ראיות לכאורה
28. כפי שנכתב קודם לכן, המשיבים בשתי הבקשות אינם חולקים על העובדה שאין בידיהם רישיונות עסק. היות שכידוע, העבירה של ניהול עסק ללא רישיון היא עבירה של אחריות קפידה (ר' סעיף 14(ד) לחוק), יש בהודאתם זו כדי להספיק לצורך הקביעה שקיימות ראיות לכאורה לביצוע העבירה של ניהול עסק ללא רישיון.
העילה להפסקת העיסוק – מישור הרישוי
29. כפי שהובהר כבר היטב, על המבקשת להראות קיומה של עילה המגבשת אינטרס ציבורי מיוחד לסגירת עסקיהם של המשיבים. המבקשת טענה כי התנהלות העסקים שבבקשות על פני תקופה ממושכת ללא רישיון, והתעלמותם מהוראות החוק, יש בהם כדי להצדיק את הצו. לעומת זאת, טוענים המשיבים כי הטעם להעדר רישיון בידם נעוץ אך ורק בהתנגדות המשטרה, שטעמיה שרירותיים. המשיבים טענו כי אילו הוגש נגדם כתב אישום, היה על המבקשת בכובעה כמאשימה להתמודד מול טענותיהם להגנה מן הצדק ו/או זוטי דברים, במסגרת בירור האשמה. או אז, טובים הסיכויים שהיה בידם לשכנע את בית המשפט כי עומדת להם אחת ההגנות, וההליך היה מסתיים בזיכוי או ביטול האישום, ללא צווי סגירה כמובן. אילו נטענה טענה זו בעלמא, לא היה בידי לייחס לה משקל רב, אלא שהמשיבים הביאו ראיות לעניין התנהלותם מול הרשות המקומית (מחלקת רישוי עסקים במועצה המקומית באר יעקב), כפי שיפורט להלן.
--- סוף עמוד 13 ---
30. בעניין חמו, המשיבים מכחישים את טענת המבקשת לפיה לא היה בידם רישיון עסק מעולם. בניגוד לנטען בבקשה, הציגו רישיון עסק "לצמיתות", שניתן להם לתאים 4, 7, 40 בשוק הסיטונאי, ועומד בתקפו גם כיום. המשיבים מאשרים כי בחודש ינואר 2020 (3 חודשים לאחר הגשת הבקשה דנן) הם זומנו לשימוע במחלקת רישוי עסקים בבאר יעקב, שם הודע להם לראשונה כי ישנה כוונה לבטל את רישיון העסק בשל סירוב המשטרה, ואולם אין מחלוקת על כך שעד היום טרם קיבלו מן הרשות הודעה רשמית כלשהי. עוד מאשרים המשיבים כי בשנת 2014 הם שכרו מידי בעלת המבנים בשוק (חב' תנובה בע"מ) את תא 3, נושא הבקשה, שנשכר קודם לכן בידי חברה אחרת שעסקה בשיווק תוצרת חקלאית והיתה בעלת רישיון עסק, כך שלטענתם, לכל היותר חטאו באי חידוש הרישיון עם החלפת הבעלות, ואין המדובר בהעדר רישיון מעולם. המשיבים מאשרים כי לצורך שימושם, הסירו את מחיצת הגבס שבין תא 3 ל-4, על מנת להגדיל את שטח האחסון, אך לטענתם ידוע היטב לרשות כי תא 3 מצוי בהחזקתם, שהרי הם משלמים בגינו ארנונה מזה שנים. ב"כ המשיבים הודיע בדיון כי הם מוכנים להשיב את המצב לקדמותו באופן מיידי, ככל שהדבר יספיק לצורך מתן הרישיון, אך הצעתו נדחתה על הסף, למרות שהמבקשת אינה מכחישה את הטענות. המשיבים טוענים שאין זה מידתי לשלול רישיון לצמיתות רק בשל הסרת מחיצת גבס, מה גם שקיים בחוק הליך המאפשר "תיקון ליקויים" ללא סגירה.
31. בעניין מוסלי, המשיבים מאשרים כי הם מנהלים את עסקם בתאים 61, 62, 63 בשוק הסיטונאי, ואולם הכחישו את טענת המבקשת כאילו לא פעלו מעולם לקבל רישיון עסק, ואף זנחו את הבקשה היחידה שהוגשה מטעמם בעבר. לטענתם, העסק קיים מזה 5 שנים, ועוד בשנת 2017 הוגשה על ידיהם בקשה לרישיון עסק. בעניין זה, הראו כי בניגוד לטענת המבקשת, הבקשה לא נזנחה, ועוד ביום 30.8.17 שולמה אגרת הרישיון ע"ס 319 ₪, אך משום מה הרישיון לא ניתן, ולא הודע להם מאומה עד שקיבלו לידם את הבקשה דנן (פרוט' מיום 17.5.20 עמ' 14 ש' 21-29). המשיבים הבהירו כי בטופס בקשת הרישיון ננקב תא 63 בלבד, אך המטראז' המופיע בטופס כולל את שלושת התאים 61, 62, 63 בגינם נתבקש הרישיון. המשיבים קיבלו רשות בית המשפט להציג ראיות חסויות מטעמם, במעמד צד אחד, כפי המקובל בהליכי מעצר בהתאם להלכה הפסוקה (בש"פ 597/93 מד"י נ' אבוטבול (5.2.93)), בהתאם להנחיית פרקליט המדינה 5.15 – הגשת ראיות חסויות בהליך מעצר עד תום ההליכים (2007), ובהתאם למקובל בהליכים מנהליים. בהמשך לכך הציגו את מש/1-4 מהם ניתן ללמוד בבירור שאין זה נכון לומר כי לא פעלו כלל לקבלת רישיון לעסק. עולה כי עניינם ידוע היטב למחלקת רישוי עסקים בבאר יעקב, ואין כל ליקוי או מניעה למתן הרישיון, פרט להתנגדות המשטרה. משמעות
--- סוף עמוד 14 ---
הדברים היא כי המשיבים פעלו וקיבלו את כל האישורים מטעם הגורמים הרלוונטיים על פי הפריט המתאים בצו רישוי עסקים, ולא ניתן לטעון כי התעלמו מן הצורך להסדיר רישיון לעסק.
32. לאחר עיון בראיות ובחינת הטיעונים, לא יכולה להיות מחלוקת על כך שעסקי המשיבים מתנהלים ללא רישיון, וזוהי לכאורה עבירה פלילית. עם זאת, ניתן להתרשם מן ההתנהלות כי אין המדובר בעבירה שנסיבותיה מצויות ברף החמור, כפי שאירע למשל במקרים בהם נוהל עסק ללא רישיון תוך הפרת צווי סגירה, או כשנמצאו בו ליקויים תברואתיים, או ליקויי בטיחות. המבקשת הקדישה מאמץ לשכנע כי המדובר בשני עסקים שלא היה בידיהם רישיון עסק מעולם, כשהיא מכוונת להלכה הפסוקה לפיה יש להבחין בין עסק שהיה בעל רישיון בעבר, לכזה שלא היה בידו רישיון, ומצבו חמור מקודמו (עניין מיאו והאו; עפ"א 48802-12-15 פרומוסטאר בע"מ נ' עיריית חיפה (11.1.16). ואולם, דעתי היא כי בנסיבות הקונקרטיות, קשה לראות במשיבים כמי שפועלים במצח נחושה ללא רישיון, תוך התעלמות מן הרשויות. להיפך – הוכח כי המשיבים בעניין חמו החזיקו ברישיון עסק לצמיתות לגבי מרבית התאים שבהחזקתם, לרבות תא 4 הצמוד לתא 3 המדובר, ואילו המשיבים בעניין מוסלי פעלו בשקידה סבירה לקבלת רישיון, ורק סירוב המשטרה בעוכריהם. חשוב להדגיש, אין המדובר בעסקים קיקיוניים שצצו לאחרונה, כי אם כאלה המתנהלים מזה שנים בתוככי השוק הסיטונאי, אשר מעולם לא ננקטה נגדם פעולת אכיפה כלשהי, למעט פשיטת המשטרה מיום 18.7.19, אשר אין כל טענה כי הניבה ממצאים מפלילים כלשהם. עוד יש להתחשב בכך שהעסקים מתנהלים בתאים המיועדים לעסקים לשיווק תוצרת חקלאית בלבד, כך שהם תואמים את ייעוד המקרקעין.
33. המבקשת מוצאת דופי בהתנהלות המשיבים שלא מיהרו לפעול בערוץ המנהלי נגד סירוב המשטרה, אך טענה זו אינה מתקבלת על דעתי. ראשית, ההודעה על עמדת המשטרה הגיעה לידי המשיבים רק בעת האחרונה, בעוד ההליך מתנהל לפניי. שנית, עד היום לא נמסרה למשיבים הודעה רשמית מטעם רשות הרישוי במועצה המקומית, למרות שניתן היה לצפות כי ההחלטה תימסר זה מכבר, בייחוד כשנטען כי הסגירה כה נחוצה. נזכיר, המשיב חמו ממתין להודעה בעניין סטטוס הרישוי של שלושת התאים לגביהם יש בידו רישיון לצמיתות, ואילו המשיבים בעניין מוסלי מעולם לא קיבלו הודעה רשמית על הסירוב למתן רישיון. במצב זה, אני מתקשה לבקר את המשיבים על כך שבחרו להמשיך בשגרת עסקם עד להכרעה בהליך דנן, ונמנעו מליזום הליכים העלולים להרע את מצבם.
--- סוף עמוד 15 ---
34. לאור כל האמור, המסקנה היא כי נסיבות העבירה בשני המקרים דנן אינן יוצאות דופן בחומרתן, בהשוואה למקרים הנידונים בבתי המשפט לעניינים מקומיים, דבר יום ביומו. הניסיון השיפוטי מלמד כי במרבית המקרים הללו ממשיכים עסקים ללא רישיון להתנהל בפועל עד שלב גזר הדין, ובמקרים רבים ניתנות אורכות נוספות. לדעתי, אין בהתנהלות המשיבים במישור הרישוי חומרה המגבשת את האינטרס הציבורי המיוחד, המצדיק סגירה מיידית.
35. ואולי זהו השלב שבו יש לומר במפורש, מה שבעצם ברור כשמש: המבקשת נתלית במחדלי המשיבים מול רשות הרישוי, בעוד שברור לכל בר דעת כי גם אילו יצאו מגדרם במאמץ להשגת רישיונות, לא היה בכך כדי להועיל להם מאומה, נוכח סירוב המשטרה. לכן, מוטב לזנוח את העיסוק השולי בענייני הרישוי הפורמליים, ותחת זאת יהיה מועיל יותר להתמקד בעיקר – קיומו של סיכון עברייני על בסיס המידע.
העילה להפסקת העיסוק – המישור המודיעיני
36. נטען בשתי הבקשות כי עסקיהם של המשיבים מסכנים את שלום הציבור ומנוצלים על ידי בעליהם ואחרים לצורך עבירות פליליות, זאת בהתבסס על מידע מודיעיני מהימן ומוצלב. במהלך הדיונים, אף נטען מפי המבקשת כי על פי המידע, העסקים מהווים פלטפורמה לפעילות של ארגון פשיעה.
37. בהחלטה הראשונה קבעתי מתווה בגדרו התרתי למבקשת להציג ראיות חסויות במעמד צד אחד, להוכחת עילת הסיכון. עם זאת, ובטרם כניסה לעובי הקורה, ראוי להזכיר את המורכבות הכרוכה בהליך זה.
כבר נכתב רבות על הבעייתיות הכרוכה בהסתמכות על ראיות חסויות בהליכים פליליים או מנהליים, נוכח הפגיעה בכללי הצדק, בזכות הטיעון, ובזכות להליך הוגן. נקבע לא פעם כי יש לעשות בפרקטיקה זו שימוש במשורה, ובזהירות רבה. בנוגע להליך המנהלי, נקבע כי אין לעשות שימוש בראיות חסויות כלאחר יד (עע"מ 5417/13 דג'יטנו נ' שר הפנים (11.9.14)), ובמישור הפלילי נקבע כי על בית המשפט "לשים עצמו בנעלי הנאשם ובא כוחו ולבחון את הראיות המוצגות בפניו בעין ביקורתית, בזהירות ובקפדנות רבה על-מנת להגן על זכויותיו" (בש"פ 1787/19 אבו זניד נ' מד"י (28.3.19)). בהקשר לסעיף 17 נקבע "אין המדובר בהליך
--- סוף עמוד 16 ---
שגרתי, ויש לנקוט בו אך במקרים המתאימים, בהם ישנה סיבה טובה להסתמך על חומר, שלא עמד לעיון ההגנה ושלא ניתן לחשפו לעיונה" (ע"פ 27064-12-14 בן מוחה נ' מד"י (22.1.15)). עוד נקבע כי על בית המשפט "לשמש כמעין פה למי שהחומר הוחסה בפניו" (בג"ץ 5555/05פדרמן נ' אלוף פיקוד המרכז (1.8.05)). במהלך השנים אומצה הקביעה לפיה נדרשות מצד הרשות המנהלית, או מצד בית המשפט הדן בהליך מנהלי, אמות מידה ראייתיות מחמירות יותר, באשר להחלטות שפגיעתן בפרטים הנוגעים בדבר היא גדולה, והדוגמא המובהקת לדרישה ראייתית מחמירה נוגעת להחלטות מנהליות שיש בהן פגיעה בזכויות אדם ואזרח. הפסיקה תיארה אמת מידה זו כמחייבת ראיות "ברורות חד משמעיות ומשכנעות" (דפנה ברק ארז, שם, עמ' 447; ע"פ 2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית (15.5.85)). קביעה נוספת שנתקבלה להלכה היא כי "כגודל הזכות העלולה להיפגע כן גודלה ועוצמתה של הראיה הנדרשת" (בג"ץ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה (18.3.04)).
38. מורכבות מיוחדת נודעת במשפט המנהלי לסיטואציה שבה מבוקש להטיל סנקציה, על בסיס הקביעה כי אדם היה מעורב בעבריינות, למרות שלא הועמד לדין ולא הורשע. במצב זה, עלולה להיווצר סתירה בין חזקת תקינות המעשה המנהלי המבססת את החלטת הרשות, ובין חזקת החפות העומדת במלוא כוחה כל עוד לא נוהל הליך פלילי. בנוסף, מתעורר קושי נוכח ההתנהלות שבה מוטלת הסנקציה על בסיס מידע חסוי. לסוגיה זו התייחס הנשיא רון שפירא (שפירא, שם עמ': 273, 317, 321):
אני סבור כי מבחן הקביעה שבוצעה עבירה פלילית בגדר של הליך מנהלי צריך להיות דומה לקביעת קיומן של ראיות לכאורה לביצוע עבירה פלילית, המספיקות להגשת כתב אישום, תוך בחינה של האופן בו אספה הרשות המנהלית את כל הראיות הנדרשות לעניין. כל עוד לא נקטה הרשות המנהלית פעולה לאיסוף כל הראיות הנדרשות ולא בחנה אותן תוך התייחסות לחזקת החפות, יכול שההחלטה המנהלית, לפיה קיימת תשתית ראיות מנהליות המבססת "עבר פלילי" או "מעורבות בביצוע עבירה" לא תעמוד בחזקת תקינותה. סבור אני כי דברים אלו עולים מהוראות חוק סדר הדין הפלילי ומהוראות חוק העבירות המנהליות ומתיישבים עם ההלכה הפסוקה בנוגע למבחן הראיות הנדרש לצורך הגשת כתב אישום...
נראה כי עקרונות אלו של אופן בחינת תשתית הראיות תוך התייחסות לחזקת החפות, באופן הדומה להחלטה על נקיטת הליך של הגשת כתב אישום, צריכים להנחות את רשויות המנהל כל אימת שהרשות המנהלית קובעת, גם לצורך הליך מנהלי, כי אדם ביצע עבירה פלילית או שהוא בעל עבר פלילי. אותו הגיון שבבסיס החקיקה שפורטה ואותם הטעמים מובילים למסקנה זו...
ככל שהסנקציה כוללת רכיב של הגבלת זכות משמעותית יותר, ולפרק זמן ממושך יותר, כך גם יחולו, בהתאמה המתחייבת, הכללים שנקבעו בהליך הפלילי, כאשר מוטלות אותן הגבלות ועל אותן זכויות. בדרך זו הטלת ההגבלה בהליך המנהלי
--- סוף עמוד 17 ---
מתיישבת עם חזקת החפות והזכות להליך הוגן ועומדת בחזקת תקינות הפעולה המנהלית.
דברי הנשיא שפירא מתייחסים לטיב הראיות עליהן רשאית הרשות המנהלית להסתמך בקבעה כי אדם היה מעורב בפלילים, אך ניתן ללמוד מהם לענייננו, שבו משמש בית המשפט כגורם המוסמך למתן הצו, מדין קל וחומר. מתוך הדברים עצמם מתבלטת הקרבה בין הסטנדרט הראייתי המנהלי לזה הפלילי, וזאת בשל רגישות התחום של הוכחת סיכון על בסיס טענות למעורבות עבריינית.
לאור כל הכללים הללו, אבחן כעת את הראיות החסויות.
39. נציגי המשטרה הניחו לעיוני אסופה הכוללת ראיות מודיעיניות ומסמכים משטרתיים, וכן מסרו הסברים בעל פה, והשיבו לשאלות רבות שהצגתי לפניהם, כמתועד בפרוטוקולים החסויים השמורים בכספת בית המשפט, אליהם אפנה להלן. לפיכך, לשם הבנה מלאה, יש לעיין היטב בפרוטוקולים החסויים של כל אחת מן הבקשות, ובאסופת הראיות המודיעיניות (מב/3-64), הכוללות, בגוף הטקסט, נתונים שיש בהם כדי ללמד על מידת המהימנות, ומידת העדכניות.
40. כבר עתה, אבהיר כי בשונה מן המקובל בהליכים של עתירה לגילוי ראיה, לא מצאתי לנכון לדקדק עם המבקשת לפרטי פרטים, ולא העמקתי חקור עד תום בעניין מידת מהימנותו של כל פרט מידע שהוצג, אך עם זאת, הוצגו שאלות רבות בניסיון להבין טוב ככל הניתן, את משמעות החומר המודיעיני.
41. ראוי לציין כי אין הלימה בין כמות הפראפרזות שהועברו לידי המשיבים (בעניין חמו – מב/1; בעניין מוסלי – מב/2), ובין כמות הראיות החסויות שהוצגו לעיוני. כך, בעוד שהמשיבים בעניין חמו קיבלו רשימה של 10 פראפרזות, והמשיבים בעניין מוסלי קיבלו 7 פראפרזות, הרי לעיוני הוצגו 64 מסמכים (מוספרו בכתב ידי בסדר רץ). נראה כי המבקשת בחרה להעביר לידיעת המשיבים את מה שמהווה לדעתה עיקר הדברים, אך לא כל התכנים שבמידע שהוצג מעוגנים בפראפרזות (לצורך הדוגמא ראו: מב/11, 16, 24, 25, 35, 43, 50, 51). בנסיבות אלה, גוברת חשיבות תפקידו של בית המשפט לשמש כ"מעין פה" עבור המשיבים, ולהקפיד על הוגנות ההליך. כיוון שלוז טענות המשיבים הוא העוול שנגרם להם על בסיס מידע מודיעיני עלום וחסר בסיס, אני מוצאת כי על מנת לתת להם את יומם, מחובתי להתייחס לראיות לפרטיהן, עד כמה שניתן, מבלי לחשוף את המידע.