בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 1711/24
לפני: כבוד השופטת יעל וילנר
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופט אלכס שטיין
העותרים:
התנועה למען איכות השלטון
נגד
המשיבים:
1. שר המשפטים
2. הוועדה לבחירת שופטים
3. היועצת המשפטית לממשלה
4. הנהלת בתי משפט
עתירה למתן צווים על תנאי
תאריך ישיבה: י"ב בתמוז התשפ"ד (18.7.2024)
בשם העותרים:
עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד הידי נגב
בשם המשיב 1:
עו"ד ציון אמיר; עו"ד ינון סרטל; עו"ד ניר לזר
בשם המשיבים 4-2: עו"ד ענר הלמן; עו"ד עמרי אפשטיין; עו"ד ענת גולדשטיין
פסק-דין
השופטת יעל וילנר:
1. בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת, בעיקרו של דבר, כי נורה למשיב 1 להפעיל את סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: חוק בתי המשפט או החוק) ולכנס את הוועדה לבחירת שופטים (להלן גם: הוועדה) לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון.
הרקע לעתירה
2. בחודש אוקטובר 2023 פרשו מכס השיפוט נשיאת בית המשפט העליון א' חיות ושופטת בית המשפט העליון ע' ברון, בהגיען לגיל פרישה לפי סעיף 13(א)(1) לחוק. לאחר פרישתן לא מונו נשיא ושופטים חדשים לבית משפט זה, ולפיכך החל מחודש אוקטובר 2023 משמש השופט ע' פוגלמן כממלא מקום נשיא בית המשפט העליון, מכוח סעיף 29(א) לחוק.
3. אם כן, מאז חודש אוקטובר 2023 לא מכהן נשיא במינוי קבע בבית המשפט העליון, ובית משפט זה פועל בהרכב חסר של שני שופטים. עובדה זו קשורה בהימנעות המשיב 1 (להלן: שר המשפטים או השר) – אשר מכהן כיו"ר הוועדה לבחירת שופטים, לפי סעיף 4(ב) לחוק-יסוד: השפיטה – מהפעלת סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית משפט זה. הימנעות השר מהפעלת סמכותו הנדונה נובעת משאיפתו להביא לבחירת שופטים על-ידי הוועדה – לרבות נשיא ושופטים לבית המשפט העליון – על יסוד הסכמה רחבה בין חברי הוועדה.
טענות הצדדים
4. על רקע האמור, העותרת מבקשת כי נורה לשר להפעיל את סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון. בעיקרו של דבר, העותרת טוענת כי הימנעות השר מעשות כן עולה כדי הפרת חובתו להפעיל את סמכותו האמורה במהירות הראויה; וכי השר אינו מוסמך להימנע מהפעלת סמכות זו "במשך זמן כה רב". העותרת מדגישה כי לפי סעיף 7(א) לחוק, בהינתן צורך למנות שופט, השר מחויב לכנס את הוועדה ואינו רשאי לשקול שיקולים נוספים, דוגמת חתירה להסכמה רחבה בעניין המינוי. העותרת מוסיפה, כי הימנעות השר מהפעלת סמכותו הנדונה נובעת מחוסר תום לב ומשיקולים זרים, הקשורים לטענתה לתכניות להכפיף את מערכת המשפט לממשלה; וכי הימנעותו הממושכת של השר מהפעלת סמכותו כאמור עולה כדי שימוש לרעה בסמכות ופוגעת בעיקרון הפרדת הרשויות ובעצמאות בית המשפט העליון. עוד נטען, כי התנהלות השר מפרה את "נוהג הסניוריטי", אשר לטענת העותרת עולה כדי נוהג חוקתי (נקדים ונאמר כי לעניין אחרון זה לא הוצאנו צו על תנאי, וממילא לא נדון בטענה זו בפסק-דיננו).
