--- סוף עמוד 12 ---
"אין ספק שבזמן שנשאר לנו להעביר תקציב – אפשר לקרוא לזה תקציב ביניים, אני לא בטוחה שסעיף של תקציב ביניים מתיישב פה בדיוק [...] אבל אין ספק שהעברת סוג של תקציב בכנסת בשלוש קריאות זה הדבר הנכון ביותר מבחינה משטרית, מבחינה דמוקרטית, מכל הבחינות. בצד הקיצוני השני נמצאת ההצעה שעלתה כאן, להמשיך בתקציב המשכי של 1 ל-12. [...] להמשיך עם חלוקה של 1 ל-12, המשמעות שלה היא שלכנסת אין יכולת לפקח [...] בסופו של דבר, יש פה בעיניי פגיעה בכנסת וגם פגיעה בוועדה שלא תוכל לפקח על הסכומים האלה" (פרוטוקול ישיבה מס' 118 של ועדת הכספים, הכנסת ה-23, 39 (23.8.2020) (להלן: פרוטוקול ישיבה מס' 118)).
שר האוצר, ישראל כץ, ציין מצדו כי: "תקציב ביניים, בעיניי הפרטנרים שלנו, הוא דומה מדי וקרוב מדי לתקציב, לכן אי-אפשר להביא את זה" (שם, בעמ' 31). הוא הוסיף כי נוכח זאת, חוק תקציב – בין אם במתכונת של חוק תקציב שנתי ובין אם כתקציב ביניים – אינו צפוי לעבור (שם).
אשר לשאלה השנייה – האם לעגן את הפתרון כהוראת שעה או כהוראת קבע – הוחלט על הגדלת תקרת התקציב ההמשכי במסגרת הוראת שעה ולא כהסדר קבע, וזאת בהמלצת הגורמים המקצועיים. היועץ המשפטי למשרד האוצר, עו"ד אסי מסינג, סבר כי חלוקת כספי תמיכות מכוח התקציב ההמשכי נוגדת את סדרי העדיפויות שנקבעו במנגנון זה, ומשכך עדיף לעגן הסדר כזה באופן זמני בלבד (שם, בעמ' 50). אשר לשאלה השלישית – הדרך הראויה להקצאת הכספים שיתווספו לתקציב ההמשכי, התעוררה מחלוקת בקרב הנוכחים בדיון בוועדת הכספים. בעוד שר האוצר וח"כ זוהר הציעו כי התקציב יחולק בהתאם להחלטתו הבלעדית של שר האוצר (שם, בעמ' 56), גורמי הייעוץ המשפטי סברו כי נוכח הפגיעה בעקרון הפיקוח הפרלמנטרי עקב הגדלת תקרת התקציב ההמשכי, יש להתנות את חלוקת הכספים באישור הממשלה ובאישור ועדת הכספים (ראו שם, בעמ' 57-56). המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי), עו"ד מאיר לוין, הוסיף וציין בהקשר זה כי "ככל שמאריכים את תקופת הזמן של התקציב ההמשכי ומגדילים את הסכום של התקציב ההמשכי, ככה במהות אנחנו מתרחקים מעולם של תקציב המשכי ומתקרבים לעולם של תקציב של ממש. [...] כיוון שבמהות אנחנו מתקרבים מאוד למהלך של תקציב, הכנסת צריכה לנסות לדמות את המהלך שנעשה פה כמה שיותר להצעה של תקציב. לכן דרך המלך היא אישור הממשלה והבאה לכנסת" (שם, בעמ' 58).
