פסק דין
1. האם קבלן שהעניק לעירייה שירותים במסגרת מיזם מוסיקה לצעירים, זכאי לתמורה החוזית בהתאם להצעת המחיר מטעמו, למרות העדרו של הסכם העומד בדרישת סעיף 203 לפקודת העיריות? כמו כן עומדות לבירור שאלות בדבר היקף השירות שניתן והאם על העירייה לשאת במלוא התשלום, למרות שמימון המיזם התבסס במחציתו על תרומה.
רקע וטענות הצדדים
2. התובע שהוא בעל רקע וידע עמוקים בתחום המוסיקה (בעל תואר שלישי במוסיקה ומי שניהל בזמנים הרלוונטיים את הקונסרבטוריון העירוני באשקלון) ועוסק במתן שירותים שונים בתחומים אלו, העביר באפריל 2013 לנתבעת הצעת מחיר לקורס "יוצרי מוסיקה צעירים". מדובר במיזם לטיפוח מצוינות במוסיקה, ביצירה והפקה מוסיקלית. הצעת המחיר עמדה על סך של 188,400 ₪, לא כולל מע"מ, והתייחסה ל- 32 מפגשים עם קבוצה של 25 תלמידים שיעברו תהליך בסופו יופק לכל תלמיד שיר מקורי שיוקלט באולפן.
בחלוף כשנה, במרץ 2014, העביר התובע מסמך דומה, אך מפורט יותר, המהווה סיכום הנקודות העיקריות למיזם. מסמך זה מופנה לקרן אשקלון (עמותה הפועלת בשיתוף פעולה עם העירייה, להלן: הקרן) ומכותב גם לעירייה ולהנהלת קרלסברג (התורם שגויס על ידי הקרן עבור המיזם).
3. לטענת התובע המיזם הוא פרי יוזמתה של העירייה, דרך האגף לתרבות ונוער, אשר פנתה, בסיוע קרן אשקלון, לקבלת הצעות מחיר לביצוע המיזם. על בסיס המסמכים הנ"ל, תכתובות ופגישות שונות, מתאר התובע כי הצעתו נבחרה בפועל והצדדים יצאו לדרך במיזם שהמימון שלו היה כפול: 100,000 ₪ מתקציב העירייה, סכום זהה מהתורם שגויס על ידי הקרן, והשתתפות צנועה מהתלמידים.
התובע טוען כי פעל בשיתוף פעולה עם העירייה ועל סמך מצגיה והחל להפעיל את המיזם, מיולי 2014 אולם עד לינואר 2015 לא קיבל כל תשלום. לטענתו התבקש להגיש לעירייה חשבונית ראשונה בסך 40,000 ₪, אולם למרות שחשבונית זו אושרה לתשלום, לא שולם גם סכום זה. אין חולק כי הקרן העבירה לתובע סך של 40,000 ₪ על חשבון שכרו.
התובע טוען כי השלים את העבודה בהתאם להסכם והזמנת העבודה והגיע להישגים נאים עם התלמידים, בפעילות שנמשכה בהיקפה מעבר להצעת המחיר המקורית, עד למאי 2015 לערך. תביעתו מבוססת על הסכום בהצעת המחיר, בהפחתת התשלום שהועבר דרך הקרן, והועמדה על סך של 180,428 ₪.
4. העירייה הכחישה כי פנתה באמצעות גורמיה המוסמכים לתובע וטענה כי אין בסיס לחיובה על בסיס הצעת מחיר של התובע שנשלחה לקרן. בהעדר כל התקשרות חוזית עם העירייה, ובמיוחד העדר חוזה העומד בתנאי סעיף 203 לפקודת העיריות, מכחישה את חבותה לשלם לתובע.
מעבר לכך מפנה העירייה למסמכים עליהם נשען התובע וסבורה כי לאורם ניתן היה לדרוש רק את מחצית סכום התביעה לאור אופן המימון המוצע של המיזם. על בסיס טענה זו שלחה העירייה הודעה לצד שלישי כנגד הקרן, הודעה שנזנחה בשלב הסיכומים.