5. בהחלטתנו מיום 13.6.2024 קבענו כי "בטרם תוגש התגובה המקדמית, מטעמים של יעילות הטיפול בעתירה - ¬ומטעמים אלה בלבד - ¬בלא שיהיה בכך משום הבעת עמדה לגופם של דברים, החלטנו להורות על מתן צו על תנאי כנגד המשיב 1 המורה לו לנמק מדוע לא יפעיל את סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט [...] ויכנס את הוועדה לבחירת שופטים להצבעה לבחירה בשופטי בית המשפט העליון, וכן מדוע לא יפעל לבחור נשיא לבית המשפט העליון".
6. המשיבה 3, היועצת המשפטית לממשלה, הודיעה לשר כי לא תוכל להגן על עמדתו במסגרת עתירה זו, ואישרה לו להיות מיוצג בה באופן עצמאי. בהתאם, תצהיר התשובה מטעם השר הוגש בנפרד מזה של המשיבים 4-3 (להלן: המשיבים).
7. בתצהיר התשובה מטעם המשיבים נטען, כי לפי סעיף 7(א) לחוק, בהינתן "צורך אובייקטיבי-עובדתי" למנות שופט, קמה חובה על השר לכנס את הוועדה לבחירת שופטים במהירות הראויה. המשיבים טוענים כי הימנעות השר מכינוס הוועדה במשך תקופה ממושכת, למרות צורך במינוי שופט, משמעותה הענקת זכות וטו לשר – שלא נקבעה בדין – על בחירת שופטים, באופן שעלול לסכל את פעילות הוועדה, לחתור תחת מהותה ולפגוע בעצמאות הרשות השופטת.
המשיבים מדגישים כי בכל הנוגע לבחירת נשיא לבית המשפט העליון, על השר מוטלת חובה מכוח סעיף 7(א) לחוק לכנס את הוועדה במהירות הראויה כאשר מתפנה משרת הנשיא. המשיבים מוסיפים כי כללי המשפט המינהלי מחייבים את הגורמים המוסמכים לפעול במהירות הראויה לאיוש קבע של משרות ציבוריות בכירות; וכי חובה זו חלה ביתר שאת ביחס למינוי נשיא לבית המשפט העליון, אשר ניצב בראש הרשות השופטת ומהווה סמל שלטון. המשיבים מדגישים, כי עצמאות הרשות השופטת היא עיקרון משטרי בסיסי; וכי מחדל מתמשך לבחור נשיא קבוע לבית המשפט העליון חותר תחת עקרונות יסוד של הפרדת רשויות ועצמאות מערכת המשפט. המשיבים טוענים כי אין בכוחו של רצון השר לבחור נשיא כאמור בהסכמה רחבה, כדי להקנות לו יש מאין זכות וטו על בחירת נשיא; וכי בנסיבות העניין, בדגש על פרק הזמן הממושך שבו לא מכהן נשיא במינוי קבע בבית המשפט העליון, הדרישה לפעול ב"מהירות הראויה" מחייבת את השר לפעול "בהקדם האפשרי" לכינוס הוועדה לצורך בחירת נשיא.
המשיבים מוסיפים כי ככלל, כאשר חסרים שופטים בבית המשפט העליון, השר מחויב לכנס את הוועדה לצורך בחירת שופטים כאמור. עם זאת, נטען כי לנוכח ההסדר המיוחד הקבוע בחוק, לפיו נדרש רוב מיוחד לבחירת שופטים לבית המשפט העליון, "ספק" אם יש להטיל "חובה נוקשה" לכינוס הוועדה בהיעדר הרוב הנדרש. מכל מקום, נטען כי לנוכח פרק הזמן הממושך שבו חסרים שופטים בבית המשפט העליון; לנוכח הצפי לפרישת ממלא מקום הנשיא; ולנוכח העומס הכבד שמוטל על בית המשפט העליון בתקופה הנוכחית, על השר ועל שאר חברי הוועדה לפעול בשקידה ובמהירות הראויה ל"התנעת" הליך בחירת השופטים לבית המשפט העליון ולקדמו ככל הניתן.
