14. נוסף על כך, בשתי העתירות הועלו טענות הנוגעות לאופן החלתה של הפרשנות החדשה מטעם המשיבים. נטען כי ישנו טעם לפגם בשינוי המדיניות מבלי שקדמה לכך גושפנקה מטעם המחוקק, כמו גם בכך שהמשיבים לא פרסמו את ההנחיה החדשה בזמן אמת, בשנת 2016. אציין בהקשר זה כי מסמך ההנחיה אשר צורף לעתירה בבג"ץ 1775/19 נושא את התאריך 3.5.2018, דהיינו לפחות כשנתיים לאחר החלת ההנחיה. בבג"ץ 2309/19 נטען גם כי ההנחיה מיושמת בשרירותיות, שכן נודע לעותרות על מקרה שבו אלמן לזכאית שבות זכה למעמד עולה בשנת 2017.
15. המשיבים טענו כי פרשנות לשונית ותכליתית של סעיף 4א מובילה למסקנה כי אלמנה של בן או נכד ליהודי לא באה בגדרי הסעיף ולא זכאית לזכות שבות מכוחו. לשיטתם, סעיף 4א(ב) לחוק, לפיו אין נפקא מינה אם היהודי עודנו בחיים, לא חל על פטירה של בן או נכד ליהודי, ובהינתן הוראה זו, סעיף 4א(א) המדבר על בת זוגו של זכאי שבות לא יכול לשאת בתוכו את המונח "אלמן".
עוד נטען, בין היתר, כי תכליותיו של חוק השבות חלות בעוצמה פחותה באשר לאלמנות של זכאי שבות, שכן מתן מעמד עולה לאלמנות אלו איננו מעודד כשלעצמו עלייה של יהודים ארצה. זאת, בין היתר, מפני שאלמנות של זכאי שבות מחזיקות בקשר "רופף" יחסית ליהודי שאת עלייתו מבקש חוק השבות לעודד. כמו כן, מצב הדברים שעמד לנגד עיני המחוקק בחוקקו את סעיף 4א(ב) היה פטירת היהודי ועליית משפחתו הקרובה ארצה, ולא פטירה של אחד ממקבלי הזכאות.
16. המשיבים ציינו כי עמדתם בדבר פרשנות חוק השבות במקרים דומים הובאה בעבר לפני בית משפט זה שלא מצא להידרש לה, והדגישו כי גם במקרים דנן ביכולתן
--- סוף עמוד 9 ---
של העותרות לשהות בישראל עם ילדיהן גם ללא זכויות מכוחו של חוק השבות: כאמור, לשתי העותרות בבג"ץ 2309/19 ניתנה אשרה לישיבת ארעי מסוג א/5, וביכולתה של העותרת בבג"ץ 1775/19 להגיש בקשה מכוח נוהל הורה לחייל. אולם, העותרות סברו כי בכך אין די, ונטען כי האלמנות-העותרות זקוקות להטבות המגיעות עם מעמד עולה, ובהן ביטוח בריאות, כמו גם לוודאות המתלווה למעמד קבוע שאינו תלוי בחידוש עתי. העותרות בבג"ץ 2309/19 הוסיפו וטענו כי הגבלת העותרות למעמד "זמני ונחות" פוגעת בזכותן החוקתית לאזרחות ובזכותן לשוויון.
התפתחויות נוספות
17. בעקבות הדיון בבג"ץ 2309/19 חידדה רשות האוכלוסין וההגירה את הנחיותיה בדבר מתן מעמד לאלמנות זכאי שבות. לפי ההנחיה המתוקנת (שצורפה כמש/1 לתגובת המשיבים מיום 5.12.2019), אלמנה לבן ליהודי מוגדרת כמי שהייתה נשואה לבן של יהודי ולהם ילדים משותפים, ומאז פטירתו של בן הזוג זכאי השבות אין ולא היה לאלמנה בן זוג. הטיפול במעמד של אלמנה זו יהיה בהתאם לנסיבות הנוגעות לילדיה המשותפים עם בן זוגה זכאי השבות: אם כל ילדיה בעלי מעמד עולה ושוהים בישראל, ניתן לאשר לאלמנה באופן מיידי אשרה לישיבת ארעי מסוג א/5 שתוארך מעת לעת עד לתקופה של חמש שנים, ולאחר מכן, ניתן יהיה לאשר לאלמנה מעמד של תושבת קבע. אם רק חלק מילדיה בעלי מעמד עולה ושוהים בישראל וחלקם האחר בחו"ל, ניתן לאשר לאלמנה מעמד מסוג ב/1 כללי לתקופה של שנתיים, ואחריהן אשרת ישיבת ארעי מסוג א/5 שתוארך בכל שנה ועד לתקופה של חמש שנים.
