פסקי דין

בגץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר, פ"ד מח(5) 441

19 אוקטובר 1994
הדפסה
בג"צ מס' 726/94 בג"צ מס' 878/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נגד .1שר האוצר .2נציב מס הכנסה ומס רכוש .3הממונה על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון .4ההסתדרות הכללית בג"צ 726/94 מגדל חברה לביטוח בע"מ נגד .1שר האוצר .2הממונה על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון .3נציב מס הכנסה ומס רכוש .4ממשלת ישראל .5ההסתדרות הכללית בג"צ 878/94 בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק [19.10.94] לפני השופטים ד' לוין, ט' שטרסברג-כהן, צ' א' טל התנגדות לצווים-על-תנאי מיום 4.2.94ומיום .13.2.94העתירות נדחו ברוב דעות כנגד דעתו החולקת של השופט ד' לוין. הצווים-על-תנאי נתבטלו. א' זילברשץ, ד"ר א' אלתר – בשם העותרת בבג"צ 726/94; י' שפר, סגן בכיר לפרקליט המדינה; א' מנדל, סגן בכיר א וממונה על ענייני בג"צים בפרקליטות המדינה – בשם המשיבים 1- 3בבג"צ 726/94 והמשיבים 1- 4בבג"צ 878/94; א' חלד, ע' קלמרו, מ' פרדס – בשם המשיבה 4 בבג"צ 726/94 (המשיבה 5 בבג"צ 878/94); מ' שקד, ש' רפאלי – בשם העותרת בבג"צ 878/.94

פסק-דין

השופט ד' לוין: הרקע

.1לפנינו שתי עתירות אשר הוגשו על-ידי שתי חברות ביטוח הפועלות בישראל.

שתי העותרות פועלות בענף הביטוח זה שנים ומציעות ללקוחותיהן מיגוון של שירותי ביטוח בענפי הביטוח השונים. בשנים האחרונות ביקשה כל אחת מן העותרות להרחיב את תחומי פעילותה ואת מיגוון שירותי הביטוח שהיא מציעה לציבור, וזאת באמצעות פעילות עסקית בתחום הביטוח הפנסיוני.

העותרת בבג"צ 726/94, כלל חברה לביטוח בע"מ (להלן – חברת כלל), החלה בשנת 1991 לפעול למען הקמת קרן פנסיה. ואילו עותרת בבג"צ 878/94, מגדל חברה לביטוח בע"מ (להלן – חברת מגדל), אשר מנהלת מאז 1982 קרן פנסיה לעצמאים, ביקשה להרחיב את פעילותה זו ולקיים גם קרן פנסיה לשכירים.

.2ידוע היה לעותרות כי לצורך הקמת הקרנות הנ"ל נדרשות הן להתאים עצמן לדרישות הקבועות בחוק ובתקנות וכן נזקקות הן לקבלת אישור מן הרשויות המתאימות (להלן – המשיבים) להקמת הקרן והפעלתה. ואכן כל אחת מן העותרות פעלה בהתאם.

מבקשה ועד לעתירה – במשא ומתן עם חברת כלל

.3חברת כלל, אשר החלה כאמור לפעול למען הקמת קרן הפנסיה עוד בשנת 1991, פעלה למען עריכת מסמכי ההתאגדות של הקרן תוך שהיא מתאימה אותם לתנאים הנדרשים בחוק ובתקנות וכן לקריטריונים שנקבעו על-ידי המשיבים כתנאי לקבלת האישור, ככל שאלה היו ידועים למקימי הקרן באותה עת. כל ההליכים להכנת מסמכי ההתאגדות של הקרן התנהלו תוך כדי מגעים שוטפים עם המשיבים ובעיקר עם הממונה על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר (להלן – הממונה), אשר חזר והנחה את מקימי הקרן בדבר מידת התאמתה של כל טיוטה ממסמכי ההתאגדות של הקרן אל דרישות המשיבים למתן האישור המבוקש. במשך קרוב לשנה הוחלפה תכתובת ענפה בין מקימי הקרן ועורכי-דינה לבן מר וינטר, המשנה לממונה, ובמהלכה נתבקשו מקימי הקרן להכניס תיקונים ושינויים במסמכי ההתאגדות על-מנת להתאימם לדרישות הממונה. מקימי הקרן פעלו בשיתוף פעולה מלא והתאימו את מסמכי ההתאגדות לדרישות, תוך שהם מעלים הצעות שונות, אשר נשקלו על-ידי הממונה.

--- סוף עמוד 449 ---

.4בסופו של דבר נמסר לחברת כלל הנוסח הסופי של דרישות הממונה להקמת קרנות פנסיה חדשות, ואילו כלל העבירה אל הממונה את בקשתה לאישור הקרן.

הנושא היחיד אשר לא הייתה בו התאמה בין הדרישות לבין תקנון הקרן היה נושא גובה דמי הניהול אשר החברה המנהלת תהיה זכאית לקבלם מן הקרן, שכן דרישתו של הממונה הייתה לקביעת דמי ניהול בשיעור נמוך ביותר, דבר אשר הקשה מאוד על מקימי הקרן. בנושא זה התנהלו פגישות בין הצדדים, תוך שמקימי הקרן מנסים לשכנע את הממונה לקבל את הצעתם בדבר גובה דמי הניהול.

מר וינטר הודיע במכתב למקימי הקרן כי הממונה בודק אפשרות לשינוי הנחיותיו בנושא דמי ניהול בקרנות פנסיה והוא יודיעם דבר בהקדם. משהתמהמהה תשובת הממונה, הן לעצם מתן האישור המבוקש לחברת כלל והן לנושא דמי הניהול הנדרשים כתנאי לאישור, פנו אליו מקימי הקרן בשנית. תשובתו הייתה כי הטיפול במתן האישור לקרן הפניה של חברת כלל נעצר על רקע חריגה מדמי הניהול שנקבעו בקריטריונים. במכתב התשובה הנ"ל נאמר במפורש כי:

"כל עוד לא ישונו הקריטריונים, או יותאמו דמי הגמולים כנדרש – לא נאשר הקמת קרן הפנסיה כמבוקש".

משכך הובהרה הדרישה הנחרצת של המשיבים, וברצות חברת כלל להשיג התאמה מוחלטת בין מסמכי ההתאגדות של הקרן לבין דרישות הממונה, הסכימה גם לדרישתו של הממונה בדבר גובה דמי הניהול וקבעה את דמי הניהול בשיעור של % 1מהצבירה, כמפורט בקריטריונים של אגף שוק ההון באוצר. בהתאם לכך תוקנו מסמכי הקרן ונשלחה הבקשה המעודכנת לאישור קרן הפנסיה של חברת כלל.

.5בשלב זה, לאחר התאמת תקנון הקרן לדרישות הממונה בכל הנוגע לגובה דמי הניהול, ביקש הממונה באופן מפתיע את ביצוען של התאמות נוספות, התאמות אשר לא נזכרו כלל במכתביו הקודמים. מתוך רצון כן להביא את הליך האישור לסיומו ומתוך אמונה כי ביצוע תיקונים אחרונים אלה יסיר את המכשול האחרון והסופי בדרך אל האישור המיוחל, פעלו מקימי הקרן מתוך שיתוף פעולה מלא, שילבו לאלתר את ההתאמות הנוספות הנ"ל במסמכי ההתאגדות של הקרן, ושלחו אל הממונה בקשה מעודכנת לקבלת האישור המבוקש.

.6לאור התהליך הממושך אותו נאצה חברת כלל לעבור, כפי שתואר לעיל, לאור הנכונות המלאה מבחינתה להכניס כל תיקון והתאמה שנדרשו ממנה ולאור המצג שיצרו המשיבים ולפיו ההתאמות האמורות הן בלבד מהוות את המכשול לקבלת האישור המבוקש, סברה חברת כלל בשלב זה כי התהליך הגיע אל סופו, וכי האישור המיוחל לא יאחר להגיע. ואולם תקוותה הנ"ל נתבדתה. חלפו חודשיים ימים בלי שניתן האישור המבוקש ובלי שניתן לכך כל הסבר.

במצב דברים זה החלו לכרסם חששות בלבם של מקימי הקרן שמא עומדים שיקולים

--- סוף עמוד 450 ---

אחרים מאחורי הסירוב למתן האישור, שיקולים שאינם כנים, ולכן גם אינם נאמרים במפורש על-ידי המשיבים. חששות אלו הביאו את מקימי הקרן לפנות בעתירה לבית-משפט זה, על-מנת שיורה למשיבים לאשר את קרן הפנסיה הנדונה, לאחר שעמדה בכל תנאי שהוצב לה על-ידי המשיבים למתן האישור האמור.

מבקשה ועד לעתירה – במשא ומתן עם חברת מגדל

.7למסכת דומה של סירובים ודחיות "זכתה" גם חברת מגדל, היא העותרת בבג"צ .878/94

כבר בשנת 1984 ביקשה החברה מן הרשויות המתאימות (להלן – המשיבים) להפעיל קרן פנסיה לשכירים וזאת בנוסף לקרן פנסיה לעצמאים בשם "יוזמה" שאותה היא מנהלת מאז .1982בקשתה זו נדחתה על הסף בנימוק שמדיניות משרד האוצר הינה שלא לאשר קרנות פנסיה חדשות או הרחבה של קרנות פנסיה קיימות. סירוב זה של משרד האוצר להעניק לחברת מגדל את האישור המבוקש נמשך תקופה ארוכה.

בשנת 1990 פנתה חברת מגדל שנית אל משרד האוצר בבקשה חדשה לקבלת אישור להרחבת קרן הפנסיה שבניהולה, כך שייכללו בה גם שכירים. גם בקשה זו נתקלה בסירוב, וזאת מאותו נימוק של מדיניות מרסנת כמתואר לעיל. הסירוב לבקשה מצוי במכתבו של מר וינטר לחברת מגדל, ובו נאמר כדלקמן:

" .1מדיניותנו היום היא שלא לאשר קרנות פנסיה חדשות ולא להרחיב את בסיס ההצטרפות לקרנות הפנסיה הקיימות מעבר למותר כיום על-פי תקנותיהן וזאת בשל הבטחת התשואה הקיימת היום על השקעות קרנות הפנסיה.

.2כפי שבודאי ידוע לך, נושא השקעות קרנות הפנסיה והבטחת התשואה על השקעות אלה נדון במשרד האוצר במגמה להכניס גם את קרנות הפנסיה למסגרת הרפורמה בשוק ההון, באופן שעיקר השקעותיהן החדשות תהיינה באגרות חוב ממשלתיות סחירות.

.3לאור האמור לעיל, לא נוכל לדון בבקשתכם להפעלת מסלולי פנסיה נוספים, אלא אם כן יובטח כי השקעות הקרן באגרות חוב ממשלתיות יהיו באגרות חוב סחירות בלבד.

עמדתנו זו בעינה עומדת".

איגרות החוב המיועדות המוזכרות במכתבו הנ"ל של מר וינטר הינן איגרות חוב ממשלתיות הנושאות ריבית מובטחת צמודה בשיעור % 5.5לשנה. למותר לציין כי שלילת הזכות מן העותרות להשקיע באיגרות חוב מיועדות, בעוד הקרנות הקיימות מוסיפות להשקיע באיגרות חוב מיועדות שמנפיקה הממשלה, משמעותה למעשה גזירת כיליון על הקרנות החדשות עוד בטרם תחלנה לפעול, וזאת משום שהן לא תוכלנה לעמוד בכל תחרות מסחרית עם קרנות הפנסיה האחרות, הזכאיות להשקיע באיגרות חוב מיועדות.

--- סוף עמוד 451 ---

.8בחודש מאי 1991 נפל דבר בעל משמעות רבה לענייננו כאשר קרן פנסיה בשם "עתידית", שגם היא ביקשה לקבל אישור ונענתה בכך שלא תותר לה השקעה באיגרות חוב מיועדות, עתרה לבית-משפט זה כנגד הסירוב.

עתירתה נתקבלה (בג"צ 52/91 עתידית – קופת פנסיה בע"מ נ' שר האוצר (להלן – עניין עתידית [1]). בית המשפט קבע בפסק-דינו כי לא הייתה כל הצדקה להפלייתה של העותרת, "עתידית", לעומת קרנות פנסיה אחרות הפועלות בשוק ואשר הינן מאוזנות מבחינה אקטוארית. בית המשפט קבע כי הבחנה בין קרנות פנסיה חדשות לבין קרנות פנסיה קיימות, הן מבחינת עצם אישור הקרן והן מבחינת התנאים לאישור (הקצאות איגרות חוב מיועדות), אינה אלא הפליה פסולה, וזאת מאחר ששוק קרנות הפנסיה ממילא "פתוח" לקליטת מצטרפים חדשים.

בעקבות פסק הדין הנ"ל נאלצו המשיבים ליתן ל"עתידית" אישור באותם התנאים שנקבעו בעת אישור הקרנות הקיימות, כולל הזכות להשקיע גם באיגרות חוב מיועדות.

לאור ההתפתחות האחרונה הנ"ל חזרה חברת מגדל ופנתה אל המשיבים בבקשה לאישור קרן פנסיה שתוכל לבטח שכירים בביטוח פנסיוני. תגובת משרד האוצר הייתה דחייה נוספת. כך נאמר במכתב נוסף של מר וינטר אל חברת מגדל:

"משרד האוצר בוחן בימים אלה השלכות החלטת בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בבג"צ 52/91 ומגבש מדיניות לגבי רישוי קרנות פנסיה חדשות והרחבת תחומי פעילותן של קרנות פנסיה קיימות.

עם גיבוש מדיניות האוצר בנדון נשוב לבקשתכם".

.9לאור תגובה זו הגישה חברת מגדל עתירה לבית-משפט זה כנגד משרד האוצר, ובה ביקשה כי בית המשפט יצווה על משרד האוצר ליתן לה את האישור המבוקש, ללא הגבלות בדבר השקעה באיגרות חוב מיועדות.

לאחר הגשת עתירה זו, וכפי הנראה בשל הגשתה, הודיע לפתע משרד האוצר לחברת מגדל כי הוא ישקול את הרחבת פעילותה בלי לסרב להקצות לה איגרות חוב מיועדות, וביקש ממנה להמציא תקנות מתוקנות של הקרן לשם בדיקתן. כמוכן הודיע משרד האוצר בתשובתו לבג"צ כי:

"במקרה דנן הבקשה סורבה כאמור על הסף מטעמי מדיניות מבלי שנבדקה מעבר לכך, משנשמט הטעם לסירוב נוכח פסיקת בג"צ, חייבת הרשות למלא חובותיה על-פי דין ולדון בבקשה לגופה".

בנוסף לכך הבטיח הממונה במפורש לחברת מגדל כי הטיפול בבקשתה ייעשה באופן הוגן, מהיר וענייני.

על סמך הצהרת משרד האוצר לבג"צ ועל סמך הבטחתו הנ"ל של הממונה הסכימה חברת מגדל לבטל את עתירתה לבג"צ, וחזרה ופנתה למשרד האוצר בבקשה לקבלת

--- סוף עמוד 452 ---

האישור האמור. אולם במקום לדון באופן ענייני, הוגן וזריז בבקשת העותרת, כפי שהצהיר והבטיח משרד האוצר, בא משרד האוצר והעלה דרישות חדשות והגבלות חדשות כתנאים לאישור הבקשה.

כך, למשל, בדצמבר 1991 העלה דרישה חדשה לחברת מגדל, דרישה שלא נזכרה כלל עד אז, והיא לקביעת שיעורים נמוכים ביותר לדמי הניהול שתוכל קרן הפנסיה של העותרת לשלם לעותרת כחברה המנהלת. זמן קצר לאחר מכן, בפברואר 1992 , הפסיק משרד האוצר לטפל כליל בבקשת חברת מגדל, וזאת בנימוק שהוא "מגבש מדיניות" לגבי התנאים לאישור קרנות פנסיה חדשות. רק באוגוסט 1992 הומצא "מסמך המדיניות", שבעיקרו היווה חזרה על הדרישות הידועות כבר, כולל הדריש לדמי ניהול נמוכים.

חברת מגדל, בסוברה כי הדיונים בינה לבין משרד האוצר הינם דיונים ענייניים, ובסומכה על כך שכאשר יושג סיכום עם משרד האוצר לגבי תנאי הקרן יינתן לה האישור המבוקש, ניהלה עם משרד האוצר דיונים ענייניים בנסותה לשכנעו להגמיש את עמדתו לגבי גובה דמי הניהול ובנושאים אחרים. דיונים אלה נמשכו קרוב לשנה שלמה אך ללא תוצאה מעשית.