--- סוף עמוד 13 ---
11. בעקבות דיונים אלו תוקנה ההצעה כך ש"חלון הזמנים" לקבלת הצעת חוק התקציב על ידי הכנסת הוארך עד יום 23.12.2020 (שהם 120 יום לאחר "היום הקובע" המקורי, 25.8.2020). עוד נוסף להצעת התיקון סעיף 2, הכולל הוראות בעניין התוספת הכספית בדרך של תיקון לחוק יסוד: משק המדינה. הוצע כי לתקרת התקציב ההמשכי יתווסף סכום של 11 מיליארד ש"ח (סכום השווה ל-2.5% מתקרת התקציב השנתי של שנת 2019), וכי סכום זה ישוחרר בארבע פעימות: הראשונה בסך של כ-8.2 מיליארד ש"ח בחודש ספטמבר 2020, ושלוש פעימות נוספות בכל חודש עד סוף שנת 2020, בסך של כ-916.7 מיליון ש"ח כל אחת. עוד הוצע כי הקצאת הכספים תיעשה בכפוף להגשת תכנית פעולה מפורטת לאישור הממשלה ולאישור ועדת הכספים. כמו כן הוצע כי שינוי בשיעור של למעלה מ-15% בכל אחד מרכיבי תכנית הפעולה יהיה טעון אישור נוסף של ועדת הכספים. בתום הדיונים, אישרה ועדת הכספים את הצעת התיקון לקראת העברתה לקריאה שנייה ושלישית במליאת הכנסת.
12. ביום 24.8.2020 – יום אחד טרם שנקף המועד המקורי להתפזרות הכנסת ה-23 בשל אי-העברת חוק התקציב – התקיים דיון במליאה בנוגע להצעת התיקון והיא עברה בקריאה שניה ושלישית בשעות הלילה של אותו היום ברוב של 67 בעד, 37 נגד, ללא נמנעים (פרוטוקול ישיבה מס' 71 של הכנסת ה-23, 150 (24.8.2020)). כשבועיים לאחר מכן, ביום 9.9.2020, אישרה הממשלה את תכנית הפעולה שהוגשה לה, וביום 23.9.2020 אושרה התוכנית גם על-ידי ועדת הכספים.
13. סיכומם של דברים: תיקון מס' 50 לחוק-יסוד: הכנסת דחה ב-120 ימים את מועד התפזרות הכנסת ה-23 בשל אי אישור תקציב מדינה ומועד זה חל שבוע אחד בלבד טרם תום שנת הכספים 2020. כמו כן נקבע במסגרת תיקון זה כי לתקרת התקציב ההמשכי יתווסף סכום של 11 מיליארד ש"ח, מבלי שפורטו בתיקון לחוק היסוד המטרות והשימושים שעבורם נועדה תוספת זו.
14. למען שלמות התמונה יצוין כי משהתברר שגם שנת 2021 תיפתח ללא תקציב מדינה מאושר, התקבל ביום 29.12.2020 תיקון מס' 11 לחוק יסוד: משק המדינה, אשר במסגרתו נערכו שני שינויים מרכזיים בחוק היסוד. הראשון, תיקון קבע ולפיו התקציב ההמשכי יחושב לפי תקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת (ולא לפי תקרת התקציב השנתי האחרון שאושר), ויוצמד לממוצע שיעורי הגידול באוכלוסייה בשלוש השנים שקדמו לשנת התקציב ההמשכי; השני, תיקון זמני הקובע תוספת של 52.3
--- סוף עמוד 14 ---
מיליארד ש"ח לתקציב ההמשכי לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם משבר הקורונה (ראו סעיפים 1(1) ו-2(1) לתיקון). השימוש בתוספת זו מותנה באישור הממשלה, ומקום שבו מבוצע שינוי העולה על 10% מאחד הסכומים שהוקצו למטרות המפורטות בתיקון, נדרש אישורה של ועדת הכספים של הכנסת.
הדיונים בעתירות והתפזרות הכנסת ה-23
15. העתירות שלפנינו תוקפות את תיקון מס' 50 לחוק-יסוד: הכנסת ומבוקש בהן להורות על בטלותו. ביום 24.11.2020 התקיים דיון מקדמי בעתירות (הנשיאה א' חיות, השופט נ' הנדל והשופט ע' פוגלמן), ובסיומו ניתן צו על תנאי המורה למשיבים "להתייצב וליתן טעם מדוע לא ייקבע כי חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 50 – הוראת שעה), כולו או סעיפים מתוכו – בטל מכיוון שנתקבל תוך שימוש לרעה בסמכותה המכוננת של הכנסת". עוד נקבע כי דיון בהתנגדות ייערך בפני הרכב מורחב של תשעה שופטים. טרם שהתקיים הדיון בהתנגדות, התפזרה הכנסת ה-23 ביום 23.12.2020 מתוקף סעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת, בהעדר חוק תקציב גם במועד הנדחה (23.12.2020) שקבעה הוראת השעה.