ביחס לשני המקרים צוין כי בכל שלב יש לבחון אם חל שינוי בנסיבות, אם ילדי האלמנה ממשיכים לשהות בישראל ואם מרכז חייה של האלמנה עודנו בישראל. כמו כן, צוין כי ככל שהאלמנה תהא זכאית למעמד מכוח נוהל ייעודי (נוהל מתן מעמד להורה לחייל או נוהל הורה קשיש), היא תוכל לשדרג את מעמדה מכוחו.
אשר לאלמנה של נכד ליהודי, ההנחיה קובעת כי ככלל, אלמנה זו אינה זכאית למעמד או לרישיון שהייה כלשהו. ככל שמדובר בנסיבות חריגות, תועבר בקשתה לבחינת מטה מינהל האוכלוסין.
18. בהמשך, נעתרנו לבקשת העותרים בבג"ץ 2309/19 לקבל את עמדתם של נשיא הקהילות הרפורמיות בארה"ב ושל שרת הקליטה והעליה לשעבר (שעלתה בעברה
--- סוף עמוד 10 ---
מברית המועצות) בשאלה שבמחלוקת, על רקע היכרותם עם מציאות חייהן של הקהילות היהודיות בתפוצות.
19. ביום 26.12.2019 ניתן צו על תנאי המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא תוענק לשלוש העותרות שלפנינו אזרחות ישראלית ומעמד עולה מכוח הוראות חוק השבות. התקיים דיון נוסף שבו נשמעו טענות הצדדים וחודדו הסוגיות שבמחלוקת, וכעת בשלה העת למתן פסק הדין.
ומכאן לסוגיה הפרשנית הדורשת את הכרעתנו. למען הנוחות ופשטות הדיון, בכל הנוגע לטענות במישור העקרוני-הפרשני, העותרות בבג"ץ 2309/19 והעותרים בבג"ץ 1175/19 יכונו מעתה והלאה יחדיו כ"העותרות". ככל שתידרש התייחסות פרטנית למי מהעותרות-אלמנות זכאי השבות, הדבר יצוין במפורש.
דיון והכרעה
20. למען בהירות התמונה, נשוב ונציב לנגד עינינו את נוסח סעיף 4א לחוק השבות על כלל הוראותיו:
זכויות בני משפחה
4א. (א) הזכויות של יהודי לפי חוק זה והזכויות של עולה לפי חוק האזרחות, תשי"ב-1952, וכן הזכויות של עולה לפי כל חיקוק אחר, מוקנות גם לילד ולנכד של יהודי, לבן זוג של יהודי ולבן זוג של ילד ושל נכד של יהודי; להוציא אדם שהיה יהודי והמיר דתו מרצון.
(ב) אין נפקא מינה אם יהודי שמכוחו נתבעת זכות לפי סעיף קטן (א) עודו בחיים או לאו ואם עלה ארצה או לאו.
(ג) הסייגים והתנאים הקבועים לגבי יהודי או עולה בחוק זה או על פיו או בחיקוקים כאמור בסעיף קטן (א), יחולו גם על מי שתובע זכות לפי סעיף קטן (א).
לנוחות הקורא, נתרגם את האמור בסעיף 4א לתרשים:
--- סוף עמוד 11 ---
21. עד לתיקונו בשנת 1970, חל חוק השבות על "יהודי", וזאת מבלי שהמחוקק מצא לנכון להגדיר מיהו יהודי (חיים כהן "חוק השבות" חיים כהן – מבחר כתבים 312, 314 (אהרון ברק ורות גביזון עורכים, 1991)). במסגרת התיקון, נוסף לחוק סעיף 4ב שהגדיר לראשונה יהודי לעניין החוק כ"מי שנולד לאם יהודיה או שנתגייר, והוא אינו בן דת אחרת". במקביל, נוסף סעיף 4א שהרחיב את מעגל הזכאים לזכויות מכוח חוק השבות לבני משפחה מסוימים של יהודי שאינם יהודים בעצמם (בג"ץ 1188/10 פוזרסקי נ' משרד הפנים, בפסקה 22 (31.7.2013) (להלן: עניין פוזרסקי)). כבר נאמר כי תיקון זה לחוק השבות מהווה "שינוי בצופן הגנטי המכוון את דרכו" (עניין סטמקה, בעמ' 747), וכי קשה שלא לחוש בשתי מגמותיו הסותרות לכאורה, המשלימות זו את זו: האחת מצמצמת ותוחמת את הגדרת היהודי במסגרת אובייקטיבית, והשנייה מרחיבה ומקנה זכויות למי שאינם יהודיים באופן מובהק (שם, בעמ' 754; בג"ץ 5345/13 קסהון נ' משרד הפנים, בפסקה כ"א (27.3.2017)). בהקשר זה נאמר כי "דווקא רוחב היריעה הנפרס לזכאות מכוח סעיף 4א מחייב בחינה מדוקדקת, כנדרש על פי סעיף 4ב" (שם).