8. מנגד, השר טוען כי דין העתירה להידחות על כל ראשיה. בתצהיר התשובה מטעמו מציין השר כי הוא אמנם פועל לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון, אך מדגיש כי "מינויים אלו יעשו – בהתאם למצוות המחוקק, מדיניותו כשר המשפטים והאינטרס הציבורי המובהק בעתות מלחמה – רק לאחר שתושג הסכמה רחבה בוועדה למינויים אלה" (ההדגשות במקור). השר טוען כי סמכויותיו לפי סעיף 7(א) לחוק וכיו"ר הוועדה מוקנות לו מכוח היותו אחראי על מערכת המשפט; כי אופן הפעלת סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק נתון לשיקול דעתו; וכי העתירה דנן מבקשת לשלול ממנו סמכות זו ולהעבירה לבית משפט זה.
השר מדגיש כי לגישתו, אין למנות שופטים ונשיא לבית המשפט העליון בהיעדר הסכמה רחבה בוועדה על מינויים; וכי כאשר יהיה מועמד מוסכם לנשיאות כאמור, השר יכנס את הוועדה. השר טוען כי מדיניותו הכללית היא שבמצב שבו שרויה החברה הישראלית, יש למנות שופטים בהסכמה רחבה; כי מדיניות זו מומשה בהצלחה בנוגע לערכאות הדיוניות שאליהן מונו שופטים שמילאו את מרבית התקנים הפנויים; וכי מדיניות זו אף עולה בקנה אחד עם הוראת סעיף 7(ג)(2) לחוק, שלפיה בחירת שופט לבית המשפט העליון תיעשה ברוב מיוחד. השר מדגיש כי יש לפרש את סעיף 7(ג)(2) לחוק כך שהוא יחול גם על בחירת נשיא לבית המשפט העליון; וכי פרשנות אחרת משמעותה כי בניגוד לאופן בחירתם של כל נשיאי בית המשפט העליון עד כה, ובניגוד לאופן בחירתם של נשיאי הערכאות הדיוניות, נשיא בית המשפט העליון הבא ייבחר שלא בהסכמה רחבה. לנוכח האמור, השר מדגיש כי למרות מאמציו בעניין, טרם הושג הרוב הנדרש בחוק למינוי נשיא ושופטים לבית המשפט העליון, וכי לפיכך אין תוחלת בכינוס הוועדה לשם כך.
השר מוסיף, כי גם אם החוק אינו מחייב בהכרח לבחור נשיא לבית המשפט העליון בהסכמה רחבה, הרי שמדובר במדיניות סבירה של השר, במיוחד לנוכח המחלוקות בציבור בדבר סמכויות רשויות השלטון, לא כל שכן, בהינתן המלחמה שבה נתונה מדינת ישראל. השר מדגיש, כי בחירת נשיא לבית המשפט העליון בהסכמה רחבה תגביר את אמון הציבור במערכת המשפט ותחזק את מעמד הנשיא כאמור, ואף תאפשר לשר לגבש פשרות שתהיינה מקובלות על כל חברי הוועדה; וכי היעדר הסכמה רחבה בקרב חברי הוועדה הוא הגורם לעיכוב בבחירת נשיא בית המשפט העליון, ולא מחדלו להפעיל את סמכותו ולכנס את הוועדה.
עוד טוען השר, כי הסוגיה שמעוררת העתירה דנן אינה שפיטה. בעניין זה נטען כי סוגיית מינוי שופטים – לא כל שכן מינוי נשיא לבית המשפט העליון – שרויה במחלוקת ציבורית-פוליטית; כי העתירה מבקשת להפר את האיזון שקבעה הכנסת בין כוחן של רשויות השלטון בוועדה לבחירת שופטים, בעוד שרק המכונן מוסמך לעשות זאת; וכי לנוכח האמור, ובהינתן שעסקינן בעתירה לבחירת שופטים ונשיא לבית המשפט העליון, שופטי בית משפט זה מצויים בניגוד עניינים אישי ומוסדי בנוגע לעתירה, כך שאין זה ראוי כי הם ידונו ויכריעו בה. השר מדגיש כי לנוכח האמור, קבלת העתירה תפגע באמון הציבור במערכת המשפט.