16. הדיון בהתנגדות התקיים ביום 2.2.2021, ובמהלכו טענו המשיבים כי התפזרות הכנסת מהווה שינוי נסיבות משמעותי, אשר בגינו הפכו העתירות לתיאורטיות. כמו כן ציינו המשיבים כי ביום 29.12.2020 נערך תיקון קבוע לשיטת המידוד של התקציב ההמשכי, אותו פירטנו לעיל, ואי לכך ספק אם תידרש בעתיד קביעת הוראת שעה הדומה לזו שבמוקד העתירות דנן. על כן, לגישת המשיבים, אין טעם בקיום דיון בסוגיה אשר לא יהיו לה השלכות לעתיד. העותרים, מנגד, טענו כי מדובר בסוגיה חוקתית ראשונה במעלה המחייבת מתן פרשנות למעמדו הייחודי של חוק התקציב וליחסים בין הכנסת ובין הממשלה בנושא זה, ולו במבט הצופה פני עתיד.
תמצית טענות הצדדים
17. העותרים סבורים כי יש להורות על בטלות הוראת השעה מן הטעם שהיא מהווה שימוש לרעה בסמכות המכוננת. בענייננו, כך העותרים, תוקן חוק היסוד "למפרע" כך שהכנסת ה-23 דחתה את מועד התפזרותה שלה, תוך הפיכת הממשלה לגורם שמנהל את התקציב לשנת 2020, מבלי שתידרש לאישור הרשות המחוקקת. לגישת העותרים, אי-חקיקת חוק תקציב פוגעת במעמדה של האופוזיציה שכן היא
--- סוף עמוד 15 ---
שוללת ממנה לא רק את האפשרות להשפיע על תקציב המדינה המוצע, אלא גם את האפשרות לפזר את הכנסת ברוב של 60 ח"כים (בשונה מהצבעת אי-אמון רגילה, בה נדרש רוב של 61 ח"כים וכן הסכמה על זהות הממשלה החלופית). העותרים מוסיפים ומדגישים כי מן העובדה שהמועד האחרון להעברת התקציב הועמד על יום 23.12.2020 – שבוע אחד לפני תום השנה האזרחית – ניתן ללמוד שבבסיס הוראת השעה עומדים שיקולים פוליטיים צרים שמטרתם "לאפשר 'נקודת-יציאה' פוליטית אחרת, קודם להשלמת השנה".
אשר לתוספת הכספית שנקבעה בסעיף 2 להוראת השעה, טוענים העותרים כי תוספת זו מהווה "סטייה קיצונית" ממנגנון התקציב ההמשכי, וכי מבחינה מהותית – תכנית הפעולה מהווה למעשה "תקציב" לכל דבר ועניין ויש לפסול אותה בשל ניסיון לעקוף את הדרישה לעיגון התקציב בחוק. לגישת העותרים, אף שבפסיקה נקבע כי המבחן לזיהוי חוק-יסוד הוא מבחן צורני, הלכה זו נשענת על ההנחה לפיה הכנסת לא תעשה שימוש לרעה בסמכותה המכוננת. בענייננו נעשה, על פי הנטען, שימוש לרעה כזה והוא מצדיק את פסילת הוראת השעה.
18. הכנסת טוענת, כאמור, כי בשלב זה – לאחר פיזור הכנסת ה-23; סיום שנת התקציב 2020; ולאחר אישור תכנית הפעולה בנוגע לתוספת הכספית על ידי ועדת הכספים – העתירות הפכו לתיאורטיות ואין עוד הצדקה לבחון את טענות העותרים לגופן. לגישת הכנסת, מדובר בסוגיה הנטועה כל כולה בנסיבות העובדתיות "החריגות והייחודיות" של המקרה הנדון, אשר כללו משבר פוליטי-משטרי שהוביל לקיום שלוש מערכות בחירות רצופות לצד משבר בריאותי-כלכלי שגרם נגיף הקורונה. עוד מדגישה הכנסת כי חברי כנסת מהקואליציה ומהאופוזיציה כאחד, סברו כי במקרה דנן יש מקום לסטות מן "המשטר הנוקשה" של התקציב ההמשכי, תוך התניית תוקפה של תכנית הפעולה באישור ועדת הכספים.
