בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1775/19
בג"ץ 2309/19
לפני:
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופטת ע' ברון
כבוד השופט ד' מינץ
העותרים בבג"ץ 1775/19:
1. ראיסה מרינצ'בה
2. ז'אנה מרינצ'ב
3. איליה מרינצ'ב
4. יארין גרשמן
5. המרכז לסיוע משפטי לעולים
6. גלובל עלייה
העותרות בבג"ץ 2309/19:
1. טטיאנה שפונט
2. טטיאנה סלזנובה
נ ג ד
המשיבים בבג"ץ 1175/19:
1. שר הפנים
2. מנכ"ל רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול
המשיבים בבג"ץ 2309/19:
1. שר הפנים
2. רשות האוכלוסין וההגירה
עתירות למתן צו על תנאי
בשם העותרים בבג"ץ 1775/19:
עו"ד ניקול מאור ועו"ד נועה דיאמונד
בשם העותרות בבג"ץ 2309/19:
עו"ד ילנה דובין
בשם המשיבים בבג"ץ 1175/19 ובבג"ץ 2309/19:
עו"ד רועי שויקה ועו"ד אבי טוויג
פסק-דין
השופט י' עמית:
האם אלמנתו של זכאי שבות (בן ליהודי או נכד ליהודי) זכאית למעמד עולה מכוח חוק השבות, התש"י-1950 (להלן: חוק השבות או החוק)? זו השאלה שהונחה לפתחנו בעתירות שלפנינו.
רקע נורמטיבי
1. סעיף 1 לחוק השבות מעגן את זכותו הטבעית של כל יהודי לעלות ארצה. דיו רבה נשפכה על חשיבותו של חוק השבות ומעמדו בישראל, ועל כן אסתפק בהבאת דבריו של כב' הנשיא ברק בבג"ץ 2597/99 טושביים נ' שר הפנים, פ"ד נח(5) 412, 429-428 (2004) (להלן: עניין טושביים):
"אכן, חוק השבות הוא אחד מהחשובים שבחוקיה של ישראל, אם לא החשוב שבהם. אף שאין הוא 'חוק יסוד' בצורתו הוא בוודאי חוק יסודי במהותו [...]. הוא היסודי בחוקים כולם, והוא, בלשונו של דוד בן-גוריון, 'חוק-השתיה של מדינת ישראל' (ד"כ 6 (תש"י) 2036). זהו מפתח הכניסה למדינת ישראל, שהוא ביטוי מרכזי להיותה לא רק מדינה דמוקרטית אלא גם מדינה יהודית [...] הוא ביטוי לזכות ההגדרה העצמית של עם ישראל".
חוק השבות תוקן בשנת 1970, בעקבות בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים ופקיד הרישום, מחוז חיפה, פ"ד כג 477 (1970) (לפירוט השתלשלות העניינים ראו דנג"ץ 1197/16 פלונית נ' מדינת ישראל- שר הפנים, בפסקאות י'-י"א והאסמכתאות שם (9.11.2016)). בעקבות התיקון נוספו לחוק, בין היתר, סעיפים 4א(א) ו-4א(ב):
--- סוף עמוד 3 ---
זכויות בני משפחה
4א. (א) הזכויות של יהודי לפי חוק זה והזכויות של עולה לפי חוק האזרחות, תשי"ב-1952, וכן הזכויות של עולה לפי כל חיקוק אחר, מוקנות גם לילד ולנכד של יהודי, לבן זוג של יהודי ולבן זוג של ילד ושל נכד של יהודי; להוציא אדם שהיה יהודי והמיר דתו מרצון.
(ב) אין נפקא מינה אם יהודי שמכוחו נתבעת זכות לפי סעיף קטן (א) עודו בחיים או לאו ואם עלה ארצה או לאו.
למען הנוחות, בניו ונכדיו של יהודי, שאינם יהודים בעצמם, ייקראו להלן זכאי שבות. בנוסף, אשתמש להלן במונחים יהודי וזכאי שבות בלשון זכר, ובמונחים אלמנה ובת זוג בלשון נקבה, אך למותר לציין כי הדיון רלוונטי לשני המגדרים.
