אשר לבחירת נשיא בית המשפט העליון והמשנה לנשיא, סעיף 8(א) לחוק קובע כי "נשיא בית המשפט העליון והמשנה לנשיא בית המשפט העליון יתמנו לפי הוראות סעיף 4(א) לחוק-יסוד: השפיטה מקרב שופטי בית המשפט העליון". בכל הנוגע למינוי נשיאים וסגני-נשיאים של בתי משפט מחוזיים ושל בתי משפט שלום, סעיף 9(א) לחוק קובע כי אלו "יתמנו בידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, איש איש מקרב השופטים של בתי המשפט שבדרגה הנידונה".
עד כאן המסגרת הנורמטיבית, ועתה ליישומה על ענייננו.
דיון והכרעה
11. כמפורט לעיל, בעתירה דנן מבוקש להורות לשר להפעיל את סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק, ולכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא ושופטים לבית המשפט העליון. נקדים ונאמר, כי לנוכח קיומה של הבחנה בין התשתית הנורמטיבית הרלוונטית לבחירת נשיא לבית המשפט העליון לבין זו הנוגעת לבחירת שופטים לבית משפט זה, ראיתי לדון בנפרד בכל אחת מהסוגיות. ייאמר כבר עתה, כי הבחנה זו מובילה גם להכרעה שונה בכל אחת מהסוגיות, כך שדין העתירה להתקבל אך ביחס לחובת השר לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא לבית המשפט העליון.
בחירת נשיא לבית המשפט העליון
12. הצדדים בענייננו חלוקים ביחס לשאלת ההסדר שחל על בחירת נשיא לבית המשפט העליון. בעוד העותרת והמשיבים סבורים כי נדרש רוב רגיל לבחירתו בוועדה, כאמור בסעיף 7(ג)(1) לחוק; עמדת השר היא שנדרש לצורך כך רוב מיוחד, כמפורט בסעיף 7(ג)(2) לחוק. לנוכח חשיבותה של סוגיה זו להמשך הדיון, יש להכריע בה בראשית הדברים.
הרוב הנדרש בוועדה לבחירת נשיא בית המשפט העליון
13. כאמור, סעיף 8(א) לחוק קובע כי "נשיא בית המשפט העליון והמשנה לנשיא בית המשפט העליון יתמנו לפי הוראות סעיף 4(א) לחוק-יסוד: השפיטה מקרב שופטי בית המשפט העליון"; וסעיף 4(א) לחוק היסוד קובע כי "שופט יתמנה בידי נשיא המדינה לפי בחירה של ועדה לבחירת שופטים". אם כן, לפי הוראות אלו, נשיא בית המשפט העליון יתמנה מקרב שופטיו, כפי שמתמנה כל שופט לפי בחירת הוועדה. כשנחקקו הוראות החוק הנדונות, ההסדר שחל על בחירת שופט לפי בחירת הוועדה הוא זה הקבוע כיום בסעיף 7(ג)(1) לחוק, ולפיו בחירת "שופט" תיעשה, ככלל, על דעת רוב חברי הוועדה. מכאן, שבחירת נשיא לבית המשפט העליון (שכאמור, בא בגדר "שופט"), תיעשה לפי רוב החברים בוועדה. בשנת 2008 נחקק תיקון מס' 55 לחוק, ובמסגרתו נקבע ההסדר הקבוע בסעיף 7(ג)(2) לחוק, המהווה חריג לכלל האמור לעיל, ולפיו בחירת "שופט לבית המשפט העליון" תיעשה ברוב מיוחד.
14. כאמור, השר טוען כי החריג האמור הקבוע בסעיף 7(ג)(2) לחוק חל גם על בחירת נשיא לבית המשפט העליון. ואולם, כאמור לעיל וכפי שיבואר להלן, על בחירת נשיא כאמור ממשיך לחול ההסדר הכללי הקבוע בסעיף 7(ג)(1) לחוק, שלפיו נדרש לשם כך רוב רגיל בוועדה.
