אך יש הגורסים כי הנחת היסוד של תזה זו, המבוססת על סיווג החינוך כ"טובין מדרגיים" אינו מדויק, וכי לפחות חלק מהיבטי החינוך הם בעלי ערך אינטרינזי (שאינו מדרגי), כך ששלילתם מראובן לא תסייע לשמעון כהוא זה (להרחבה בהקשר זה, ראו והשוו הראל בן שחר, בעמ' 125-123; Daniel Halliday, Private Education, Positional Goods, and the Arms Race Problem, 15(2) POL., PHIL. & ECON. 150, 152–154 (2015); Ben Kotzee, Educational Justice, Epistemic Justice, and Leveling Down, 63(4) EDUC. THEORY 331–350 (2013)).
טיעון נוסף המצדד ב"השוואה כלפי מטה" הוא שיש בכך כדי לעודד את הציבור להפעיל לחץ להעלאת הרמה, ולא כך המצב כאשר כל מגזר דואג לאינטרסים שלו. דוגמה לכך שהובאה בעתירה המתוקנת, היא "מחאת הסרדינים" של הציבור לגבי
--- סוף עמוד 18 ---
היחס בין המורה למספר התלמידים בכיתה, שהביאה בעקבותיה מגמה לשינוי מערכתי בנושא זה.
מנגד, אחת הבעיות בדוקטרינה או באידיאולוגיה של "השוואה כלפי מטה" בחינוך, היא התמקדותה במבט כלפי פנים החברה, בהתעלם מהאתגרים העומדים בפני מדינת ישראל ומכך שהעולם הופך לכפר גלובלי. השוואה כלפי מטה בחינוך עשויה לכאורה ליצור יותר שוויון בחינוך ובהזדמנויות, אך גם לפגוע ברמת החינוך בישראל בהשוואה למדינות מפותחות, מה שעשוי לפגוע, בטווח הארוך, בחוסנה של המדינה. את "מירוץ החימוש בחינוך" יש לבחון גם בהשוואה לנעשה בעולם, וסוד גלוי הוא, שכבר כיום ישראל מפגרת במדדים לא מעטים בחינוך בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD. על רקע זה, דומה כי מדינת ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה להקריב את איי המצוינות הקיימים ואת השאיפה למצוינות לטובת עקרון השוויון בחינוך, ונגזר על השניים לחיות זה לצד זה תוך מציאת נקודת האיזון ביניהם. ואכן, גם המצדדים בהשוואה כלפי מטה מסכימים כי כחברה, אין לאפשר בשם השוויון לרדד את רמת החינוך באופן שתיפגע יכולתה של המדינה לגדל את דור העתיד של המדענים, הרופאים והממציאים (הראל בן שחר, בעמ' 169).
16. גם אילו הייתה מוכחת הצדקה עקרונית למדיניות "השוואה כלפי מטה", היה עלינו לבחון את השלכותיה בפועל ואם אכן יש בה כדי לחזק את השוויון בחינוך: ניתן לטעון, למשל, כי התלמידים המבוססים פחות ייפגעו דווקא אם יוטל איסור על גביית התשלומים. בהקשר זה אפנה לדברי בא כוח העותרים בבג"ץ 8849/12 (אחת העתירות שנמחקו, בה נתבקש ביטול ההגבלה על תשלומי הורים) במהלך הדיון מיום 1.12.2014. לטענת העותרים שם, רבים מההורים המשקיעים כספים נוספים בחינוך ילדיהם מגיעים דווקא מהעשירונים הנמוכים (עמ' 5 שורות 18-17 לפרוטוקול), כך שדווקא המשפחות החלשות הן שתיפגענה מביטול תשלומי ההורים. במקביל, נטען כי ביטול התשלומים לא ישפיע על המשפחות המבוססות, שתעזובנה את החינוך הציבורי ואת הרשויות המקומיות החלשות ותעבורנה לחינוך הפרטי או תמצאנה דרכים אחרות לחינוך משלים, כמו חוגים ומורים פרטיים. נטען כי "זליגה" שכזו תפגע בתלמידים שיישארו ברשויות החלשות, שכן דווקא בשל תשלומי ההורים "התפתחה מערכת חינוך נפלאה. ההורים בפנים. הם שמים כסף ולכן הם מבקשים חינוך והחינוך הוא יותר ערכי ממקום אחר" (עמ' 5 שורות 33-25 לפרוטוקול; וראו גם פסקה 112 לתגובת המשיבים,
--- סוף עמוד 19 ---
ודברי בא כוחם בדיון מיום 1.4.2019 (בעמ' 12 שורות 12-11 לפרוטוקול); פרי-חזן, בעמ' 194).