2. הנה כי כן, בני משפחתו הלא יהודיים של יהודי עשויים להיות זכאים לעלות ארצה מכוח חוק השבות בזכות הקשר המשפחתי שבינם לבין היהודי, אף אם אותו יהודי איננו עוד בין החיים. סוג מסוים של בן משפחה בולט בהיעדרו מסעיף 4א, והוא הורה נוכרי של יהודי או של בן זוג של יהודי. בהקשר זה קבעה כב' השופטת ארבל כי "בכך מבטא חוק השבות את השקפתו כי איחוד המשפחות יחול בעיקרו כלפי מטה, לעבר הצאצאים, ולא כלפי מעלה, לעבר ההורים" (בג"ץ 6247/04 גורודצקי נ' שר הפנים, בפסקה 39 (23.3.2010) (להלן: עניין גורודצקי)).
3. ברבות השנים נדרש בית משפט זה לבחון את גבולותיו של סעיף 4א באופן קזואיסטי, בכל עת שהתעוררו נסיבות עובדתיות שלא הובהרו במפורש בחוק. כך, לדוגמה, בבג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728 (1999) (להלן: עניין סטמקה) נקבע כי יהודי אשר נולד בארץ או עלה מכוח זכות השבות לפני שנישא, אינו יכול להעניק את זכות השבות לבת זוגו. כב' השופט (כתוארו אז) חשין הסביר כי "יהודי זה – בין שנולד בארץ בין שעלה ארצה בזמן-מן-הזמנים – זכותו לשבות מיצתה עצמה, וממילא אין לא-יהודי שיוכל לספח עצמו לזכות שאינה עוד בנמצא" (שם, בעמ' 758. בקשה לדיון נוסף בפסק הדין נדחתה, דנג"ץ 3063/99 רביניקוב נ' שר הפנים (22.8.2000)). בנוסף, בבג"ץ 8030/03 סמוילוב נ' משרד הפנים, פ"ד נח(6) 115 (2004) (להלן: עניין סמוילוב) נקבע כי פירוק התא המשפחתי, למשל על ידי התנעת הליכי גירושין או ביטול אימוץ, מנתק את הקשר המשפחתי ליהודי ומבטל את זכויות השבות של בני משפחתו. משך זמן ממושך שבו חיים בני המשפחה בנפרד עשוי להעיד
--- סוף עמוד 4 ---
על התפרקות המשפחה, אך פרידה מכורח הנסיבות לא בהכרח תיחשב כפירוק התא המשפחתי (שם, בפסקה 14; בג"ץ 5517/16 יעקובוב נ' שר הפנים, בפסקה 42 והאסמכתאות שם (24.4.2018) (להלן: עניין יעקובוב)).
עוד נקבע כי זכות השבות לא תינתן לבני משפחה כאשר הקשר המשפחתי איננו כֵּן ואמיתי, למשל במקרים של נישואין פיקטיביים או כשעולה ספק בנוגע לקשר אימוץ (ע"פ 3363/98 קניאז'ינסקי נ' מדינת ישראל, פ"ד נג(2) 479 (1999); עניין יעקובוב, בפסקאות 27-25 ו-42-38; בג"ץ 7321/12 לזרב נ' רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, בפסקאות 12-10 לפסק דינו של השופט פוגלמן (19.4.2017)). בהקשר זה יצוין כי משרד הפנים גיבש מספר נהלים המסדירים את הטיפול במשפחות שבהן עלול להתעורר ספק בנוגע לכנות הקשר (ראו, לדוגמה: נוהל מס' 5.2.0010 "נוהל הטיפול במתן מעמד לבני זוג, האחד זכאי שבות והשני לא, שנישאו פחות משנה לפני עלייתם" (1.8.2005); נוהל מס' 5.2.0007 "נוהל הטיפול במתן מעמד לקטין שאומץ ע"י זכאי שבות בטרם העליה" (1.8.2005)).