15. כידוע, חוק יפורש באופן שמתיישב עם לשונו, ומגשים באופן מיטבי את תכליתו (ראו, מני רבים: בג"ץ 7803/06 אבו ערפה נ' שר הפנים, פס' 29 לפסק דינו של השופט ע' פוגלמן (13.9.2017)). בענייננו, ספק אם הפרשנות המוצעת על-ידי השר צולחת את המשוכה הלשונית. כאמור, סעיף 7(ג)(2) עוסק במינוי "שופט לבית המשפט העליון". לפי פשט הלשון, מינוי כזה נעשה ביחס למי שאינו מכהן כשופט בבית המשפט העליון. סעיף 8(א) לחוק קובע כי נשיא בית המשפט העליון ימונה "מקרב שופטי בית המשפט העליון". לפיכך, ספק אם מבחינה לשונית ניתן להלום פרשנות, שלפיה מינוי של "שופט לבית המשפט העליון" מתייחס גם למינוי נשיא בית המשפט העליון.
16. מכל מקום, וזה העיקר, הפרשנות המוצעת על-ידי השר אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק בנוגע לתכלית החקיקה הנדונה. כאמור, סעיף 7(ג)(2) לחוק נחקק במסגרת תיקון מס' 55 לחוק בתי המשפט, ובמסגרתו הוחרגה בחירה של "שופט לבית המשפט העליון" מההסדר הכללי, שדורש רוב בוועדה לצורך מינוי שופט. כפי שיובהר להלן, במסגרת תיקון מס' 55 לחוק בתי המשפט התכוון המחוקק להחריג מההסדר הכללי כאמור רק בחירה של שופטים לבית המשפט העליון, ולא בחירה של נשיא לבית משפט זה.
17. כך, בדברי ההסבר להצעת החוק הרלוונטית הובהרו הטעמים לדרישת הרוב המיוחד ביחס למינוי שופט לבית המשפט העליון, כדלקמן:
"בית המשפט העליון הוא בעל מעמד בכיר במערכת השפיטה. לבית המשפט העליון סמכויות נרחבות, והלכה שהוא פוסק מחייבת כל בית משפט זולתו. מטעם זה, מינויו של שופט לבית המשפט העליון הוא בעל חשיבות מיוחדת לעומת מינוי של שופט לערכאות נמוכות יותר.
הצעת החוק המתפרסמת בזה באה להבטיח כי הצעת הוועדה בדבר מינויו של שופט בית המשפט העליון, ובמובחן ממינויו של שופט בערכאות אחרות, תיעשה על יסוד הסכמה רחבה בין חברי הוועדה" (הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 51) (רוב מיוחד למינוי שופט בית המשפט העליון), התשס"ח-2008, ה"ח הכנסת – 239 (23.6.2008), בעמ' 354; ההדגשות הוספו).
אם כן, מדברי ההסבר ברור כי הוראת החוק הנדונה נועדה לדרוש רוב מיוחד ביחס למינוי שופט לבית המשפט העליון, להבדיל ממינוי שופט לערכאות נמוכות. דברי ההסבר לא מזכירים מינוי נשיא לבית המשפט העליון. בתוך כך, בדברי ההסבר לא נערכת הבחנה בין אופן מינויו של נשיא כאמור לבין אופן המינוי של נשיאי בתי משפט מחוזיים ובתי משפט שלום. כמפורט לעיל, לגבי מינוי נשיאי הערכאות הדיוניות נקבע בחוק הסדר מיוחד, אשר דווקא מבוסס על הסכמה רחבה – כפי שכאמור מדגיש גם השר עצמו – ולפיו נשיאים כאמור "יתמנו בידי שר המשפטים בהסכמת נשיא בית המשפט העליון, איש איש מקרב השופטים של בתי המשפט שבדרגה הנידונה" (סעיף 9(א) לחוק). אילו כוונת המחוקק במסגרת תיקון 55 לחוק הייתה להחריג גם את בחירתו של נשיא בית המשפט העליון מההסדר הכללי שחל על בחירת שופטים, ניתן היה לצפות שהמחוקק יתייחס לכך מפורשות, ולו בדברי ההסבר להצעת החוק הרלוונטית; ואף יתייחס להבחנה שבין דרך מינויו של נשיא בית המשפט העליון לדרך מינויים של נשיאי הערכאות הדיוניות, ולא רק להבחנה שבין מינוי שופטים לערכאות השונות.
