חוק זה קובע כי, בתקופת תוקפו, קרן פנסיה שאושרה לאחר היום הקובע (שהוא יום 31.12.93) לא תהיה זכאית לרכוש איגרות חוב מיועדות, אם הרכישה היא מהממשלה ואם מקרן פנסיה אחרת.
חוק זה בא לתת למעשה עיגון חקיקתי לאותה הנחיה מינהלית אשר נפסלה במפורש על-ידי בית-משפט זה בעניין עתידית [1] בהיותה נגועה בהפליה פסולה.
החוק חוקק לתקופה מוגבלת עד ליום 31.10.94, ונקבע כי הוא נועד לאפשר לוועדה ציבורית שמינתה הממשלה לגבש מדיניות בעניין פתרון בעיית הגירעון האקטוארי של הקרנות ההסתדרותיות ולמנוע בתקופה זו "נהירה המונית" של מצטרפים חדשים לקרנות המאוזנות אקטוארית.
--- סוף עמוד 454 ---
לאחר חקיקתו של חוק קרנות הפנסיה העלו המשיבים בשתי העתירות שלפנינו הנמקה נוספת לסירובם להעניק לעותרות אישור לקרן פנסיה, והיא קיומו של החוק הנ"ל.
.12לנוכח מצב דברים זה פנתה חברת כלל לבית-משפט זה בבקשה להוספת הוראות לצו-על-תנאי אשר יצא מלפני בית המשפט, במובן זה שעל המשיבים להתייצב וליתן טעם כדלקמן:
"א. מדוע לא יקבע בית המשפט הנכבד כי חוק קרנות פנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), התשנ"ד- 1994(להלן – 'החוק') איננו חל על העותרת, וכי העותרת זכאית היתה לקבל רשיון לקרן פנסיה וקנתה לה זכות זו כבר ביום 3.11.93או בסמוך מאוד לכך, לכל המאוחר.
ב. מדוע לא יקבע בית המשפט הנכבד כי המשיבים יתנו לעותרת רשיון לקרן פנסיה לפי תקנותיה, שתחולתו מיום 3.11.93ו/או יתנו לעותרת רשיון לקרן פנסיה לפי תקנותיה, שלא יהא מוגבל בכל הגבלה המוטלת עפ"י החוק הנ"ל.
ג. מדוע לא יקבע בית המשפט הנכבד כי החוק הנ"ל אינו עולה בקנה אחד עם הוראת חוק יסוד: חופש העיסוק וכי פגיעתו בהוראותיו של חוק יסוד: חופש העיסוק אינה עולה בקנה אחד עם האמור בסעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק, ועל כן יקבע בית המשפט הנכבד כי חוק קרנות פנסיה הנו בטל ו/או יורה למשיבים להמנע מלפעול על-פיו ו/או יורה למשיבים ליתן לעותרת רשיון לקרן פנסיה למרות הוראות החוק הנ"ל".
חברת מגדל, בעיקרי טיעון משלימים שהגישה, ביקשה להצטרף לבקשת תיקון העתירה שהגישה חברת כלל, בכל הנוגע לתוקפו של חוק קרנות הפנסיה.
ביום 29.5.94תוקן הצו-על-תנאי באופן שנוספו לו התוספות האמורות.
בעקבות השינויים האחרונים הנ"ל הגישו הצדדים עיקרי טיעון משלימים, כאשר מכאן ואילך הדיון בעתירות מתמקד בעיקרו בשאלת תוקפו של חוק קרנות הפנסיה הנ"ל ובשאלה אם החוק הנ"ל עומד בניגוד להוראות חוק-יסוד: חופש העיסוק.
הסוגיות שעל הפרק ובחינתן
.13משנפרשה התשתית העובדתית, אשר על פיה ובעקבותיה הוגשו העתירו, עולות ומתייצבות שאלות נכבדות ומורכבות הדורשות מענה – מה הן ההשלכות ואילו הם הלקחים הנלמדים מעל פני העובדות ואילו הן המסקנות המשפטיות המתחייבות מיישום הדין על התשתית העובדתית האמורה לגלגוליה ובמועדים הרלוואנטיים המשתנים.