הנתבעת הכחישה שיזמה את המיזם, הכחישה פניה לתובע ואף הכחישה כי סופק השירות לו התחייב התובע.
להשלמת התמונה יש להבהיר את טענות הקרן, למרות שההודעה כנגדה נדחתה בהסכמה. הקרן טענה כי העירייה יזמה את המיזם ותפקיד הקרן היה לגייס את התרומה מקרלסברג לאפשר את מימון המיזם. לשיטתה תפקידה התמצה בהעברת כספי התורם, ובסופו של יום גייסה 40,000 ₪ שהועברו לתובע, אולם העירייה לא שילמה את חלקה.
דיון והכרעה
המסגרת הנורמטיבית – עילת התביעה
5. התובע דורש למעשה לאכוף על העירייה לקיים התחייבות כספית ולשלם את מלוא התמורה החוזית, וזאת בהעדר הסכם חתום מטעם העירייה, וכפועל יוצא בהעדר הסכם העומד בתנאי סעיף 203 לפקודת העיריות. בסיכומיו מפנה התובע לפסיקה הרלוונטית, אולם בוחר להתייחס לדרישות הדין בדבר אופן ההתקשרות הנדרשת עם הרשות כ"דרישה צורנית", בניגוד לעולה מההלכה הפסוקה.
אמות המידה לבחינת זכות קבלן שנתן שירותים לרשות מקומית שלא בהתאם לחוזה מאושר כדין הובהרו ברע"א 5210/08 רוזנבלום נ' מועצה מקומית חבל מודיעין, 20.12.10. נקבע שם כי דרישת הצורה בסעיף 203 היא דרישת צורה מהותית ולא טכנית, פועל יוצא הוא כי חוזה שנערך בניגוד לסעיף הוא חוזה שכריתתו בלתי חוקית ולכן בטל. ביחס לסעדים שניתן לבקש מכוחו של חוזה מעין זה, ניתן באופן עקרוני לתת סעד של צו קיום של החיוב שכנגד מתן השירותים ולחילופין שכר ראוי, אולם זאת תוך מתן משקל ראוי לשיקולים הכללים הנוגעים לצורך להרתיע מכריתת חוזים בלתי חוקיים ולקיים את תכלית הוראת סעיף 203 לפקודת העיריות.
נקבע שם כי "הכלל הוא כי אין מקום להורות לרשות לשלם את מלוא התמורה עליה הוסכם בין הצדדים". החריגים לכלל זה צריך שיהיו נדירים ביותר, והעדרו של הסכם בכתב ייחשב בדרך כלל כפגם היורד לשורשו של עניין השולל זכות לקבלת מלוא התמורה. ככלל אין מקום שהשכר הראוי ייקבע בשים לב לתמורה החוזית עליה הוסכם, אלא אם מתברר כי גובה התמורה החוזית נמוך שהשווי האובייקטיבי.
על בית המשפט לעמוד על התנהלות הצדדים ולקבוע האם נותן השירות היה תם לב או ידע כי היה עליו לעמוד בדרישות סעיף 203, האם הרשות פעלה בתום לב, הייתה רשלנית או יצרה מצג שווא לפיו די בהתקשרות כפי שנעשתה כדי לחייבה. יש לאזן בין התוצאה הנראית צודקת במישור היחסים בין הצדדים לבין התוצאה המתבקשת מהתכליות של סעיף 203, תוך מתן משקל ממשי לתכליות אלה. אשר לדרישה לקבל תשלום עבור עבודה שטרם בוצעה, פיצויי קיום, נקבע כי קשה לדמיין מצב בו יינתן סעד מעין זה. (באותו עניין הופחת השכר הראוי של יועץ משפטי במחצית לאור השיקול הציבורי כנגד מתן תוקף להסכמים פסולים מעין אלה).
