לכך מתווספת הגדרתו של משרד החינוך למונח תל"ן, אשר מובאת בסעיף 13.5(א) לחוזר התשלומים הכללי:
"תכנית לימודים נוספת היא תכנית (מפרט, סילבוס) שאינה נלמדת במסגרת תכנית לימודי החובה של בית הספר, היא מופעלת מעל לתקן השעות הכולל שנקבע למוסד, וההורים רוצים להפעילה על חשבונם, משום שיש בה מענה לצרכים העולים מתוך בחינת מטרות החינוך ומתוך הצרכים הייחודיים של בית-הספר".
התנאים הפרוצדורליים לאישורה של תל"ן מעוגנים בתקנות חינוך ממלכתי (תכנית השלמה ותכנית נוספת), התשי"ד-1953 (להלן: תקנות התל"ן), אך ההוראות המהותיות בנוגע לסכומי הגבייה המותרים, לאופי התל"ן ולמטרותיה מעוגנות רק בחוזרי המנכ"ל השונים, ולא בחקיקה או בתקנות.
4. רכישת שירותים מרצון, לעומת זאת, אינה מוזכרת מפורשות באף דבר חקיקה ראשי או משני. הסדרת הגבייה עבור רכיב זה היא פרי יוזמתו של משרד החינוך, ומעוגנת אך ורק בחוזרי המנכ"ל. הגדרת המונח לקוחה מסעיף 5 לחוזר התשלומים הכללי, כהאי לישנא:
"שירותים המוצעים על ידי בית הספר, בדרך כלל כדי לחסוך בהוצאות על ידי רכישה מרוכזת, או שהם ניתנים לנוחיות ההורים. השירות או המצרך והתשלום עבורם הם במסגרת 'קונה מרצון ומוכר מרצון'. גבייה לשירותים אלה חייבת לקבל את אישור כל הורי התלמידים המקבלים את השירות ואת אישורו של מפקח בית הספר. בשום מקרה אין לחייב תלמידים להזדקק לשירותים אלה ולחייב את ההורים ברכישתם".
אתר מערכת "אפיק" של משרד החינוך (מערכת מקוונת לניהול תשלומי הורים ולפרסומם) מוסיף ומבהיר, כי מטרתה של רכישת השירותים מרצון היא "להעשיר את עולמם התרבותי-ערכי של התלמידים (לדוגמה: חוגים, עלון כיתה) או להוזיל עלויות
--- סוף עמוד 8 ---
על ידי רכישת שירותים משותפת (לדוגמה תלבושת אחידה, ספרי לימוד)". דוגמאות נוספות המנויות בחוזר הכללי כוללות "רכישת תוכנות ולומדות למחשב", "פרויקטים לימודיים" ו"תמונה כיתתית".
יוער, כי על אף שתשלומי תל"ן ורכישת שירותים מרצון אינם תלויים באישור ועדת החינוך, מתגובת המשיבים (פסקה 52) עולה כי הסכומים המרביים לגבייה בקטגוריות אלה מובאים בכל זאת לידיעתה של ועדת החינוך. זאת, במסגרת הליך האישור לחוזרי מנכ"ל, בהם יש פירוט של הסכומים המרביים לגבייה בכל שנה (להלן: חוזרי התשלומים השנתיים).
5. חוזר התשלומים הכללי פורסם, כאמור, בשנת 2002. בשנת 2005 הוקמה ועדה מטעם משרד החינוך לבחינה מעמיקה של נושא תשלומי ההורים, אך מסקנות הביניים שגיבשה נגנזו. בינתיים, מוסדות חינוך רבים התעלמו מהוראות חוזר התשלומים הכללי: הורים נדרשו לשלם סכומים העולים בהרבה על המותר; תשלומי הורים נוצלו למטרות שונות מאלו שלשמן נגבו, כגון פיצול כיתות והעסקת מורים נוספים; ובחלק מהמקרים נגבו התשלומים על ידי עמותות הורים, ולא על ידי המוסדות עצמם. על רקע זה פורסם בשנת 2012 דו"ח מבקר המדינה ("תשלומי הורים במערכת החינוך" דו"ח שנתי 62 627-573 (1.5.2012)), בו הומלץ, בין היתר, על גיבוש מדיניות כלל-מערכתית להסדרת תשלומי ההורים. חוזרי המנכ"ל שנתקפו בעתירות שלפנינו הם תוצאת פועלו של משרד החינוך בנושא.