את אלה אבקש לבחון בשלוש רמות שונות – ברמת תקינות המינהל הציבורי וכשרות ההחלטות שנתקבלו על-ידי המשיבים במהלך השתלשלות הדברים כמפורט לעיל; במישור זכויות היסוד של האדם, כפי שהוכרו וכפי שזכו ליישום מבורך במרוצת השנים; ובמרחב המשפט החוקתי כפי שבאו לכלל ביטוי חשוב ומאלף בעקרונות ובערכים, בכללים
--- סוף עמוד 455 ---
ובהוראות שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו ובחוק-יסוד: חופש העיסוק, כפי שניתן להבינם, על-פי הפרשנות הראויה שלהם ועל-פי המשתמע מהם.
הסוגיה והמענה ברמת תקינות המינהל הציבורי
.14אם יכולנו להכריע בעתירות דנן ברמה הבסיסית, הנמוכה שבסולם הערכים שעל פיהם עלינו לפלס דרכינו, ברמת תקינות מעשיהם של המשיבים על-פי המשפט המינהלי, כי אז לא היינו מתקשים לקבוע כי דין העתירות להתקבל וכי החלטות המשיבים אינן עומדות בפני הביקורת.
הרי כבר נפסק בסוגיה שבמוקד העתירות, במקרה שהוא למעשה זהה להן, לאמור בעניין עתידית [1].
גם בעניין עתידית [1] המחלוקת העיקרית הייתה בכך ששר האוצר, נציב מס הכנסה והממונה על אגף שוק ההון לא היו מוכנים לאשר את קרן הפנסיה של העותרת (או בלשון אחרת קופת גמל לקיצבה), אלא אם כן תגביל הקרן את השקעותיה באיגרות חוב ממשלתיות לאיגרות חוב סחירות בלבד, ולא תזכה בהקצאה או ברכישה של איגרות חוב מיועדות.
בעניין עתידית [1], אישרה המדינה כי היא מודעת לטענת העותרת, שמה שאין מוכנים ליתן לה בהיותה קרן פנסיה מקבלות קרנות הפנסיה הקיימות. לטענתה שם מוצדקת מדיניותה, שהרי לטענת נציגי המדינה: "אין כל מקום והצדקה ליצירת התחייבויות חדשות של הממשלה הנוגדות את מדיניותה המוצהרת ולחייבה להנפיק אג"ח מיועדות לקופות גמל לקיצבה חדשית".
החשש שהביעו נציגי המדינה היה, שאם תאושר קרן הפנסיה של העותרת, כשמובטחת לה תשואה גבוהה באיגרות חוב מיועדות, כי אז יהא בכך כדי לעודד גם אחרים להקים קרנות פנסיה בתנאים דומים. על-ידי כך יתרחב בסיס המצטרפים לקרנות הפנסיה, ואוצר המדינה יתחייב ממילא בהנפקת איגרות חוב מיועדות בממדים הולכים וגדלים שאינם רצויים וטובים למשק.
עם קרנות הפנסיה שהתקיימו בעת הגשת העתירה ושעל-פי תקנוניהן זכאיות הן לאיגרות חוב מיועדות נמנו קרנות הפנסיה ההסתדרותיות, אשר מצבן האקטוארי הוא שלילי והן נזקקות לסיוע ולגיבוי ממלכתי לבל תתמוטטנה, וגם קרנות פנסיה אחרות, מאוזנות מבחינה אקטוארית, ששעריהן פתוחים בפני אלפי חברים, היכולים, אם ירצו, להצטרף לקרנות אלה וליהנות מפירותיהן.