בראותה שכך הדבר, ולאחר שהממונה הודיע לה כי אם ברצונה לקבל אישור עליה להיענות לדרישותיו המחמירות ושאם תיענה תקבל את האישור ללא דיחוי, נכנעה חברת מגדל לכל דרישות משרד האוצר ללא כל סייג, כולל עניין גובה דמי הניהול, והודיעה לו על כך בחודש אוקטובר .1993

ביום 15.12.93הודיע משרד האוצר לחברת מגדל כי שוב אין לו כל הסתייגות מבקשתה לרישיון ומתקנות קרן הפנסיה שלה כפי שתוקנו על-פי דרישותיו. בעקבות זאת, המציאה חברת מגדל למשרד האוצר את נוסח התקנות הסופי וציפתה לקבלת האישור הפורמאלי מיד. אולם גם עתה לא אישר משרד האוצר את הבקשה. פנייה נוספת של חברת מגדל אל הממונה נענתה בכך שהנושא שוב אינו בידיו וכי הוא עבר לטיפולם של מנכ"ל משרד האוצר ושר האוצר.

זמן קצר לאחר מכן נודע לחברת מגדל כי הממשלה הניחה על שולחן הכנסת את הצעת חוק קרנות פנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), תשנ"ד- 1994(להלן – הצעת החוק), כי הצעת החוק עוברת תהליך חקיקה מזורז ביותר, וכי על פיה בתקופת תוקפו של החוק לא תהיה קרן פנסיה שקיבלה אישור לאחר כניסת החוק לתוקף, זכאית להשקיע את כספי עמיתיה באיגרות חוב מיועדות.

ביום 31.1.94נדונה הצעת החוק בקריאה ראשונה בכנסת והועברה לדיון בוועדת הכספים של הכנסת.

משנכשלו ניסיונותיה של חברת מגדל לשכנע את ועדת הכספים של הכנסת להסתייג מהצעת החוק כולה או לכלול בה הוראות מעבר מתאימות שישמרו את זכותה של העותרת בלתי פגועה, הגישה את עתירתה לבית-משפט זה, היא העתירה שלפנינו.

--- סוף עמוד 453 ---

צווים-על-תנאי

.10כזה היה המצב בנקודת הזמן שבה הוגשו העתירות, ולפיכך ביקשה כל אחת מן העותרות כי בית המשפט יורה למשיבים להעניק לה את האישור המבוקש להקמת קרן פנסיה.

חברת מגדל ביקשה, בנוסף לאישור האמור, גם כי בית המשפט יורה למשיבים לבטל את ההגבלות אשר הטילו על גובה דמי הניהול. וכן ביקשה מבית המשפט שיורה ליושב­ראש הכנסת ולממשלת ישראל להימנע מהבאת הצעת חוק קרנות הפנסיה לקריאה שנייה ושלישית בכנסת עד להכרעתו של בית-משפט זה בעתירה.

צו-על-תנאי אשר יצא מלפני בית-משפט זה בבג"צ 726/94 (בעניינה של חברת כלל) מורה למשיבים להתייצב וליתן טעם:

"מדוע לא יאשרו את הקרן כקופת גמל לקיצבה ...לאחר שנתנו את הסכמתם העקרונית לאשרה כקופת גמל, ולאחר שעמדה בכל תנאי שהוצג לה על ידי המשיבים....".

צו-על-תנאי שיצא מלפני בית-משפט זה בבג"צ 878/94 (בעניינה של חברת מגדל) מורה למשיבים להתייצב וליתן טעם:

" .1מדוע לא יקבע כי העותרת קנתה לה זכות לקבלת אישור לקרן פנסיה על-פי ....תקנותיה השונות.... למעט ההגבלה על גובה דמי הניהול שנכללו בתקנות אלה ושיש לבטלה או לשנותה כלהלן.

.2מדוע לא יקבע ...כי זכות העותרת נקיה מהגבלות על השקעות באג"ח יעודיות, ואין המשיבים רשאים להטיל עליה איסור או הגבלה בנדון".

החוק בדבר קרנות הפנסיה, תיקון העתירות והצווים-על-תנאי .11לאחר הגשתן של שתי העתירות הנדונות, וממש אור ליום הדיון בהן לגופן, קיבלה הכנסת ביום 15.3.94בקריאה שנייה ושלישית את חוק קרנות הפנסיה (קרנות חדשות) (הוראת שעה), תשנ"ד- 1994(להלן – חוק קרנות הפנסיה).

1
2...8עמוד הבא