מהלך הדיון בעתירה
9. ביום 18.7.2024 קיימנו דיון בעתירה, ובהחלטתנו מאותו יום קבענו כי "נוכח החשיבות הרבה שאנו מייחסים להידברות ולהסכמות, ובשים לב לרגישות ולמורכבות הסוגיה הנדונה, אנו סבורים שצריך לתת הזדמנות למציאת פתרונות מוסכמים טרם הכרעה נוספת לכאן או לכאן. לפיכך נבקש לקבל הודעה מעדכנת מהמשיב 1 בדבר התקדמות המגעים, וזאת עד ליום 8.8.2024" (נציין כי בעשותנו כן נתנו דעתנו לכך שעם פרישתו של מ"מ הנשיא השופט פוגלמן לא ייווצר וואקום בניהול הרשות השופטת, זאת לנוכח הוראת סעיף 29(ב) לחוק בתי המשפט; וראו לעניין זה את האמור בסעיף 71 לתצהיר התשובה מטעם המשיבים, ובסעיף 85 לתצהיר התשובה מטעם השר). בהודעת העדכון מטעם המשיב מיום 8.8.2024 נמסר כי "מתקיימים מגעים במטרה להגיע למתווה מוסכם, אך אלה לא הבשילו עדיין לכדי הסכמות. לשם כך, נדרש פרק זמן נוסף למיצוי המגעים".
בהחלטתנו מיום 11.8.2024 קבענו כי "מפאת החשיבות שאנו מייחסים להגעה לפתרון מוסכם, ומבלי שיהא בכך כדי להפחית מדחיפות העניין ומהצורך המידי למנות נשיא לבית משפט זה, אנו מורים למשיב 1 להגיש הודעת עדכון נוספת לא יאוחר מיום 26.8.2024". בהודעת העדכון מטעם השר ממועד זה נמסר כי "מאז הודעת העדכון האחרונה מטעם המשיב 1, התקיימו פגישות במטרה להגיע להסכמות, אשר יאפשרו בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון בהסכמה רחבה. עד עתה טרם התגבשו באופן סופי הסכמות כאמור". עוד נמסרו בהודעת העדכון, בין היתר, פרטי הצעה שהועברה על-ידי השר במסגרת המגעים הנדונים.
בהמשך לכך, בהחלטתנו מיום 27.8.2024 קבענו כדלקמן:
"לבקשתו של שר המשפטים, מר יריב לוין, עיכבנו את מתן ההכרעה בתיק זה לתקופה משמעותית, על מנת לאפשר לו למצות את המאמצים להגשים את חזונו המבורך להביא למינוי נשיא ושופטים לבית המשפט העליון על בסיס הסכמה רחבה בקרב חברי הוועדה למינוי שופטים.
עתה, משהוברר כי הדבר אינו מסתייע, ברור וגלוי כי אין מנוס מפניה למנגנון קבלת ההחלטות הקבוע בסעיף 7 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד – 1984, בעניין הצעת הוועדה לבחירת שופטים על מינוי נשיא ושופטים לבית המשפט העליון: קבלת החלטת רוב על ידי הוועדה למינוי שופטים – רוב רגיל ביחס למינוי נשיא בית המשפט העליון; רוב מיוחד לעניין מינוי שופטים לבית המשפט העליון.
מתוך כבוד לשר הממונה על מערכת המשפט, וביודענו כי ערכי שלטון החוק וטובת מערכת המשפט הישראלית עומדים לנגד עיניו, אנו מביעים תקווה כי הוא יפעל בימים הקרובים על מנת להוציא תובנה זו מהכוח אל הפועל, באמצעות השימוש בסמכות הנתונה לו בסעיף 7(א) לחוק בתי המשפט להניע את מנגנון קבלת ההחלטות הנ"ל.
בהינתן האמור, אנו מבהירים כי פסק דיננו בעתירה דנן יינתן, ככל שהדבר יידרש, בתחילת שנת המשפט הבאה עלינו לטובה".