מבלי להביע עמדה לגופן של טענות אלה, דומה כי המדיניות של "השוואה כלפי מטה" מורכבת יותר מהאופן בו הוצגה בעתירה המתוקנת, וכי התימוכין שהובאו לטענה זו אינם מבססים אותה די הצורך. מדיניות מוצעת זו מעוררת שורה של שאלות, כגון: גם אם ראוי להשוות כלפי מטה, האם יש לעשות זאת רק עד לנקודה מסוימת, בה לכל התלמידים ניתן חינוך הולם (טיעון המספיקנות / sufficiency), או באופן מוחלט? האם השוואה כלפי מטה אכן תגרום להורים להתאחד ולשפר את מערכת החינוך כולה, או שמיגור ה"תחרות" יגרום לסטגנציה ולהורדת הרמה האקדמית? בהיעדר "השוואה כלפי מטה", האם סביר שיתרונות החינוך הייחודי "יחלחלו מטה" (trickle down) לשאר מערכת החינוך? (הדעה הרווחת כיום היא שהתזה של חלחול כלפי מטה בתחום הכלכלי כבר נסתרה בשטח, והתוצאה במדינות כמו בישראל וארצות הברית היא שאי השוויון הכלכלי בין העשירונים התחתונים לעשירונים העליונים רק התרחב). כל אלה שאלות מרתקות, ברם, בית משפט זה אינו בית-ועד לחכמי האקדמיה, ונותיר שאלות אלה לאחרים להידרש להן.
זאת ועוד. אין לבחון את נושא השוויון בחינוך אך ורק דרך חור המנעול של תשלומי ההורים. חלק נכבד מאי השוויון הנוכחי בחינוך הוא פועל יוצא מחוזקה או מחולשתה של הרשות המקומית, שהרי רשות מקומית אינה חייבת לנהוג בשוויון כלפי תושבים של רשויות מקומיות אחרות. קיים מתאם בין גובה תקציב החינוך ברשות מקומית פלונית לבין ההישגים הלימודיים של תלמידי אותה רשות (הגם שיש מחלוקת אם המתאם מייצג גם קשר סיבתי בין השקעת המשאבים לבין ההישגים הלימודיים – הראל בן שחר, בעמ' 126). מכאן, שהמלחמה להקטנת אי השוויון בחינוך לא עוברת רק בתשלומי ההורים נשוא העתירות שבפנינו. כפי שנטען על ידי המשיבים, משרד החינוך פועל במישורים נוספים להקטנת אי השוויון ולהפחתת ההוצאות הכרוכות בחינוך, ובין היתר: סל טיפוח המעניק תקצוב נוסף לאוכלוסיות חלשות; ביטול הליכי המיון; הגדלת מספר בתי הספר המשתתפים בתוכנית השאלת ספרי לימוד; סבסוד צהרונים; הגדלת מספר התלמידים המשתתפים בקייטנות בית הספר של החופש הגדול והרחבת הקייטנות גם לחופשות חנוכה ופסח; הגדלת מספר התלמידים המשתתפים בתכנית חוג לכל ילד; ועוד רפורמות בתחומים שונים. כל זאת נעשה תוך התייחסות מיוחדת לאוכלוסיות חלשות וליישובים באשכול הנמוך של המעמד הסוציו-אקונומי.
--- סוף עמוד 20 ---
17. לסיכום חלק זה: לא הוכח כי חוזרי המנכ"ל הנתקפים בעתירה גורמים לפגיעה בזכות החוקתית לשוויון בחינוך. גם אילו פגיעה שכזו הייתה מוכחת, העתירה אינה מגלה הצדקה להתמודדות עם פגיעה זו דווקא בדרך של "השוואה כלפי מטה". אי לכך, מתייתר הצורך להידרש לשאלת הפגיעה החוקתית ולמבחני פסקת ההגבלה, והמשך הדיון בעתירה ייעשה במישור המנהלי.