בהסדר שנקבע בתיקון לחוק הבחין אפוא המחוקק בין היהודי, המקור שממנו נובעת זכאות בני משפחתו, לבין בני המשפחה שאינם יהודיים. מובן כי ככל שבני משפחת היהודי הם יהודים כהגדרתם בחוק, זכאים הם לזכות שבות מקורית, והם אינם באים בגדרו של סעיף 4א לחוק.
22. כעולה מלשון סעיף 4א לחוק, סעיף 4א(א) שבו העניק את זכויות היהודי לילד ולנכד של היהודי, לבן זוגו של היהודי, ולבן זוגו של הילד ושל הנכד של היהודי. לצד זאת, סעיף 4א(ב) קבע את העיקרון שלפיו לעניין זה, אין נפקא מינה אם היהודי עודו בחיים ואם עלה ארצה או אם לאו. מהאמור עולה באופן מפורש כי אלמן או אלמנה של יהודי באים בגדרו של הסעיף וזכאים לזכות שבות (עניין גורודצקי, בפסקה 21). כאמור, השאלה הפרשנית הניצבת בפנינו היא אם דין זהה חל על אלמנותיהם של זכאי שבות.
--- סוף עמוד 12 ---
על מנת להכריע במחלוקת, אבחן תחילה את לשון החוק והחלופות הפרשניות שהוצעו על ידי הצדדים. לאחר מכן אמשיך בבחינת תכלית החקיקה, זו הסובייקטיבית העולה מדיוני מליאת הכנסת ומדיוני ועדת הכנסת שדנה בה, וזו האובייקטיבית העולה מדבר החקיקה בכללותו.
--- סוף עמוד 13 ---
לשון סעיף 4א לחוק
23. לשיטת המשיבים, לשון החוק מהווה בענייננו הן נקודת המוצא הן נקודת הסיום. מהטעמים שיפורטו להלן, דעתי שונה.
24. תחילה יש לציין כי גם המסקנה הפרשנית שאליה מבקשות להגיע העותרות לא נסמכת על הוראת סעיף 4א(ב) לחוק. סעיף זה קובע כי אין נפקא מינה אם היהודי עודנו בחיים או אם לאו, ואינו מתייחס למצב דברים שבו זכאי השבות הוא זה שנפטר. כפי שטענו המשיבים, בסעיף 4א(ב) המחוקק מצא לנכון להשתמש בתיבה "יהודי", שהוגדרה במפורש ובמובחן מבני משפחתו של היהודי הנזכרים בסעיף 4א(א).
25. טענת העותרות מתמקדת דווקא בלשונו של סעיף 4א(א). לגישת העותרות, סעיף 4א(ב) אמנם קובע את העיקרון כי אין נפקא מינה אם היהודי נפטר, אך שותק ביחס למצב שבו הנפטר הוא זכאי השבות, ואין להסיק על קיומו של הסדר שלילי. לשיטתן, יש לפרש את המונח "בן זוג של ילד ושל נכד של יהודי" שבסעיף 4א(א) לחוק ככולל גם "אלמן" ו"אלמנה", ואין ליצור מצב שבו בגדרי סעיף אחד תינתנה פרשנויות שונות לאותו מונח. ביסוס למסקנה זו נמצא לשיטתן בכך ש"היהודי" הוא מקור הזכויות של כל בני המשפחה הנזכרים בסעיף, והאחרונים עשויים מקשה אחת, ללא כל הבחנה ביניהם. על כן, זכויות היהודי, בין אם נפטר ובין אם לאו, בין אם עלה ארצה ובין אם לאו, מוקנות לכל אחד מבני המשפחה – לרבות לבנות הזוג של זכאי השבות – באופן ישיר, שווה, ועצמאי. כך, ניתן לראות גם את האלמנה כתובעת זכות מכוחו של היהודי, במעין "שרשור" של הזכות (היהודי גורר את בנו זכאי השבות שבא מכוחו ואת אלמנתו של בנו, וכך גם לגבי הנכד שבא מכוחו של היהודי ואלמנתו של הנכד).