מאז שניתנה החלטתנו האמורה ועד למועד כתיבת שורות אלו, לא נמסרה לבית המשפט הודעת עדכון בדבר התפתחויות רלוונטיות. לנוכח האמור, וכפי שיבואר להלן, אין מנוס מהכרעה בעתירה שלפנינו.
נפתח בהצגת התשתית הנורמטיבית הרלוונטית לענייננו.
עיקרי המסגרת הנורמטיבית – מינוי שופטים ופעילות הוועדה
10. סעיף 4 לחוק-יסוד: השפיטה (להלן גם: חוק היסוד) שכותרתו "מינוי שופטים", קובע כדלקמן:
4. (א) שופט יתמנה בידי נשיא המדינה לפי בחירה של ועדה לבחירת שופטים.
(ב) הועדה תהיה של תשעה חברים, שהם נשיא בית המשפט העליון, שני שופטים אחרים של בית המשפט העליון שיבחר חבר שופטיו, שר המשפטים ושר אחר שתקבע הממשלה, שני חברי הכנסת שתבחר הכנסת ושני נציגים של לשכת עורכי הדין שתבחר המועצה הארצית של הלשכה; שר המשפטים יהיה יושב ראש הועדה.
(ג) הועדה רשאית לפעול אף אם פחת מספר חבריה, כל עוד לא פחת משבעה.
בסעיף 23 לחוק היסוד מפורטים עניינים שונים שיש לקבוע לגביהם הוראות בחוק, ובכלל זאת "דרכי מינויים של נשיא בית המשפט העליון, המשנה לנשיא בית המשפט העליון, נשיא וסגן נשיא של בית משפט מחוזי ושל בית משפט שלום"; ובסעיף 24 לחוק היסוד מפורטים עניינים שיש לקבוע לגביהם הוראות לפי חוק, וביניהם "סדרי העבודה של הועדה לבחירת שופטים". בהמשך לאמור, סעיף 7 לחוק בתי המשפט עניינו "סדרי עבודת הועדה", והוא קובע כדלקמן:
סדרי עבודת הועדה
7. (א) ראה שר המשפטים שיש למנות שופט, יודיע על כך ברשומות ויכנס את הועדה.
(ב) אלה רשאים להציע מועמדים:
(1) שר המשפטים;
(2) נשיא בית המשפט העליון;
(3) שלושה חברי הועדה כאחד.
(ג) (1) הצעת הועדה על מינויו של שופט תהיה על דעת רוב חבריה שהשתתפו בהצבעה;
(2) על אף הוראות פסקה (1), הצעת הוועדה על מינוי של שופט לבית המשפט העליון תהיה על דעת שבעה מחברי הוועדה; פחת מספר המשתתפים בהצבעה מתשעה תהיה ההצבעה על דעת רוב המשתתפים שלא יפחת ממספר המשתתפים בהחסיר שניים.
(ד) הועדה תקבע את שאר סדרי דיוניה ועבודתה.
אם כן, בסעיף 7(ג) לחוק נקבעו שני הסדרים לבחירת שופטים על-ידי הוועדה: בעוד שהצעת הוועדה על מינוי שופט – שלא לבית המשפט העליון – צריכה להתקבל ברוב רגיל; לגבי מינוי שופט לבית המשפט העליון נדרש רוב מיוחד.
[יצוין כי בהתאם לסעיף 7(ד) לחוק נקבעו כללי השפיטה (סדרי העבודה של הועדה לבחירת שופטים), התשמ"ד-1984 (להלן: כללי השפיטה), אשר מסדירים, בין השאר, את ההליכים המקדמיים לבחירת שופטים ואת פעילות הוועדה, לרבות ועדות משנה שלה. בסעיף 11ב(א) לכללי השפיטה נקבע כי "לא יובא עניינו של מועמד לדיון בפני ועדת הבחירה אלא לאחר שהודעה בדבר היותו מועמד פורסמה ברשומות 45 ימים לפחות לפני המועד הקבוע לדיון במועמדותו"].