18. באופן דומה, כך הבהיר ח"כ מנחם בן ששון, יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט בכנסת השבע-עשרה, בדיון במליאת הכנסת בהצעת החוק הנדונה לקראת קריאה שנייה ושלישית, ביחס לרקע לחקיקת סעיף 7(ג)(2) לחוק:
"לא בצורה קלה ולא בקלות ראש עסקנו בהצעת החוק הזאת. התחושה היתה שחלק ניכר מההליך של בחירת שופטים נקלע למבוי סתום [...] משום שבמאבק הכוחות או בעימות שבין כוחות אנשים לא הצליחו לממש את הצורך בבית המשפט העליון למלא את 15 השופטים שנמצאים בו, משום המאבק הזה. לכן הצעת החוק מנסה לתת מעמד של מעין גוש חוסם לכל אחת מהמערכות, על מנת שממנו יסיקו החברים את המסקנה החיונית שיש צורך בהידברות.
אני לא מקבל את העמדה [...] שסוברת שכתוצאה מכך נצטרך למצוא שופטים בינוניים. מתוך הסכמה אפשר יהיה למצוא את המיטב שבמיטב שבמשפטנים, על מנת שיכהנו בבית-המשפט העליון" (פרוטוקול ישיבה 264 של הכנסת השבע-עשרה (28.7.2008)).
אם כן, ח"כ בן ששון הדגיש כי סעיף 7(ג)(2) לחוק מכוון לבחירה של "שופטים" לבית המשפט העליון, על מנת "למלא את 15 השופטים שנמצאים בו"; וכי סעיף זה לא יפגע במאמצים "למצוא את המיטב שמיטב שבמשפטנים, על מנת שיכהנו בבית-המשפט העליון". מדבריו עולה, אפוא, כי סעיף החוק הנדון מתייחס לבחירת שופטים חדשים לבית המשפט העליון, להבדיל מבחירת נשיא לבית משפט זה מקרב השופטים המכהנים בו. למעלה מכך, ח"כ בן ששון הבהיר כי הרקע לחקיקת הסעיף הנדון נעוץ ב"מבוי סתום" שהליך בחירת השופטים היה נקלע אליו, בהיעדר הסכמה בין חברי הוועדה על זהות השופטים שיש למנות. אלא שמבחינה עובדתית, רקע זה אינו רלוונטי לבחירת נשיא לבית המשפט העליון, משרה שלאורך השנים נהגו חברי הוועדה למנות אליה פה-אחד את ותיק השופטים המכהנים בבית המשפט העליון.
19. הנה כי כן, מבחינה לשונית, ספק אם ניתן להלום פרשנות, שלפיה סעיף 7(ג)(2) לחוק חל גם על בחירת נשיא לבית המשפט העליון; ומכל מקום, מבחינה תכליתית, פרשנות כאמור אינה עולה בקנה אחד עם כוונת המחוקק ביחס למשמעות הסעיף ותכליתו. לפיכך, נקודת המוצא לדיוננו היא שעל בחירת נשיא לבית המשפט העליון חל סעיף 7(ג)(1) לחוק, שלפיו בחירה כאמור על-ידי הוועדה מצריכה הסכמה של "רוב חבריה שהשתתפו בהצבעה".
סמכות השר לפי סעיף 7(א) לחוק לעניין מינוי נשיא לבית המשפט העליון
20. כמפורט לעיל, במוקד העתירה שלפנינו ניצב סעיף 7(א) לחוק בתי המשפט, אשר מורה כדלקמן:
"ראה שר המשפטים שיש למנות שופט, יודיע על כך ברשומות ויכנס את הועדה".
הצדדים אינם חלוקים על כך שסעיף זה מתייחס גם למינוי נשיא לבית המשפט העליון; ובהקשר זה, יש לקרוא את הסעיף כך: "ראה שר המשפטים שיש למנות נשיא לבית המשפט העליון, יודיע על כך ברשומות ויכנס את הועדה".