הערה מקדמית לעניין סמכותו של משרד החינוך
18. כאמור בפסקאות 6-3 לעיל, סוגי התשלומים שנתקפו מוסדרים באופן כללי בלבד בחקיקה הרלוונטית, או שאינם מוזכרים בה כלל, ואת החסר הנורמטיבי משלימים חוזרי המנכ"ל מטעם משרד החינוך. לשיטתם של העותרים, היעדר ההגדרות לתשלומי ההורים בחקיקה הראשית, משמעו היעדר סמכות של משרד החינוך. זאת, מכיוון שהחוזרים מושא העתירה "נוגעים לשאלות הליבה של מערכת החינוך בישראל ומשנים תפיסות יסוד של מערכת החינוך הישראלי[ת]" (פסקה 120 לעתירה). טענה זו עניינה ברמת ההפשטה הנחוצה בהסדר ראשוני לשם עמידה בדרישת ההסמכה בחוק באשר לתשלומי ההורים. ובמילים אחרות, אם יש לפנינו האצלה אסורה או מוגזמת של סמכויות להכריע בעניינים ראשוניים, מן המחוקק לרשות המבצעת (וראו גדעון ספיר "הסדרים ראשוניים" עיוני משפט לב 5 (2010) (להלן: ספיר)).
סמכותו של משרד החינוך להתיר גביית תשלומי תל"ן מעוגנת במפורש בסעיף 8 לחוק חינוך ממלכתי (וראו פסקה 3 לעיל). נוסף על כך, מוסמך מנכ"ל משרד החינוך ליתן לרשויות מקומיות ולמוסדות חינוך "הוראות, הן בענינים פדגוגיים והן בענינים מינהליים" – וזאת לפי תקנה 3(א) לתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956 (להלן: תקנות סדרי הפיקוח). סמכות זו כוללת גם את הסמכות לפרסם חוזרי מנכ"ל בנושאים שונים (בג"ץ 10980/04 איגוד הממונים על בטיחות ברשויות המקומיות נ' שרת החינוך, [פורסם בנבו] בפסקאות 29-27 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל והאסמכתאות שם (23.1.2007)).
זאת ועוד: בעניין פוריה עלית (בעמ' 219-218) הוסבר, כי סמכותו של משרד החינוך להסדיר תשלומי הורים במוסדות שאינם רשמיים נובעת, בין היתר, מסמכותו לקדם במוסדות אלה את מטרות החינוך הממלכתי, ובהן "שוויון הזדמנויות" (סעיף 2(א)(8) לחוק חינוך ממלכתי). אם עיקרון שוויון ההזדמנויות מסמיך את משרד החינוך
--- סוף עמוד 21 ---
להסדיר תשלומי הורים במוסדות שאינם רשמיים, קל וחומר שסמכות זו מסורה למשרד באשר למוסדות רשמיים, שעליהם חל במישרין חוק חינוך ממלכתי.
19. דומה, אם כן, כי השאלה אותה הציבו העותרים לפנינו אינה אם מוסמך משרד החינוך להתיר גביית תשלומי הורים במוסדות חינוך רשמיים – אלא אילו תשלומים חוסים תחת סמכות זו, ואיזו רמת הפשטה דרושה בהקשר זה. מחד גיסא, ניתן להסתפק ברמת הפשטה גבוהה כשעסקינן ב"נושא מורכב, הדורש מומחיות רבה" (בהיקש מהאמור בנוגע לסמכות לפגיעה בזכות חוקתית, בבג"ץ 3267/97, 715/98 רובינשטיין נ' שר הביטחון, פ"ד נב(5) 481, 516 (1998), וראו גם ספיר (בעמ' 36-35), המזכיר במאמרו את טיעון המקצועיות שלפיו לרשות המבצעת יש יותר ידע מקצועי לקבלת החלטות בעניינים מהותיים). התוויית האיזון בין שוויון לבין אוטונומיה בחינוך היא סוגיה המצויה בתחום מומחיותו המובהק של משרד החינוך. מאידך גיסא, כפי שפורט לעיל, הוראות החוק והתקנות עליהן מתבסס משרד החינוך הן ברמת הפשטה גבוהה במיוחד (שלא לומר עמומות), וקשה עד בלתי אפשרי לגזור מהן הנחיות קונקרטיות.