עוד טוענת הכנסת כי "במשפט החוקתי הישראלי אין לבית המשפט מקור סמכות להפעיל ביקורת שיפוטית על תוצרי הרשות המכוננת", וכי אין מקום להכיר בדוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת כמסגרת כללית להפעלת ביקורת שיפוטית על חוקי היסוד. זאת, שכן בהיעדר חוק-יסוד: החקיקה, המבחן לזיהוי חוק יסוד הוא מבחן צורני. הכנסת מוסיפה וטוענת כי ככל שדוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת הוכרה בעבר – בבג"ץ 4908/10 בר-און נ' כנסת ישראל, פ"ד סד(3) 275
--- סוף עמוד 16 ---
(2011) (להלן: עניין בר-און) או בבג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל [פורסם בנבו] (6.9.2017) (להלן: עניין המרכז האקדמי) – היה זה בהקשר הספציפי של הוראות שעה שעיגנו תקציב דו-שנתי, ולא ניתן להקיש מכך לקיומה של דוקטרינה כללית-רוחבית לעניין זה. לחלופין וככל שדוקטרינה כללית כזו אכן מוכרת במשפט הישראלי, הכנסת טוענת כי המקרה דנן אינו נופל בגדר המקרים הנדירים המצדיקים את הפעלתה. זאת, לגישת הכנסת, משום שדוקטרינה זו מתמקדת בפגמים טכניים, מנהליים או פרוצדורליים שנפלו בשימוש בסמכות המכוננת, בעוד שטיעוני העותרים מכוונים נגד תוכנה של הוראת השעה. הכנסת אינה חולקת על כך שהוראת השעה נושא העתירות היא "חקיקת יסוד חריגה". אך למרות זאת אין מדובר, לגישתה, באותם מקרים "החריגים ביותר ובחוק המזעזע את אמות הספים של המבנה החוקתי והדמוקרטי כולו ומאיים למוטט אותו".
19. משיבי הממשלה סבורים אף הם כי יש לדחות את העתירות. לגישתם, הסעד המבוקש על ידי העותרים – התערבות בחקיקת יסוד – הוא סעד כבד-משקל שעולות ממנו סוגיות מורכבות, לגביהן לא הונחה בעתירות תשתית עיונית מספקת. מכל מקום, כך משיבי הממשלה, לנוכח התפזרות הכנסת אין סעד אופרטיבי שניתן לתתו בעת הזו ואל השאלות העקרוניות שמעלות העתירות ניתן יהיה להידרש בעתיד, כאשר הן תתעוררנה בהליכים בעלי נפקות מעשית. משיבי הממשלה מוסיפים כי הוראת השעה נטועה כולה בנסיבות המיוחדות שאפפו את חקיקתה ולפיכך יש ערך תקדימי מוגבל בלבד להכרעה בסוגיה זו לגופו של עניין.