21. בעיקרו של דבר, תמצית המחלוקת בין הצדדים נוגעת לשאלה אם לנוכח הוראת סעיף 7(א) לחוק, מתקיימים בענייננו התנאים אשר מחייבים את השר לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא בית המשפט העליון.
לגישת העותרת והמשיבים, כאשר מתפנה משרת נשיא בית המשפט העליון, הוראת סעיף 7(א) לחוק מטילה על השר חובה לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא כאמור, וחובה זו עליו לממש "במהירות הראויה" כאמור בסעיף 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. לטענתם, בהינתן שמשרת נשיא בית המשפט העליון התפנתה כבר בחודש אוקטובר 2023, סירובו של השר לכנס את הוועדה עולה כדי הפרת חובתו לפי חוק כאמור.
מנגד, לטענת השר, גם כאשר מתפנה משרת נשיא בית המשפט העליון, סעיף 7(א) לחוק מקנה לו שיקול דעת אם יש למנות נשיא חדש כאמור; ככל שהשר אינו סבור כי בשלה העת למנות נשיא, לא מוטלת עליו חובה לכנס את הוועדה. השר מדגיש כי לגישתו, לנוכח החשיבות הטמונה במינוי נשיא לבית המשפט העליון בהסכמה רחבה – באופן כללי, ובפרט בעת הנוכחית – הרי שאין למנות נשיא לבית המשפט העליון, אלא "לאחר שתושג הסכמה רחבה בוועדה" למינוי זה.
כאמור, זהו לב המחלוקת המונחת לפתחנו, ובה נכריע כעת.
22. אני סבורה כי בהינתן לשון הוראת סעיף 7(א) לחוק, דומה כי לשר מסור שיקול דעת בשאלה מתי יש לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא לבית המשפט העליון, לנוכח סיום כהונת הנשיא המכהן. בתוך כך, השר רשאי להביא בחשבון את השיקול שעניינו הגעה להסכמה רחבה ביחס למינוי, ואף בנסיבות מסוימות להעניק לו משקל נכבד.
23. ואכן, למרות פרישת הנשיאה חיות מכס השיפוט ביום 16.10.2023, השר נמנע מהפעלת סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק, לנוכח היעדר הסכמה רחבה בוועדה ביחס לזהות הנשיא החדש שיש למנות, וזאת במשך למעלה משנה (יוזכר, כי סעיף 11ב(א) לכללי השפיטה קובע כי 45 ימים לפחות טרם כינוס הוועדה לצורך בחירת מועמד על-ידה, נדרש לפרסם ברשומות הודעה על דבר היותו מועמד, והודעה כאמור לא פורסמה בענייננו). אם כן, במשך תקופה ארוכה ביותר, השר הפעיל שיקול דעת ביחס לשאלה אם לכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא לבית המשפט העליון; והכריע בשאלה זו בשלילה, בשל היעדר הסכמה רחבה ביחס לזהות המועמד לנשיאות כאמור.
24. על כן, כמפורט לעיל, במהלך הדיון בעתירה דנן כיבדנו את שיקול דעתו של השר ביחס להפעלת סמכותו לפי סעיף 7(א) לחוק, ובתוך כך "עיכבנו את מתן ההכרעה בתיק זה לתקופה משמעותית, על מנת לאפשר לו למצות את המאמצים להגשים את חזונו המבורך להביא למינוי נשיא ושופטים לבית המשפט העליון על בסיס הסכמה רחבה בקרב חברי הוועדה למינוי שופטים" (החלטתנו מיום 27.8.2024). ואולם, חרף חלוף הזמן ואי הגעה להסכמה, השר חזר והדגיש בטיעוניו לפנינו, ובכלל זאת בהודעות העדכון שהוגשו מטעמו לאחר הדיון בעתירה, כי מדיניותו הייתה ונותרה כי אין למנות נשיא לבית המשפט העליון כל עוד לא מושגת הסכמה רחבה בוועדה ביחס למינוי נשיא.