המדינה לא הבחינה בין הקרנות ההסתדרותיות לבין האחרות – המאוזנות – והיה מקובל עליה כי אלה גם אלה יזכו לאיגרות חוב מיועדות, אך היא ביקשה להנהיג רפורמה בשוק ההון שתגביל זכויותיהן של קרנות חדשות.
אכן, נציג המדינה היה מודע לכך שהענקת איגרות חוב מיועדות לקרנות הישנות
--- סוף עמוד 456 ---
ושלילתן מאלה החדשות יוצרת הפליה, אך לטענתו הייתה זו הפליה שאיננה בין שווים ועל-כן אין בה נפקות שלילית.
טענה זו של המדינה נדחתה על-ידי בית המשפט, שכן העובדות המוכחות הצביעו, ללא כחל ושרק, על כך שמדיניות האוצר מפלה בין שווים, שרירותית היא בנוקטה מידת איפה ואיפה, מקפחת וחסרת הצדקה.
אשר-על-כן החליט בית-משפט זה במקרה האמור לעשות את הצו-על-תנאי למוחלט, במובן זה שהמשיבים יאשרו את העותרת כקופת גמל לקיצבה לפי התקנות, בלי להתנותו בכך שהעותרת תגביל את השקעותיה באיגרות חוב ממשלתיות לאיגרות חוב סחירו בלבד כל עוד אין דרישה דומה כלפי קרנות פנסיה אחרות. משמע שיש לאשר את אותה קרן פנסיה ולאפשר לה השקעת כספים באיגרות חוב מיועדות.
.15אין שוני של ממש בין קופת הפנסיה עתידית לבין הקרנות שהעותרות מבקשות לאשרן. את שזכאית קופת הפנסיה עתידית לקבל, את שאושר לקרנות הפנסיה האחרות הקיימות, הן ההסתדרותיות והן האחרות, זכאיות לקבל ובאותה מידה גם הקרנות שהעותרות מבקשות להקים ולהפעיל.
אמור מעתה, שההלכה שנקבעה בבית-משפט זה בעניין עתידית מן הדין היה להחיל אותה גם על הקרנות של העותרות ללא כל הפליה הנגועה בשרירות לב.
.16זאת וגם זאת. אם ננקוט לשון איפוק ייאמר כי במקרה דנן דבק בהתנהגות המשיבים אבק של אי-הגינות, חוסר תום-לב ושרירות בהתייחסותם לעותרות.
כמתואר לעיל, התנהל משא ומתן ארוך ומייגע בין המשיבים לבין כל אחת מן העותרות, כביכול ולכאורה במגמה להביא לידי כך שהתקנונים יהיו תקינים ותואמים את הדרישות המקובלות גם לגבי הקרנות הקיימות וגם כדי לצמצם במידה רבה את שיעור דמי הניהול.
אולם כאשר העמידו העותרות את המשיבים בניסיון, וקיבלו על עצמן כל גזרה טובה ורעה שנתבעה על-ידי המשיבים, בתקווה כי "ייקרע רוע גזר דינן", התברר עד מהרה שהמשיבים הובילו אותן בקש ולמעשה ביקשו לדחות את הקץ, שמא בינתיים תתגבש מדיניות חדשה, שתיושם בדבר חקיקה אשר ינציח מדיניות מפלה זו.
נמצא שלא משא ומתן כן ואמיתי, לא בירור ענייני ולא תום-לב הנחו את המשיבים, אלא הרצון שלא להידרש למלא אחר הלכת בית המשפט, כפי שנקבעה בעניין עתידית [1].
.17אכן, הלכה פסוקה היא מלפנינו שאין לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית של הממשלה, שעליה ביסס את חישוביו העסקיים, תמשיך להתקיים. מדיניות הממשל – כולל סדרי העדיפויות שהוא קובע – יכולה להשתנות, בלא שלאזרח תהא זכות למנוע זאת. ראה לעניין זה בג"צ 198/82 מוניץ נ' בנק ישראל [2], וכן עניין עתידית [1].