20. בהיבט זה יש בעיניי ממש בטענת העותרים, כי המקום הראוי להסדרת נושא תשלומי ההורים איננו בקובץ אקלקטי של חוזרי מנכ"ל ונהלים, שנכתבו טלאים-טלאים, באופן אקראי ו"מטולא" (גבתון, בעמ' 397), וייתכן כי הגיעה העת לעגן את הדברים בחקיקה ראשית, שתעבור תחת עינה הבוחנת של הכנסת, ולהותיר לחקיקת המשנה ולחוזרי המנכ"ל את ההיבטים האופרטיביים, כגון שיעור הסכומים המותרים, דרכי גבייתם וכיו"ב. מנגד, בניגוד לחקיקה ראשית, חוזרי המנכ"ל והנהלים השונים יוצרים מסגרת גמישה שניתן לשנותה מעת לעת על פי לקחים ומסקנות מהנעשה בשטח, והם נתונים לביקורתו של בית המשפט.
מכל מקום, חקיקה שכזו אין כרגע בנמצא, ואין אינדיקציות המעידות על גיבושה הצפוי בעתיד הקרוב. בהקשר זה אציין כי לפני מספר שנים הועלתה הצעת חוק לימוד חובה (תיקון – הבטחת פיקוח פרלמנטרי על תשלומי הורים), התשע"ו-2015, אך זו הורדה מסדר היום ביום 16.3.2016 לאחר הצבעה במליאת הכנסת (43 תומכים בהצעה לעומת 46 מתנגדים). במצב דברים זה, שלילה גורפת של הסמכות להסדיר נושאים בתחום החינוך שאינם מנויים במפורש בחקיקה הראשית, משמעה איוּן רבים מהנהלים המסדירים כיום את פועלם של מוסדות החינוך. גם אם לא אקבל את טענת המשיבים לפיה ייווצר בכך כאוס מוחלט, בבחינת "בית ספר הישר בעיניו יעשה", ברי
--- סוף עמוד 22 ---
כי לכל הפחות ייפגעו מהלכים רבים בהם נקט משרד החינוך לקידום שוויון ההזדמנויות, ובפרט הסעיפים בחוזרי המנכ"ל מושא העתירה אשר עוסקים בשוויון ובאינטגרציה.
21. אי לכך, בבואנו לבחון את התשלומים שנתקפו בעתירה, עלינו לקחת בחשבון גם את ההשלכות המעשיות. בית משפט זה בתוך עמו הוא יושב, ואיננו יכולים לצאת מנקודת הנחה כי הרשות המחוקקת תסדיר במועד קרוב בחקיקה את תשלומי ההורים. במילותיה של השופטת פרוקצ'יה בעניין ארגון הורים ארצי (בפסקה 22): "כל עוד לא ישונה החוק ולא תיקבע מדיניות חדשה, מצויים אנו בגדרו של החוק הקיים והפרקטיקה שהתפתחה סביבו, והמצב המשפטי הנוכחי הוא המכריע את עניינה של עתירה זו".
לכך יש להוסיף, כי פרקטיקה זו של הסדרת היבטים רבים בחינוך באמצעות חוזרי המנכ"ל, עמדה בבסיס התנהלותו של משרד החינוך זה עשורים. גם עובדה זו יש לקחת בחשבון, שכן פרשנותן של הרשויות לחקיקה מהווה שיקול רלוונטי בבוא בית המשפט לפרש חקיקה זו בעצמו (לפירוט ולהרחבה ראו בג"ץ 2875/18 התאחדות תאגידי כח אדם זר בענף הבניין נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] בפסקאות 29-26 לפסק דינה של השופטת י' וילנר והאסמכתאות שם (18.6.2019)).