המשיבים מנגד סבורים כי בת הזוג שעליה מדבר סעיף 4א(א) אינה כוללת את אלמנתו של זכאי שבות. המשיבים מכירים בכך שבדברי חקיקה ובהקשרים שונים ניתנות משמעויות שונות למונח "בן זוג" כך שהוא יכול לשאת בתוכו באופן עקרוני גם את הפירוש "אלמן". עם זאת, לשיטתם, במקרה הנדון אין לקרוא את סעיף 4א(א) במנותק מהוראת סעיף 4א(ב) שבאה לבאר את הוראותיו.
--- סוף עמוד 14 ---
26. אכן, כעמדת המשיבים, ניתן לטעון כי מהוראת סעיף 4א(ב) לחוק ניתן להסיק כי בהקשר הספציפי של סעיף 4א(א), המחוקק לא סבר כי המונח "בן זוג" כולל גם אלמן ואלמנה. זאת מכיוון שאם המונח "בן זוג" כולל בתוכו אלמן ואלמנה, לא היה צורך להבהיר בסעיף 4א(ב) שאין נפקא מינה אם היהודי עודנו בחיים, וחזקה כי המחוקק אינו משחית מילותיו לריק. לגישה זו, מכיוון שסעיף 4א(ב) מתייחס למצב שבו היהודי הוא זה שנפטר, יש נפקא מינה למותו של זכאי שבות, באופן שמוציא את אלמנתו מתחולת החוק.
מנגד, עמדתן של העותרות אף היא איננה משוללת יסוד. הטענה כי לבת הזוג של זכאי השבות זכות שבות עצמאית המוקנית לה ישירות מהיהודי, עולה מהפשט של הסעיף. בחירתו של המחוקק הייתה להקנות את זכויות היהודי "לילד ולנכד של יהודי, לבן זוג של יהודי ולבן זוג של ילד ושל נכד של יהודי", וזאת ללא כל הבחנה או מדרג בין בני המשפחה הזכאים. ודוק: הנוסח שנבחר לא הקנה את זכויות היהודי "...לילד של יהודי ולבן זוגו; לנכד של יהודי ולבן זוגו", ואם כך היה, ניתן היה לטעון כי זכותו של בן הזוג נובעת ונגזרת מזכותו של זכאי השבות. קשורה לכך גם טענת העותרות כי הקשר בין אלמנתו של זכאי השבות ליהודי לא ניתק עם מות הבעל זכאי השבות, והאלמנה זכאית לזכות שבות בשל הקשר שלה ליהודי ולעם היהודי בכללותו, כשם שזכאים לכך בת זוגו של היהודי, בנו ונכדו.
לשיטת המשיבים, נקודת המוצא של טענה זו לוקה בבסיסה, מכיוון שמעמדה של בת זוג של זכאי שבות אינו זהה למעמדם של יתר בני המשפחה, בפרט אלה הקשורים ליהודי בקשר דם. אלא שהבחנה זו בין בני המשפחה הנזכרים בסעיף, חורגת מלשונו הפשוטה של סעיף 4א(א), שכאמור אינה מעידה על קיומם של "מעמדות" בין בני משפחתו של היהודי.
הנה כי כן, לשון החוק יכולה לשאת שתי פרשנויות אפשריות. לכן, על מנת להכריע בין החלופות הלשוניות יש להידרש לתכליות חוק השבות וסעיף 4א שבו, ומבין החלופות האפשריות יש לבחור את זו המגשימה באופן מיטבי את תכלית החקיקה (רע"א 10011/17 מיטל הנדסה ושירותים בע"מ נ' סלמאן, בפסקה 22 והאסמכתאות שם (19.8.2019); ע"א 8096/17 סקוק נ' איסחקוב, פסקה 14 (3.2.2019); בע"מ 2255/19 פלוני נ' פלונית, פסקה 23 (23.2.2020)).
פרשנות תכליתית
--- סוף עמוד 15 ---
27. "כידוע, תכלית החוק מורכבת מתכלית סובייקטיבית – המטרה שהמחוקק ביקש להגשים באמצעות החוק; ומתכלית אובייקטיבית – המטרות, הערכים והעקרונות שנועד להגשים דבר חקיקה בחברה דמוקרטית ומודרנית" (ע"א 8622/07 רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, בפסקה 34 (14.5.2012)). תכלית החוק נלמדת ממקורות שונים, פנימיים וחיצוניים, ביניהם, מבנה החוק ומטרותיו, ההיסטוריה החקיקתית ועקרונות היסוד של השיטה (שם; עניין גורודצקי, בפסקה 24).