וכפי שסיכם שם כב' השופט א' רובינשטיין, פסקה ד' לפסק דינו:
"המסר מדברינו הוא ברור: המתקשר שלא כדין נוטל סיכון; הרשות אינה יכולה, גם כדי שלא תעשה עושר שלא במשפט, להתנער כליל מן התשלום. אך התשלום יפחת בהרבה מן המצופה, שכן אין ליתן פרס למי שלא פעל כדין, ואין לחייב את כיס הציבור במלוא גחמות שלוחיו ומחדליהם".
מן הכלל אל הפרט – האם נכרת הסכם
6. לתובע אין הסכם חתום עם נציגי העירייה, מקל וחומר שאין בידו הסכם חתום כדין על ידי הגורמים המוסמכים בסעיף 203 לפקודת העיריות. למרות חסר זה דורש התובע את מלוא התמורה החוזית, ניסיון זה נדון מראש לכישלון. לאור השיקולים ואמות המידה שפורטו לעיל, התובע לא יכול לצאת ומלוא תאוותו בידו.
למרות זאת, קו הטיעון של העירייה לפיו לא היא יזמה את המיזם, לא היה לה יד ורגל בו, והכחשתה הגורפת לטענה כי ניתן שירות, להבדיל מהיקפו, חוטאת לחובת ההגינות המוגברת המוטלת על רשויות הציבור, שמעבר לחובת תום הלב החוזית.
7. התובע הצהיר כי הקשר מול העירייה בנוגע למיזם נולד מפנייתו בשנת 2013 של אבנר מימון, מי שכיהן כראש אגף לתרבות ונוער בעירייה. טענה זו נתמכה בהצעות המחיר שהופנו למר מימון בשנת 2013 על ידי התובע ועל ידי קבוצה בראשות קובי אשרת, הצעה זו של התובע הופנתה במקביל לקרן.
המסמך הבא עליו מבוססת התביעה הוא מסמך ממרץ 2014 שערך התובע ונחזה כמציג הסכמות בין כל הנוגעים ליוזמה, העירייה, קרן אשקלון, התובע והתורם. מסמך זה, אשר בכותרתו מוצגים סמלי העירייה, התובע, הקרן והתורם, מכותב למשה גיאת יו"ר הקרן, ליעקב אטיאס כמנהל מחלקת נוער בעירייה ולתורם. הבסיס להסכמה החוזית לפי תצהיר התובע היא הודעה בעל פה מטעם אבנר מימון, יוסי טל (מנהל מחלקת התרבות) ומר גיאת כי נבחרה הצעתו ועליו לקדמה.
הצהרה זו עולה בקנה אחד עם המסמכים שצירף התובע המעידים כי הסכמות הצדדים הועלו על הכתב ונציגי העירייה היו שותפים לאמור בהן. אין זה סביר כי התובע והקרן היו מתייחסים על דעת עצמם לחלוקת התקציב ולחלקה של העירייה בו. בהמשך נסמך התובע על תכתובות עם נציגי הקרן והתורם עד לפגישה בנוכחות נציגי הקרן ויוסי טל מטעם העירייה, בעקבותיה יצא פרוטוקול של הקרן מיום 2.4.14 המסכם את אופן הפעולה. מסמך זה מדבר על חלוקת תקציב של 100,000 ₪ על העירייה, 70,000 ₪ התורם ו- 30,000 ₪ השתתפות תלמידים (תחשיב זה נערך על בסיס צפי ל- 25 תלמידים ופעילות של 8 חודשים).
בסמוך לאחר ישיבה זו פנה התובע למנהלי בתי הספר התיכוניים עם הסבר על התכנית וקול קורא לתלמידים לבוא ולהיבחן לצרוך קבלה למיזם. התובע צירף תכתובות עם בתי ספר מהן עולה כי התקיימו בחינות התאמה במאי ויוני 2014. נבחרו 22 תלמידים ובהמשך עבד התובע עם 18 נערים ונערות.