22. אם כן, את היעדר הפירוט בחוק בנוגע לתשלומי ההורים, אינני נכון לפרש בהכרח כהיעדר מוחלט של סמכות לפעול בנושא. המשיבים סברו כי כלל אין צורך להידרש כעת לסוגיית הסמכות להסדרת תשלומי ההורים, מכיוון שהנושא הוכרע זה מכבר – הן במהלך הדיונים הקודמים בעתירה זו, והן במסגרת עתירות קודמות בהן דן בית המשפט בתשלומי הורים מסוגים שונים, מבלי למצוא פגם בסמכות לגבייתם.
אומר בקצרה כי איני מקבל טענה זו. בהחלטות הקודמות בעתירה דנן ובעתירות הנוספות שנמחקו, לא ניתנה קביעה פוזיטיבית כלשהי באשר לסמכות משרד החינוך להסדיר את התשלומים שנתקפו. לשם המחשה, בהחלטה מיום 1.12.2014 צוין כי הנטייה שלא להתערב בנושא הסמכות הינה "על פני הדברים [...] בלא שניטע מסמרות"; בהחלטה מיום 14.7.2015 ציין ההרכב כי "לא [י]ידרש עתה לשאלת ההסמכה שבדין"; ובהחלטה מיום 11.12.2016 באשר לחוזר אמצעי הקצה, הותר למשיבים "לעת הזאת לפעול על-פי החוזר" (ההדגשות הוספו – י"ע).
--- סוף עמוד 23 ---
שאלת הסמכות לגביית התשלומים המנויים בחוזר התשלומים החדש ובחוזר אמצעי הקצה, לא הועלתה במפורש גם בעתירות הקודמות שעסקו בתשלומי הורים. אף עניין ארגון הורים ארצי, שעסק בתשלומי תל"ן ורכישת שירותים מרצון, לא עסק בשאלת הסמכות לגבייתם אלא בשאלת הצורך באישור ועדת החינוך. טענה דומה של המשיבים נדחתה בהערתה של השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש בפסקה 11 לפסק דינה בעניין ועד הורים ראשון-לציון: "בפנינו טענה המדינה כי עצם הדיון בסבירות שיעורם של דמי בחינות הבגרות, מלמד כי בית-משפט זה אישר בבג"ץ ארגון הורים ארצי הנ"ל כי משרד החינוך מוסמך לגבות תשלומים אלה. בטענה זו אין ממש. באותה פרשה לא עמדה לדיון שאלת סמכותו של משרד החינוך לגבות את התשלומים הנדונים וממילא אין לראות בפסק-הדין האמור משום סתירה למסקנות אליהן באנו בעניין שבפנינו".
למצער, לא עלה בידי המשיבים להצביע על התייחסות פסיקתית מפורשת לסמכות להסדרת תשלומי ההורים שנתקפו בעתירה. משכך, עלינו להידרש לסוגיה זו כעת.
דיון והכרעה: כל תשלום לגופו
23. למען הבהירות, הדיון בטענות העותרים יחולק לפי סיווג התשלומים (תל"ן / רכישת שירותים מרצון) ולפי מהות השירות הניתן בגין התשלומים, לפי הפירוט שלהלן: בקטגוריית התל"ן, יידונו תשלומים שניתן לגבות בכל בתי הספר עבור תכנים הרלוונטיים לבחינות הבגרות ("מרכזי למידה" ו"מקצוע בחירה מוגבר"); תשלומים הנובעים מאופיו של בית הספר (תל"ן ייחודית ותל"ן תורנית); ותשלומים המשפיעים על יחס ההוראה (יחס מספרי של מורה-תלמידים) במוסדות החינוך (למידה בקבוצות קטנות ותוספת סייעות בגני ילדים). בקטגוריית רכישת השירותים מרצון, יידונו בנפרד "שעות העשרה" והוראות חוזר אמצעי הקצה. בנוסף יידונו סוגיות הקשורות לאופן יישומן של הוראות חוזרי המנכ"ל (שימוש בתשלומים שלא למטרתם המוצהרת; מערך התמיכה והמלגות; וההוראות הזמניות בדבר ועדות החריגים).