--- סוף עמוד 457 ---
אולם כל עוד נוהגים על-פי המדיניות הממשלתית כלפי סקטור מסוים שווה ערך ושווה מעמד, יש לנהוג על-פי אותה מדיניות כלפי הסקטור האחר.
כאמור, מדיניות יכולה להשתנות, ואם פסיקת בית-משפט זה אינה נוחה לרשות המבצעת, יכולה היא לשנות את הדין החל ולהקים וליישם במקומו הסדר חברתי שונה או מדיניות מינהלית או כלכלית הרצויה על הרשות, אך זאת במעשה חקיקה של הרשות המחוקקת, אם זו השתכנעה כי ראוי לעשות כן במטרה לקדם אינטרס ממלכתי ראוי. על-כן, אי לבקר ולשלול גישה אשר כזו, שיש שהיא מבטלת במחי יד הלכות שנקבעו בפסיקה על-פי פרשנות הדין הקיים. אולם כל עוד לא שונה הדין בדרך האמורה, תקינות המינהל ויציבות החוק מחייבים את רשויות השלטון להרכין ראש בפני ההלכה שנקבעה וליישם אותה ביושר ובהגינות ללא הפליה ומשוא פנים. אל לעובדי המדינה, בעלי הסמכות, שהם בבחינת נאמני הציבור, לנהוג בדרך מתחכמת ופתלתלה, להציב משוכות סרק בדרכו של האזרח, תוך התעלמות מההלכה או בעקיפתה בדרך לא דרך.
.18הנה כי כן אלמלא שונה החוק, כפי שעמד בתוקפו בעת שנדון עניין עתידית [ 1 ], כי אז הייתי מציע, ברמת הביקורת הזו, מכל אחד משני הטעמים דלעיל, לעשות צווים מוחלטים על-פי העתירות.
אולם רואה אני להתייחס לענייננו גם במישור זכויות היסוד, שרואה אני בו עליית מדרגה בסולם הערכים, אשר על-פיהם ועל-פי עקרונותיהם עלינו לבחון ולבקר את מעשי הממשל.
זכויות יסוד שגובשו ויושמו ו"אינן כתובות עלי ספר"
.19יסוד היסודות במשטרנו, בשיטת המשפט אשר הצבנו, הבריח התיכון, הוא בעקרונות ובערכים הנעלים של משטר דמוקרטי נאור, המאפיין את עצם הווייתנו. אין תמה שבהיותנו לעם בן-חורין בארצנו טבעו מייסדי המדינה במגילת העצמאות באופן הברור ביותר את "האני מאמין" של העם, את תעודת הזהות של בני האומה כאזרחים בני-חורין, ושל הנהגתה, כמיוסדת על אדני השקפת עולם דמוקרטית על-פי המהות ויהודית על-פי מסורתה הערכית. כך הוצהר במגילה במפורש ובמודגש:
"מדינת ישראל... תהא מושתתת על יסודות החרות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל, תקיים שויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת גזע ומין...".
אמנם מגילת העצמאות לא הוכרה כבעלת תוקף חוקתי וממילא לא התיימרה לבטא דין מחייב, אולם כאמור יש בה הביטוי לעקרונות ולערכים השורשיים שעל-פי תפיסת העם ראוי להם שיהיו נר לרגלינו, בחינת אורים ותומים, בבואנו לפרש את המשפט החל על המדינה ועל תושביה.
לפיכך, מימים ראשונים ראה בית-משפט זה במגילת העצמאות מקור ראשון במעלה לפרשנות הדין, ומעל ומעבר לכול – זרקור המאיר את דרכנו בעיצוב זכויות היסוד של האזרח וביישומן הלכה למעשה.