עדות זו של התובע הנתמכת במסמכים שצורפו לא נסתרה בחקירתו הנגדית שהתמקדה בניסיון לקעקע את גרסתו בדבר היקף העבודה שביצע התובע עם התלמידים ולהטיל בו דופי בקשר ניצול נטען של משאבי הקונסרבטוריון אותו ניהל. בעדותו הבהיר כי מדובר היה ביוזמה משותפת של העירייה והקרן, כאשר העירייה התוותה את המדיניות והדרישות.
8. התובע נסמך גם על עדותם של עובדי העירייה בהווה ובעבר שהעידו על הקשר של העירייה למיזם. ראשית נסמך על תצהירו של אבנר מימון, מי שכיהן בזמן בחינת ההצעות למיזם, עד ראשית פברואר 2014, כמנהל אגף תרבות נוער וספורט בעירייה. בתצהירו טען כי התבקש על ידי הנהלת העירייה להיפגש עם הנהלת התורם, קרלסברג, ולקדם את המיזם ולראיה הייתה מסגרת תקציבית לכך. עוד הבהיר כי הקשר בוצע דרך הקרן כאשר התקציב המתוכנן עמד על 100,000 ₪ מטעם העירייה וסכום זהה מהתורם. לאחר בחינת הצעה נוספת החליט עם הקרן לפנות לתובע ובהתאם הוחלט לקדם התכנית. עם פרישתו מונה יוסי טל כמלווה ומקדם המיזם בשיתוף עם הקרן.
בחקירתו הנגדית הבהיר כי לא היה אחראי על הנושא הכספי, אולם הבין כי לא יוצאים למכרז מאחר והמיזם יפעל דרך הקרן. לשיטתו הקרן הייתה אחראית לתשלומים ואגף התרבות אחראי על הפיקוח מבחינת תוכן המיזם. עוד עלה מעדותו כי העירייה רצתה להפעיל את המיזם דרך הקרן, וסבר כי לאחר פרישתו נערך הסכם מתאים. אשר להיקף הכספי הבהיר כי התקציב של 100,000 ₪ היה מאושר, במחלקת התרבות, ללא קשר לתקצוב הטריאתלון בשיתוף עם קרלסברג.
ממכלול עדותו של מר מימון, שהיה מנהל אגף ועובד בכיר בעירייה במשך שנים רבות וחזקה על העירייה כי דבריו מהימנים עליה, מדובר היה במיזם בהובלה מקצועית של העירייה בשיתוף פעולה מימוני דרך הקרן והתורם מטעמה. העירייה ברכה על המיזם עוד בשנת 2013 וקרם הוא עור וגידים בשנת 2014, בשלהי כהונתו של העד. מנהל האגף הונחה לקדם את העניין מהנהלת העירייה, ולראיה כבר בתקציב 2013 יוחדו 100,000 ₪ למיזם, סכום שהועבר לתקציב 2014. בתכנית עבודה של אגף החינוך לשנת 2014 , על בסיס ספר התקציב, נרשם "תוכנית תרבות בשיתוף קרלסברג, גילוי וטיפוח 20 כישרונות לכתיבה והלחנת שירים".
מראיות אלה עולה, כפי שעולה מהמסמכים והישיבות השונות בשיתוף עם הקרן, כי הייתה מסגרת תקציב ייעודית למיזם זה.
בנוסף זימן התובע לעדות את יוסי טל, מנהל מחלקת התרבות בעירייה. עד זה נמצא במצב לא נעים עת מכהן כמנהל מחלקה וזומן להעיד מטעם התובע. בעדותו טען כי הגיע למיזם קיים בשיתוף עם קרלסברג וביקשו שישתלב כמי שמתמצא בתחום. לשיטתו רק פעל לסגירת הקצוות, אולם עדות זו סותרת את עדותו של מר מימון שטען כי הוא העביר למר טל את המשך הטיפול עם פרישתו בפברואר. גם מנהל זה לא עסק בנושא החוזים והניח כי העניין מוסדר, לאור טענתו כי הבין שלא מדובר במשהו חדש.
9. מעבר לעדים אלו העידו מטעם הקרן מר משה גיאת שהיה מנהלה בפועל של הקרן וטיפל בנושא וכן אשת הכספים של הקרן, ברוריה שוורץ. גרסתם הייתה כי העירייה יזמה את המיזם, קבעה את תנאי פעולתו והקרן ליוותה את הביצוע כשמירה על האינטרסים של התורם. מעדותו של מר גיאת הובהר כי תפקיד הקרן היה לגייס את התרומה ועל העירייה היה להתקשר עם התובע בהסכם. גם עד זה לא ידע אם בכלל נערך הסכם עם התובע.
בעדותו זכינו להצצה ליחסי הקרן והעירייה עת הסביר כי הקרן מקבלת תקורה בשיעור 15% מתרומות שמגייסת ובמיזם הנדון הייתה כוונה ששכרה ישולם לה מגביית דמי ההשתתפות מהתלמידים. עוד עלה מדו"ח שצירפה העירייה בדבר הכנסות מתרומות כי בגין טריאתלון ספורט נכנסו 100,000 ₪ ובגין טריאתלון מוסיקה 70,000 ₪. למרות דו"ח זה העידה ברוריה כי קרלסברג העבירה תרומה של 170,000 ₪, כאשר בשלב מסוים הועברו 30,000 ₪ לספורט והתובע קיבל רק 40,000 ₪, כאמור בשיק מיום 8.3.15 אשר צורף לתצהירי הקרן. עוד הבהירה כי יתרת התרומה עד לסך של 70,000 ₪ נלקחה ממיזם המוסיקה באוקטובר – נובמבר 2015.
10. ממכלול העדויות והמסמכים שהוגשו עולה כי מדובר במיזם משותף לעירייה ולקרן אשר הייתה לו מסגרת תקציבית אשר העיקרון בה הוא כי התורם והעירייה ישקיעו סכומים זהים במיזם, עד לסך של 100,000 ₪ כל צד. בפועל התורם הקצה משאבים בסך של 70,000 ₪ שהייתה כוונה כי ההפרש עד לסך של 100,000 ₪ ייגבה מהתלמידים, כשכר הקרן.
בניגוד לגרסת העירייה, היה לה חלק מהותי בייזום וניהול המיזם ויצרה מצג כלפי התובע כי יקבל שכר על עמלו.
עם זאת, איש מהצדדים לא טרח לעגן את ההסכמות העקרוניות בהסכם מול התובע, המבהיר מהו שיעור שכרו ומה התמורה שנותן התובע, והקשר בין היקף עבודתו לשכר שיקבל. התביעה נסמכת כאמור על הצעת מחיר ומסמך ממרץ 2014 אשר קובע כי עלות הקורס היא 188,400 ₪ בצירוף מע"מ, עבור 32 מפגשים דו שבועיים, בהם ישתתפו 25 תלמידים במשך כארבעה חודשים עד יולי 2014. לפי מסמך זה היה על התובע להוציא חשבונית בסך 100,000 ₪ לעירייה עם תחילת הקורס והיתרה תשלום על ידי הקרן בסוף המיזם.
בפועל סיכום העבודה נערך ביום 2.4.14 בפרוטוקול בו היה שותף מטעם העירייה יוסי טל. מסמך זה לא מתייחס במפורש להצעת המחיר ומצין רק כי העלות היא 180,000 ₪ וההכנסות הן מהעירייה 100,000 ש"ח, קרלסברג 70,000 ₪ והשתתפות תלמידים 30,000 ₪. בסיפא מסמך זה נקבע כי נושא התשלום יסוכם על ידי התובע ומר גיאת ביידוע של מר טל. במסמך נוסף שערך התובע וצורף לאותו פרוטוקול, הבהיר לקרן כיצד ערך את התמחור המגיע לסך של 189,400 ₪.