4. רלוונטי במיוחד לענייננו הוא עניין גורודצקי – שם נקבע כי אלמנתו של יהודי רשאית לעלות ארצה מכוח חוק השבות, כל עוד לא נישאה מחדש והקימה תא משפחתי אחר מזה שחלקה עם בעלה המנוח. פירוט בנוגע לנימוקים לקביעה זו יובא בהמשך, אך לעת עתה ראוי להדגיש כי גבולות הגזרה של עניין גורודצקי הוגבלו לדיון באלמנות של יהודים. בעתירות שלפנינו, לעומת זאת, מתעוררת סוגיית זכויותיהן של אלמנות של זכאי שבות.
5. ומכאן לעתירות. טרם נצלול לעומקם של דברים נציין כי שתי העתירות, שהוגשו בהפרש של שלושה שבועות, עוסקות בסוגיה זהה – זכויותיהן של אלמנות זכאי שבות לפי חוק השבות. תחילה נשמעו טענות הצדדים בדיונים נפרדים, אך לאחר שהוחלט על הוצאת צו על תנאי והגשת תצהיר תשובה התקיים דיון מאוחד בעתירות. בשים לב לדמיון בין שני ההליכים, החלטתנו בהם ניתנת במאוחד.
רקע עובדתי
6. העותרות בבג"ץ 2309/19 והעותרת 1 בבג"ץ 1775/19 הן אלמנות של בנים ליהודים, שבקשותיהן למעמד עולה מכוח חוק השבות נדחו בשל היותן אלמנות של זכאי שבות ולא של יהודים. עם זאת, לעותרות בבג"ץ 2309/19 ניתנו אשרות לישיבת
--- סוף עמוד 5 ---
ארעי בישראל (א/5), אשר ניתנות לחידוש מעת לעת ועד לתקופה של חמש שנים, ולעותרת 1 בבג"ץ 1775/19 הוצע להגיש בקשה מכוח נוהל מתן מעמד להורה לחייל (נוהל 5.2.0036). יצוין כבר עתה כי תוקף הרישיון של העותרת 2 בבג"ץ 2309/19 פג ביום 12.2.2020 ולא הוארך מאז.
7. בג"ץ 2309/19: כעולה מן העתירה, העותרת 1 נישאה בשנת 1988 ובני הזוג תכננו לעלות ארצה יחד עם בתם, אך פטירתו של אב המשפחה קטעה תכניות אלו. בהמשך, בשנת 2015, עלתה בתם של בני הזוג ארצה מכוח חוק השבות (בהיותה נכדה ליהודי), ובשנת 2017 נולד לה בן, הוא נכדהּ של העותרת 1. בהמשך אותה השנה הגיעה העותרת 1 ארצה כתיירת וביקשה לשנות את מעמדה למעמד עולה. בקשתה סורבה ביום 29.4.2018, ובהמשך הוחלט ליתן לה אשרה מסוג א/5. ערר שהגישה נדחה ביום 4.9.2018.
העותרת 1 לא אמרה נואש, וביום 12.12.2018 פנתה לממונה על חופש המידע ברשות האוכלוסין בבקשה לקבל את הנוהל הרלוונטי בנושא אלמנות של זכאי שבות. ביום 2.1.2019 נתבשרה העותרת 1 כי לא קיים נוהל כתוב המסדיר את הנושא, והיא הופנתה לפסק הדין המנחה בסוגיה, בג"ץ 848/16 דידנקו נ' שר הפנים (1.3.2017). גם בעתירה זו נדונה שאלת זכויותיה של אלמנה של זכאי שבות, אך העתירה נמחקה לאחר שמשרד הפנים הסכים ליתן לעותרת אשרת שהייה בהתאם ל"נוהל הורה קשיש" (נוהל 5.2.0033).
8. נסיבות חייה של העותרת 2 דומות: היא נישאה לבעלה בשנת 1990, והלה נפטר בשנת 2005; בתם של בני הזוג עלתה ארצה מכוח חוק השבות בשנת 2016. העותרת 2 הגיעה אף היא לישראל כתיירת וביקשה לשנות את מעמדה לעולה, אך בקשתה נדחתה, וחלף זאת הונפקה לה ביום 13.2.2019 אשרה מסוג א/5. ערר שהגישה על ההחלטה נדחה ביום 3.7.2019.
בעתירה צוין כי העותרת 2 עוברת כיום טיפולים רפואיים, אותם היא נאלצת לממן מכיסה מכיוון שאשרה מסוג א/5 אינה מזכה בזכויות סוציאליות. מטעם המשיבים נמסר כי ניתן לקבל שירותי בריאות גם עם אשרה מסוג זה, אך העותרת 2 לא שהתה בישראל די זמן על מנת שתתגבש זכאותה לכך. ביום 19.9.2019 יצאה העותרת 2 את ישראל ומאז לא שבה. זאת, כך על פי הנטען, מכיוון שהעותרת 2 נאלצה לחזור
--- סוף עמוד 6 ---
לאוקראינה על מנת לעבור את הטיפולים שאינה זכאית למימונם בישראל. מתגובת המשיבים נלמד כי נוכח שהותה הממושכת של העותרת 2 מחוץ לישראל ומשלא פנתה להאריך את רישיונה, פג תוקפו של הרישיון, והיא אינה זכאית נכון להיום לשירותי בריאות בישראל. עוד נמסר מטעם המשיבים, כי ככל שתבחר העותרת 2 לחזור לישראל, ייבחן אם מרכז חייה נמצא בארץ ובהתאם תיקבע זכאותה, בין היתר לשירותים רפואיים, בהתאם לקבוע בחוק.
9. בג"ץ 1775/19: העותרים הם אלמנה לזכאי שבות (בן של יהודי), שלושה מילדיה וכן שני ארגונים שחרטו על דגלם את הסיוע לעולים. לפי הנטען, האלמנה ובעלה שמרו על קשרי המשפחה ביניהם עד למות הבעל בשנת 2016, וזאת על אף שהתגרשו "באופן פורמלי" ונישאו מחדש. שלושה מילדי הזוג עלו ארצה מתוקף זכויותיהם כנכדים של יהודי, בעוד שבתם הבכורה נשארה באוקראינה ואינה בקשר עם משפחתה. האלמנה הגיעה ארצה בתחילת שנת 2018 כתיירת ובקשתה למתן תעודת עולה נדחתה ביום 18.12.2018, אך כאמור, הוצע לה להגיש בקשה חלופית מכוח נוהל מתן מעמד להורה לחייל, מכיוון שילדיה שירתו בצה"ל לאחר עלייתם. ערר שהגישה האלמנה נדחה ביום 5.2.2019, ובמכתב הדחייה צוין כי ההחלטה התקבלה בהתאם להנחיה הנוגעת לאלמנות זכאי שבות. לטענת העותרים, בקשתם לעיין בהנחיה זו נדחתה מכיוון שמדובר "בהנחיה פנימית שאין להפיץ ברבים" – אך בהמשך הגיע לידיהם עותק מן ההנחיה האמורה, אשר צורף כנספח ע/10 לעתירה (להלן: מסמך ההנחיה).
10. בשתי העתירות הודגש כי בעליהן של האלמנות-העותרות שמרו על זיקתם ליהדות. הוסבר כי באוקראינה, ארץ מוצאן של העותרות, הלאום נקבע לפי האב ולא לפי האם – כך שגם בנים ליהודים נחשבים כיהודים, אף אם לפי ההלכה אינם כאלה.
טענות הצדדים
11. המחלוקת בין הצדדים לעתירות מתמקדת באופן פירושו של סעיף 4א לחוק השבות ובשאלה אם ישנה הצדקה להבחנה בין אלמנות של יהודים לבין אלמנות של זכאי שבות. לא למותר לציין כי בעבר היו מקרים שבהם אושר לאלמנות של זכאי שבות לעלות ארצה מכוח חוק השבות. ברם, כעולה מתגובת המשיבים, מזה מספר שנים,
--- סוף עמוד 7 ---
ולכל המאוחר מאז שנת 2016, עמדתם הסדורה של המשיבים היא כי סעיף 4א לחוק אינו מקנה זכויות כלשהן לאלמנות של זכאי שבות.
12. העותרות בבג"ץ 2309/19 טענו כי מסעיף 4א עולה כוונה ברורה להתיר לאלמנות של זכאי שבות לעלות ארצה. נטען כי המחוקק התכוון לכלול גם אלמנים ואלמנות כ"בני הזוג" שלהם מוענקת זכות השבות לפי סעיף 4א(א), וכי ניתן להסיק זאת מהעובדה שסעיף 4א(ב) מורה במפורש כי זכות השבות תקפה בין אם היהודי בחיים ובין אם לאו, מה שהעניק זכות עלייה עצמאית לכלל בני המשפחה הנזכרים בסעיף 4א(א).
נטען כי מלשון החוק לא עולה כוונה להבחין בין אלמנות של יהודים לבין אלמנות של זכאי שבות, וכי אין הצדקה מהותית להבחנה שכזו. כאמור לעיל, בעניין גורודצקי נקבע כי אלמנות של יהודים רשאיות לעלות ארצה אם לא נישאו מחדש, ונטען כי יש לאפשר זאת גם לאלמנות של זכאי שבות.
לחלופין, וככל שישנה דו-משמעות בלשון החוק, טענו העותרות כי תכליותיו של חוק השבות מצדיקות את העדפת הפרשנות המיטיבה עמן. בפרט הודגש כי זיקתן של אלמנות למשפחותיהם של בני זוגן, ולעם היהודי בכלל, איננה מתנתקת אוטומטית עם מות הבעל. מה עוד, שבענייננו נשתמרה זיקתן המשפחתית של העותרות לילדיהן, שהם כזכור זכאי שבות מתוקף היותם נכדים של יהודי.
העותרות הוסיפו וטענו כי יש לפרש את המצבים המחריגים את תחולתו של חוק השבות בצמצום, וכי פרשנותם של המשיבים לסעיף 4א מפלה אותן לרעה גם ביחס לבנות זוגם של זכאי שבות שעודם בחיים, אשר רשאיות לעלות ארצה מתוקף סעיף 4א(א). נטען כי אין הצדקה ל"ניתוק" הקשר בין בני הזוג בעת פטירת זכאי השבות, שכן בין האלמנה לבעלה נשמרים הן הקשר הרגשי והן מגוון קשרים משפטיים (כגון קצבת שארים וזכאות למזונות מן העיזבון) אשר מעידים על שרירותו של הקשר הזוגי. ממילא, נטען, רצונם של בעליהן המנוחים של העותרות היה כי כל משפחתם תגור יחד בישראל, ולכן יש לקבל את העתירה גם מטעמים של כיבוד רצון המת ו"אינטרס ההסתמכות של המנוח".
--- סוף עמוד 8 ---
13. העותרים בבג"ץ 1775/19 העלו טענות דומות לאלו שהובאו לעיל, לצד מספר טענות נוספות. בפרט נטען כי המחוקק גילה דעתו בעת חקיקת התיקון בשנת 1970 באשר לתחולת החוק על אלמנות זכאי שבות, וכי אם תיאלצנה האלמנות לשהות בישראל מכוח אשרות ארעיות, תהיה האלמנה תלויה בילדיה באופן העלול לפגוע בהשתלבות הילדים בחברה הישראלית. עוד נטען כי מתן מעמד שונה לאלמנה ולילדיה יגרור פיצול פנים-משפחתי, אשר מנוגד לתכליתו של חוק השבות ואף עלול להרתיע משפחות של זכאי שבות מהעלייה ארצה, כגון "אלמנה של בן ליהודי עם ילדים קטנים (שהם כמובן זכאי שבות כנכדים ליהודים)".