--- סוף עמוד 458 ---
הנה כי כן לכשראה בית המשפט הזה, מפי השופט אגרנט בבג"צ 73/53, 87 חברת "קול העם" ואח' בע"מ נ' שר-הפנים [3], להכיר בחופש הביטוי כזכות יסוד, הושתתה ההלכה על תפיסת העולם העקרונית והערכית הקובעת לאמור:
"מערכת החוקים, לפיהם הוקמו ופעלים המוסדות הפוליטיים בישראל, מעידים כי אכן זוהי מדינה שיסודותיה דמוקרטיים. כמו כן, הדברים שהוצהרו בהכרזת העצמאות – ובפרט בדבר השתתת המדינה 'על יסודות החירות' והבטחת חופש המצפון – פירושם, כי ישראל היא מדינה השוחרת חופש. אמנם, ההכרזה 'אין בה משום חוק קונסטיטוציוני הפוסק הלכה למעשה בדבר קיום פקודות וחוקים שונים או ביטולם' (בג"צ 10/48, "פסקים", כרך א', ע' 33 , ב-ע' 36 ), אך במידה שהיא 'מבטאה את חזון העם ואת האני-מאמין שלו' (שם), מחובתנו לשים את לבנו לדברים שהוצהרו בה, בשעה שאנו באים לפרש ולתת מובן לחוקי המדינה, לרבות הוראות חוק שהותקנו בתקופת המנדט ואומצו על-ידי המדינה..." (שם, בעמ' 884 ).
כך גם שעה שראה בית המשפט הזה מפי השופט לנדוי בבג"צ 243/62 אולפני הסרטה בישראל בע"מ נ' גרי ואח' [4], להכיר בזכות האזרח לדעת, להפיץ ולקבל ידיעות על המתרחש מסביבו, כזכות יסוד הודגש לאמור:
"זכות זו קשורה קשר אמיץ עם הזכות לחופש הביטוי, ומשום כך שייכת גם היא לאותן זכויות יסוד 'שאינן כתובות על ספר', אלא הן נובעות במישרין מאפיה של מדינתנו כמדינה דמוקרטית השוחרת חופש" (שם, בעמ' 2415 ).
הוא הדין כשמדובר היה בזכות היסוד להתארגן ולפעול כתנועה פוליטית: ע"ב 1/65ירדור נ' יושב-ראש ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השישית [5] וכן בע"ב 2/84, 3 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת האחת-עשרה [6], דברי השופט ברק בעמ' 314 :
"נראה לי, כי כשם שקיומה של המדינה הוא עקרון יסוד בשיטתנו המשפטית, כך גם קיומה כמדינה דמוקרטית הוא עקרון יסוד בשיטתנו המשפטית. מגילת העצמאות – אשר לאורה מתפרשת החקיקה שלנו – מצביעה על כך, כי ישראל 'מושתתת על יסודות החירות, הצדק והשלום לאור חזונם של נביאי ישראל', וכי היא מבטיחה 'שויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין'. כל זאת מניח לא רק את עצם קיומה של המדינה אלא את מהותה כמדינה דמוקרטית, שכן אין כל אפשרות להבטיח שוויון וחירות וצדק בלא להבטיח משטר דמוקרטי, שבו יוגשמו עקרונות אלה...".
ראה גם התייחסותי לסוגיה זו בע"ב 2/88בן שלום ואח' נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השתים-עשרה ואח' [7], בעמ' .231
--- סוף עמוד 459 ---
זכות היסוד לחופש העיסוק
.20בין זכויות היסוד "שלא היו כתובות עלי ספר", אך שהוכרו ככאלה בפסיקה על סמך הערכים והעקרונות המנחים שבמגילת העצמאות, קום נכבד ורב משמעות לזכות היסוד לחופש העיסוק.
זוהי זכות שעניינה חירות האדם, דהיינו, בחירתו החופשית של העיסוק ומקור הפרנסה – בכל מקצוע או מלאכה שיבחר לו האזרח כראות עיניו. כבר מבראשית, משהונחו יסודותיה של ההלכה המשפטית שהונחלה על-ידי בית המשפט הזה, ראה השופט חשין לקבוע את הכלל הגדול לאמור: