בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים
ע"א 8093/23
ע"א 8093/23 לפי תק' 137(ב)
לפני: כבוד ממלא מקום הנשיא עוזי פוגלמן
כבוד השופטת דפנה ברק-ארז
כבוד השופטת רות רונן
המערערות והמשיבות בערעור לפי תק' 137(ב):
1. שפיר הנדסה אזרחית וימית בע"מ
2. שפיר מגורים ובניין בע"מ
3. דונה חברה להנדסה ובנין בע"מ
נגד
המשיבה והמערערת בערעור לפי תק' 137(ב):
הוועדה המיוחדת לתכנון ובניה חריש
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בת"א 31400-10-22 [נבו] שניתן ביום 9.8.2023 על ידי כב' השופט מ' רניאל
תאריך הישיבה: כ"ה בסיוון התשפ"ד (1.7.2024)
בשם המערערות והמשיבות בערעור לפי תק' 137(ב):
עו"ד אילן רובינשטיין; עו"ד תמיר בירן
בשם המשיבה והמערערת בערעור לפי תק' 137(ב):
עו"ד אברהם גולדהמר
פסק-דין
השופטת רות רונן:
1. לפנינו ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית המשפט המחוזי חיפה מיום 9.8.2023 בת"א 31400-10-22 [נבו] שניתן על ידי כבוד השופט מ' רניאל. שני הערעורים עוסקים בפרשנות של חוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 (להלן: החוק או החוק לעידוד השקעות) לעניין מועד מתן הפטור מתשלום מחצית מאגרת היתר לבניינים המיועדים להשכרה; והיקפו של הפטור כתלות בשטח הבניין המיועד להשכרה.
2. המערערות 3-1 (להלן יחד: חברות שפיר) הקימו בניינים בעיר חריש. חברות שפיר ביקשו להכיר בכל אחד מהבניינים נושא ההליך כ"בניין להשכרה" לפי סעיף 53א לחוק לעידוד השקעות. אין חולק כי מארג החקיקה בענייננו מקנה לבניינים שאושרו כדין כ"בניינים להשכרה" פטור מתשלום מחצית מאגרת היתר לבניה לפי תקנה 1.00.7 בסימן ג' לתוספת השלישית בתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970, (להלן בהתאמה: האגרה, ההטבה ו-תקנות התכנון והבניה). המחלוקת בין הצדדים נוגעת לשני עניינים: הראשון, לשאלה האם ההטבה מתייחסת לאגרה ששולמה ביחס לכל שטח הבניין שאושר כ"בניין להשכרה", או שהיא חלה רק על שטחן של הדירות המיועדות להשכרה; והשני, לשאלה האם המועד למתן ההטבה הוא כאשר מינהלת הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן: המינהלת) מאשרת את התוכנית להקמתו של נכס שהוא "בנין להשכרה", או שמא רק בחלוף מספר שנים, כאשר ניתן לבחון האם מולאו כל התנאים שנקבעו בחוק לקבלת ההטבה, בנוגע למשך השכרת הדירות, מכירת הדירות המושכרות וכיוצא בזאת.
3. חברות שפיר נדרשו ושילמו אגרות כתנאי להיתרי הבנייה שהן קיבלו לבניית הבניינים. בתביעתן הן טענו כי הן זכאיות להטבה של השבת מחצית האגרה ששולמה על ידיהן עבור כל אחד מהבניינים, בשל כך שכל אחד מהם הוכר ככנס שהינו "בניין חדש להשכרה" בכתב אישור שניתן על-ידי המינהלת על פי סמכותה מכוח החוק לעידוד השקעות (להלן: כתב האישור). לחלופין, הן טענו כי הן זכאיות להשבת מחצית האגרה ששולמה בגין אותו חלק מהבניינים המיועד להשכרה. עוד טענו חברות שפיר כי זכותן להטבה – השבת מחצית מסכום האגרה ששולמה – התגבשה מהיום שהבניינים אושרו כ"בניין חדש להשכרה" על-ידי המינהלת, עוד בטרם נבנו הבניינים והסתבר האם הם אכן שימשו להשכרה בפועל.
