ועל כן יש לדחות את טענות העותרת בעניין זה. לבסוף, דוחה יועמ"ש הכנסת את התכליות שמציינים העותרים, ובכלל זאת הצורך בקביעת זיקה מוחלטת בין ראש הממשלה לבין מי שקיבל את אמון הציבור ומרב הממליצים להרכבת הממשלה, וכן מניעת סחטנות פוליטית. יועמ"ש הכנסת מדגישה כי שאלת זהות ראש הממשלה והשתייכותו הסיעתית, כמו גם גודל המפלגה שהוא עומד בראשה, הן שאלות הקשורות למישור הפוליטי-ציבורי ואין הן מבססות כל טענה משפטית-פרשנית.
11. בשל כל אלה, סבורה יועמ"ש הכנסת כי הפרשנות ההולמת את לשון חוק היסוד ותכליתו היא כזו המותירה את ההכרעה בדבר סדר הכהונה של ראשי הממשלה בממשלת חילופים בידי חברי הכנסת ובהתאם להסכמות הפוליטיות ביניהם. כן מבהירה יועמ"ש הכנסת כי גם אם פרשנות העותרים היא אפשרית, יש לתת עדיפות לפרשנות המותירה לחברי הכנסת חופש פעולה רחב יותר לשם הגשמת תכלית חוק היסוד, ולהימנע מהתערבות שיפוטית אשר מגבילה את שיקול הדעת הפוליטי של חברי הכנסת.
12. להשלמת התמונה, יועמ"ש הכנסת מציינת כי יו"ר הכנסת סבור כי יש לדחות את העתירות מן הטעם שאין מקום לקיים ביקורת שיפוטית על סוגיות כגון דא; וכי סיעת כחול לבן מצטרפת לאמור בתגובת יועמ"ש הכנסת.
תגובת היועצת המשפטית לנשיא המדינה
13. היועצת המשפטית לנשיא המדינה (להלן: יועמ"ש נשיא המדינה) טוענת כי יש לדחות את העתירה ככל שהיא מופנית נגד נשיא המדינה, וזאת בשל חסינותו מפני תקיפה ישירה; וכי דינה של העתירה בבג"ץ 3940/21 להידחות כבר מחמת אי מיצוי הליכים. לגופם של דברים, מחזיקה יועמ"ש נשיא המדינה בפרשנות דומה לזו של יועמ"ש הכנסת ומחדדת את הדברים הבאים: לשון סעיף 13א לחוק היסוד אינה מבססת כל דרישה בדבר סדר הכהונה; הוראות סעיף 13א לחוק היסוד אינן יוצרות הבחנה בין שני חברי הכנסת העומדים בראשות ממשלת חילופים לעניין הדרישות החלות עליהם; תכלית חוק היסוד היא להביא להקמת ממשלה, הזוכה לאמון הכנסת, מהר ככל הניתן,
--- סוף עמוד 10 ---
ועל כן אין לקבל פרשנות שיש בה כדי לפגוע, או לצמצם, תכלית זו; וכי תיקון מס' 8 לחוק נולד כדי לאפשר הקמתה של ממשלת חילופים מסוימת, על בסיס הסכם קואליציוני שכבר גובש ונחתם, ומכאן שניתן להניח כי דברי ההסבר התייחסו למצב עובדתי נתון שהיה ידוע באותה העת, הא ותו לא.
תגובת היועץ המשפטי לממשלה
14. היועץ המשפטי לממשלה (להלן: יועמ"ש הממשלה) סבור אף הוא כי דין העתירות להידחות בהיעדר כל עילה להתערבות שיפוטית, ומצטרף לעמדת יועמ"ש הכנסת ולעמדת יועמ"ש הנשיא לפיהן אין מניעה כי חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יכהן כראש הממשלה בתקופה השנייה של ממשלת החילופים. לעמדת יועמ"ש הממשלה, משאין בחוק היסוד כל הוראה המחייבת כי חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יכהן ראשון ברוטציה, אין מקום לקבוע חובה שכזו אך בשל דברי ההסבר המובאים בתיקון מס' 8 לחוק. כך במיוחד מקום בו חובה זו אינה מתיישבת עם תכלית הסדר ממשלת החילופים, כפי שהוסברה באותם דברי ההסבר עליהם נסמכים העותרים.
תגובת חה"כ לפיד וחה"כ בנט, וסיעות הכנסת
15. חברי הכנסת לפיד ובנט, וכן סיעות יש עתיד, ימינה, תקווה חדשה וישראל ביתנו הגישו את תגובתם יחד. סיעת העבודה, סיעת מר"צ וסיעת רע"מ הגישו כל אחת תגובה בנפרד. בתמצית, הללו מביעים עמדות דומות לאלו שהוצגו על ידי יועמ"ש הכנסת, יועמ"ש נשיא המדינה ויועמ"ש הממשלה.
16. סיעת הליכוד וחה"כ נתניהו, לעומת זאת, סומכים ידיהם על הנימוקים שהובאו על ידי העותרים, וגורסים כי דין העתירות להתקבל. לטענתם, חוק היסוד אשר עוסק בכינון הממשלה נועד להבטיח כי רצון העם, כפי שבא לידי ביטוי בבחירות לכנסת, יקבל ביטוי בהקמת הממשלה. מכאן מסיקים סיעת הליכוד וחה"כ נתניהו כי לא ניתן לראות בראש מפלגה אשר זכתה ב-7 מנדטים בלבד כמי שזכה באמון העם הנדרש לצורך כהונה כראש ממשלה, ועל כן "הוא אינו זכאי, על פי הדין, לכהן ראשון כראש ממשלה, בממשלת חילופים" (סעיף 13 לתגובה). עוד מוסיפים סיעת הליכוד וחה"כ נתניהו כי נציגי הסיעות שהמליצו לנשיא על חבר הכנסת שירכיב את הממשלה, וכן נשיא המדינה אשר הטיל עליו את המנדט להרכבת הממשלה, לא ראו לנגד עיניהם את