25. אם כן, מתברר כי הלכה למעשה, מדיניות זו של השר משמעותה מתן משקל מוחלט ובלעדי לשיקול שעניינו הגעה להסכמה רחבה ביחס למינוי כאמור; תוך איון יתר השיקולים הנוגעים להפעלת סמכות השר לפי סעיף 7(א) לחוק, לרבות תכלית החקיקה. כפי שיבואר להלן, מדיניות זו אינה עולה בקנה אחד עם הדין; ובנקודת הזמן הנוכחית, אין מנוס ממימוש חובתו של השר לפי סעיף 7(א) לחוק, להודיע ברשומות על זהות המועמדים לתפקיד נשיא בית המשפט העליון ולכנס את הוועדה לצורך בחירת נשיא כאמור, בחלוף פרק הזמן הנדרש לפי סעיף 11ב(א) לכללי השפיטה. אבהיר.
מדיניות השר ומטרות החקיקה
26. בעיקרו של דבר, תכליתן הבסיסית ביותר של הוראות החקיקה אשר מסדירות את פעילות הוועדה – לרבות סעיף 7(א) לחוק – היא למנות שופטים לבתי המשפט, בהתקיים התנאים הנדרשים למינויים לפי החוק. בהתאם, באשר לבחירת נשיא בית המשפט העליון, תכליתו של סעיף 7(א) לחוק היא למנות נשיא לבית המשפט העליון – ובמילים אחרות, למנוע מצב שבו לא מכהן נשיא קבוע בבית המשפט העליון – בהתקיים התנאים הנדרשים למינויו לפי החוק.
27. יצוין, כי תכלית זו של מינוי נשיא בית המשפט העליון – המקבילה כאמור למניעת מצב שבו לא מכהן נשיא קבוע בבית המשפט העליון – טומנת בחובה אינטרסים בעלי חשיבות רבה.
כידוע, נשיא בית המשפט העליון הוא אחד מ"סמלי השלטון" במדינה; הוא מתפקד גם כראש הרשות השופטת, וככזה אמון על התוויית דרכה וקווי המדיניות בעניינה, הן כלפי הרשות השופטת פנימה הן כלפי רשויות השלטון האחרות: "נשיא בית המשפט העליון הוא מטבע משרתו הדמות הבכירה במערכת בתי המשפט בישראל, והוא העומד בראשה כמנהיגה המוסדי. בנוסף לכך, מבחינות רבות, ומבלי לפגוע בתפקידיו ובאחריותו הפרלמנטרית והציבורית של שר המשפטים, הנשיא הוא – כלפי חוץ – מנהיגה הציבורי של המערכת, מייצגה ודוברה בפני הרשות המחוקקת והמבצעת, וכן אמון על הגנת עצמאותה השיפוטית; וכמובן כלפי פנים הוא בפועל האחראי היומיומי לתפעולה התקין" (בג"ץ 4703/14 שרון נ' נשיא בית המשפט העליון, פס' י' ((30.11.2014); "על נשיאת בית המשפט העליון מוטל תפקיד כפול: עליה לתפקד כמעין 'שרת חוץ' למערכת המשפט מול הרשות המחוקקת והמבצעת, והחשוב לענייננו – מי שאמונה על הגנת עצמאותה השיפוטית; ובנוסף, כ'שרת פנים' שאחראית לתפקודם ולהתנהלותם התקינה של השופטים במערכת" (בג"ץ 6022/17 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' נשיאת בית משפט עליון, פס' 7 (2.10.2017)).
בהינתן תפקידיו האמורים של נשיא בית המשפט העליון; בשים לב לתפקידה המרכזי של הרשות השופטת במשטר דמוקרטי ובתוך כך בפעולתה התקינה של מערכת אכיפת החוק; ולנוכח ההלכה המושרשת בדבר החשיבות הרבה הטמונה בהשלמת מינויי קבע של בכירים בשירות הציבורי במהירות ראויה (ראו, למשל: בג"ץ 3056/20 התנועה למען איכות השלטון נ' היועץ המשפטי לממשלה, פס' 54-53 (25.3.2021); בג"ץ 8034/20 אומ"ץ אזרחים למען מינהל תקין נ' השר לביטחון פנים (3.12.2020)), קשה להפריז ביחס לחשיבותו של מינוי קבע למשרת נשיא בית המשפט העליון.