אשר לדוקטרינת השימוש לרעה בסמכות המכוננת, מדגישים משיבי הממשלה כי בעבר נקבע שהמבחן לזיהוי חוק יסוד הוא המבחן הצורני; כי בעניין המרכז האקדמי אמנם נקבע כי נעשה שימוש לרעה בסמכות המכוננת, אך לא הייתה תמימות דעים בין חברי ההרכב בנוגע לאופן שבו יש לבחון את התקיימותו של שימוש לרעה; וכי אף שבפסק הדין בעניין המרכז האקדמי ניתנה התראת בטלות, זו לא מומשה בסופו של דבר. עוד טוענים משיבי הממשלה כי הקושי בקיום ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד מתעצם על רקע המפעל המתמשך לכינון החוקה בישראל והיותה של החוקה הישראלית בשלבי גיבוש. ממילא, כך משיבי הממשלה, במקרה דנן לא נפל פגם בעצם השימוש בהוראת שעה לשם תיקון זמני לחוקי-היסוד, וודאי שאין מדובר בשימוש לרעה בכותרת של חוק-יסוד. זאת, לטענתם, בשל התקיימותן של נסיבות חריגות ביותר, ובכללן משבר פוליטי, בריאותי וכלכלי חסר תקדים, אשר הצדיקו פתרון נקודתי
--- סוף עמוד 17 ---
בדמות הוראת השעה. עוד מדגישים משיבי הממשלה כי זו אינה הפעם הראשונה שבה הוארך פרק הזמן העומד לרשות הכנסת לקבלת חוק התקציב, וכי הוראת השעה הקנתה לכנסת סמכויות פיקוח משמעותיות שאינן נתונות לה בנוגע לתקציב ההמשכי "שכלל אינו מובא לאישור הכנסת, וששינויים בו נעשים ללא אישור הכנסת". לבסוף, ביחס לתוספת הכספית מדגישים משיבי הממשלה כי המלצת גורמי המקצוע במשרד האוצר בעת קבלת ההחלטה הייתה לקבוע פתרון נקודתי לקושי שנוצר, ולא לשנות את מנגנון העדכון של התקציב ההמשכי באופן קבוע ללא ליבון מספק. משיבי הממשלה מוסיפים וטוענים כי היה הכרח בתוספת הכספית, שכן התקציב ההמשכי "אינו נותן ביטוי לצורך בהגדלת התקציב בשל שינויים אובייקטיבים (כגון, גידול באוכלוסייה) והוא מגביל את היכולת לעדכן צרכים חדשים, אשר השתנו או שלא היו בשנת 2019". בהקשר זה מדגישים משיבי הממשלה כי התוספת הכספית כפופה לסדרי העדיפויות שנקבעו ביחס לתקציב המשכי ולמגבלות הפיסקאליות שנקבעו בדין.
דיון והכרעה
20. תקציב המדינה הוא האמצעי המרכזי שבאמצעותו מתרגמת הממשלה את סדר העדיפויות שלה, את מדיניותה ואת התחייבויותיה הפוליטיות, להקצאת משאבים קונקרטית מהקופה הציבורית (על חשיבותו של תקציב המדינה לניהולה התקין, ראו: אבי בן בסט ומומי דהן מאזן הכוחות בתהליך התקצוב 11 (2006)). נוכח מרכזיותו של תקציב המדינה מבחינה שלטונית, ועל מנת לאפשר לציבור – באמצעות נציגיו בכנסת – ליטול חלק בקביעת היעדים שכספו שלו מגשים ולפקח על יישומם, נקבע כי התקציב יקבע בחקיקה ראשית של הכנסת (סעיף 3(א)(1) לחוק יסוד: משק המדינה), וכי אי-העברת חוק תקציב שנתי במועדו תוביל לפיזור הכנסת (סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת). עוד נקבע כי אם לא התקבל תקציב עד תחילתה של שנת הכספים, על הממשלה לפעול באמצעות מנגנון התקציב ההמשכי, אשר כאמור לעיל, כפוף למגבלות שונות בנוגע לאופן הקצאת הכספים (סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה). הסדרים אלו משקפים את התפיסה לפיה "התקציב הוא אחד מן העמודים המרכזיים שעליהם נשען הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה" (עניין בר-און, בעמ' 316) וכי "כספי התקציב הם כספים של הציבור, המוחזקים בידי הממשלה בנאמנות לטובת אזרחי המדינה ותושביה" (בג"ץ 8749/13 שפיר נ' שר האוצר, [פורסם בנבו] פסקה 22 לפסק דינה של הנשיאה מ' נאור (13.8.2017) (להלן: עניין שפיר)). לפיכך, כבר נקבע בעבר כי "נושא התקציב ואישורו אינו עניין טכני, בחינת מה לי כך מה לי אחרת, אלא עניין מהותי