מנגד, טענה המשיבה (להלן: הוועדה) כי יש לדחות את טענותיהן של חברות שפיר. זאת, מאחר שהבניינים אינם עונים להגדרת "בניין חדש להשכרה" לפי סעיף 53א לחוק, שכן הם טרם אושרו על-ידי המינהלת באופן סופי כנכסים מאושרים. נטען כי כתבי האישור שצורפו לכתב התביעה הינם אישורים עקרוניים; אולם אישורים סופיים יינתנו רק לאחר שיתברר האם התקיימו התנאים שפורטו בכתב האישור העקרוני. רק לאחר מתן האישור הסופי על-ידי המינהלת, קרי לאחר שחברות שפיר יעמדו בתנאים הנוספים הקבועים בסעיף 53ב לחוק – הן יהיו זכאיות להטבה. באשר לגובה ההטבה – לטענת הוועדה, היתר לבנייתו של "בניין להשכרה" יהיה פטור ממחצית האגרה ששולמה בעד חלק הבניין המיועד להשכרה.
4. בית משפט קמא קבע בפסק דינו מיום 9.8.2023 כי ההטבה ניתנת רק בגין החלק בבניינים המיועד להשכרה לפי כתבי האישור, כך שעל הוועדה להשיב לחברות שפיר מחצית מסכום האגרה ששולמה רק בעד החלק המיועד להשכרה. כן נקבע כי ההטבה ניתנת לאחר שהבניין אושר כנכס מאושר על ידי המינהלת, קרי עובר לבניית הבניינים ועוד בטרם הובהר האם אכן התקיימו התנאים הקבועים בחוק לקבלת ההטבה. נקבע כי הזכאות להטבה מתגבשת במועד שבו הוכר הבניין כ"בניין להשכרה", וכי אם יתברר בהמשך כי תנאי מהתנאים הקבועים בחוק לקבלת ההטבה לא התקיים – תבוטל ההטבה למפרע.
5. לאחר מתן פסק הדין, הגישו המערערות 2-1 בקשה לתיקון טעות סופר, בה טענו כי היה על בית משפט קמא לכלול בפסק הדין גם סעד ביחס לכתב אישור מספר 4519 שניתן ביום 22.4.2021 ביחס לפרויקט שהוגדר על ידיהן כפרויקט מספר 2 (להלן: כתב אישור 4519). בהחלטתו מיום 21.8.2023 דחה בית משפט קמא את הבקשה מהטעם שמדובר בתיקון מהותי. נקבע כי גם לגופם של דברים לא היה מקום להתייחס לכתב אישור 4519 בפסק הדין. זאת, הואיל והוועדה הכחישה שהמסמכים שצורפו לכתב התביעה הם "כתבי אישור" שניתנו כדין; חברות שפיר לא הגישו את כתב האישור כראייה אלא רק כנספח לכתב התביעה; וכי היה על כתבי האישור להיות מוגשים כראייה, שכן בית המשפט הסתמך עליהם בחישוב גובה ההטבה.
6. מכאן הערעורים שלפנינו.
תחילה תובהר המסגרת הנורמטיבית הרלוונטית לצורך הכרעה במחלוקות נושא הערעורים, ולאחר מכן יידונו בנפרד שני הערעורים – ערעור חברות שפיר וערעור הוועדה.
המסגרת הנורמטיבית
7. החוק לעידוד השקעות הגדיר את המונחים הרלוונטיים בו, ויש לעמוד תחילה על הגדרות אלה. סעיף 3(2) לחוק לעידוד השקעות קובע כי "תכנית" לעניין החוק היא, בין היתר, תכנית להקמתו של נכס שהוא "בניין להשכרה" כהגדרתו בסעיף 53א לחוק. סעיף 17 לחוק קובע כי המבקש אישור לתכנית, יגיש תיאור מפורט של הפעולה שיש בדעתו לבצע במסגרת התכנית וימסור כל פרט נוסף לשם בחינתה. סעיף 18(א)(1) לחוק קובע כי המינהלת רשאית לאשר תכנית אם ראתה שביצועה "עשוי לסייע להגשמתה של מטרת חוק זה, ושרצוי לעודד הגשמתה על ידי מתן אישור". סעיף 18(א)(3) לחוק קובע כי תכנית או חלק ממנה שאושרה על-ידי המינהלת תהיה ל"תכנית מאושרת"; וסעיף 21 לחוק קובע כי נכס שביצועו הוא נושא תכנית מאושרת יהיה ל"נכס מאושר".
8. סעיף 53א(א) לחוק לעידוד השקעות מגדיר מה ייחשב "בניין להשכרה" ו"בניין חדש להשכרה":