פסקי דין

בגץ 5969/20 סתיו שפיר נ' הכנסת

23 מאי 2021
הדפסה

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 5969/20

בג"ץ 6101/20

בג"ץ 6255/20

לפני:

כבוד הנשיאה א' חיות

כבוד השופט נ' הנדל

כבוד השופט י' עמית

כבוד השופט נ' סולברג

כבוד השופטת ד' ברק-ארז

כבוד השופטת ע' ברון

כבוד השופט ג' קרא

כבוד השופט ד' מינץ

כבוד השופט י' אלרון

העותרות בבג"ץ 5969/20:

1. סתיו שפיר

2. יעל כהן פארן

3. עמותת חוזה חדש

העותרים בבג"ץ 6101/20:

1. אחריות לאומית – ישראל הבית שלי בע"מ

2. אורני פטרושקה

3. יוסי שוסמן

4. מיקי מור

העותרת בבג"ץ 6255/20:

התנועה למען איכות השלטון בישראל

נ ג ד

המשיבות בבג"ץ 5969/20:

1. הכנסת

2. ממשלת ישראל

המשיבים בבג"ץ 6101/20:

1. ממשלת ישראל

2. שר האוצר, ישראל כ"ץ

3. היועץ המשפטי לממשלה

4. הכנסת

5. ועדת הכספים של הכנסת

המשיבים בבג"ץ 6255/20:

1. הכנסת

2. ועדת הכספים של הכנסת

3. ממשלת ישראל

4. שר האוצר, ישראל כ"ץ

5. היועץ המשפטי לממשלה

התנגדות לעשיית הצו על תנאי לצו מוחלט

תאריכי הישיבות:

ח' בכסלו התשפ"א

(24.11.2020)

כ' בשבט התשפ"א

(2.2.2021)

בשם העותרות בבג"ץ 5969/20:

עו"ד חגי קלעי; עו"ד גאיה הררי-הייט

בשם העותרים בבג"ץ 6101/20:

עו"ד גלעד ברנע

בשם העותרת בבג"ץ 6255/20:

עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד אריאל ברזילי; עו"ד הידי נגב

בשם הכנסת:

עו"ד אביטל סומפולינסקי

בשם משיבי הממשלה:

עו"ד דניאל מארקס; עו"ד שי כהן

פסק-דין

הנשיאה א' חיות:

--- סוף עמוד 6 ---

העותרים בשלוש העתירות שלפנינו – אזרחים וארגוני חברה אזרחית – מבקשים כי בית משפט זה יורה על בטלותו של חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 50 – הוראת שעה), אשר נכנס לתוקפו ביום 24.8.2020 וכלל הוראות ביחס לתקציב המדינה לשנת הכספים 2020 (להלן: תיקון מס' 50 או הוראת השעה).

רקע הדברים

1. חוק יסוד: משק המדינה קובע בסעיף 3(ב) כי הממשלה תניח את הצעת חוק התקציב לשנת הכספים הבאה על שולחן הכנסת במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר מששים ימים לפני תחילת שנת הכספים (ה-1 בנובמבר). חוק-יסוד: הכנסת קובע כי על הכנסת לאשר חוק תקציב שנתי עד תום שלושת החודשים הראשונים של שנת הכספים – דהיינו, ה-31 במרץ – שאם לא כן רואים את הכנסת כאילו התפזרה ביום שלמחרת, ה-1 באפריל, שהוא ה"יום הקובע" (סעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת). עם זאת, במצבים שבהם בטווח הזמן שבין המועד האחרון להגשת הצעת חוק תקציב לשנת הכספים הבאה (ה-1 בנובמבר) ובין תום שלושת החודשים הראשונים של שנת הכספים העוקבת (ה-31 במרץ של השנה העוקבת) – הכנסת מתפזרת, מתקיימות בחירות, או נפתחים הליכים להרכבת ממשלה חדשה – קובע חוק-יסוד: הכנסת כי המועד האחרון לקבלת התקציב משתנה. במצבים אלה, כך מורה סעיף 36א(ב) לחוק-היסוד, ככל שלא מתקבל חוק תקציב, רואים את הכנסת כאילו התפזרה בחלוף שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או בחלוף 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר; וככל שהממשלה הניחה את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לפני יומה ה-55 של הממשלה, הכנסת תתפזר בחלוף 45 ימים מהנחת הצעת החוק, אם לא התקבל חוק תקציב (סעיף 36א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת).

2. סעיף 3ב(א) לחוק יסוד: משק המדינה (כנוסחו טרם התיקונים שהוכנסו בו ושעליהם אעמוד בהמשך), קבע בנוסף, כי ככל שחוק תקציב לא מתקבל עד תחילתה של שנת הכספים "רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן". סכום זה ידוע בשם "התקציב ההמשכי", והוא כפוף למגבלות שונות באשר לאופן הקצאת הכספים. מנגנון זה – בשונה ממנגנון "תקציב ביניים" המעוגן בסעיף 3(ד) לחוק – נוסף לחוק היסוד בשנת 1992, כחלק מרפורמה רחבה בשיטת המשטר הישראלית שנערכה באותה עת.

--- סוף עמוד 7 ---

ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף מלמדת כי מנגנון התקציב ההמשכי נועד, בעיקרו, להוות פתרון לאחד הקשיים שנבעו מאימוץ שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה ולצידה, בחירה מפלגתית לכנסת. שינוי זה עורר חשש בקרב חברי הכנסת שמא, בהעדר רוב בכנסת, לא תוכל הממשלה להעביר תקציב, בין אם בחוק תקציב או כתקציב ביניים (ראו למשל: פרוטוקול ישיבה מס' 230 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 14-13 (12.2.1991); פרוטוקול ישיבה מס' 236 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 8 (26.2.1991) (להלן: פרוטוקול ישיבה מס' 236); פרוטוקול ישיבה מס' 238 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 12 (5.3.1991)). תכליתו של התקציב ההמשכי היא אפוא למנוע שיתוק של המינהל הציבורי ולאפשר לממשלה להמשיך ולפעול על מנת לקיים את התחייבויותיה, בדגש על אותן התחייבויות שאינן ניתנות לביטול ושהחוק אינו מתיר את הפרתן (ראו למשל דבריה של ת' הקר, נציגת משרד האוצר בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט לעניין מהות מנגנון התקציב ההמשכי, פרוטוקול ישיבה מס' 236, בעמ' 6-5).

סמכות זו המוקנית לממשלה בהעדר תקציב, להוציא בכל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, היא מוגבלת ומצומצמת ביותר. מבחינת פרק הזמן שבו רשאית הממשלה לפעול על פי התקציב ההמשכי, נקבע בסעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת כי אם לא נתקבל חוק התקציב בתוך שלושה חודשים מיום תחילתה של שנת הכספים (או בתוך 100 ימים מכינון ממשלה חדשה, כאמור לעיל), תתפזר הכנסת וייערכו בחירות מוקדמות בתוך 90 ימים מיום התפזרותה. במהלך התקופה שבין התפזרות הכנסת ועד קיומן של בחירות נוספות, רשאית הממשלה לפעול בהתאם למנגנון התקציב ההמשכי הקבוע בסעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה. מגבלה נוספת המוטלת על התקציב ההמשכי נוגעת, כאמור, לסכום שניתן להוציא מכוחו – מדי חודש רשאית הממשלה להוציא 1/12 מתקציב השנה הקודמת. מגבלה שלישית עניינה המטרות שלשמן ניתן לעשות שימוש בתקציב ההמשכי – בהקשר זה קובע סעיף 3ב(ב) לחוק יסוד: משק המדינה כי כספי התקציב ההמשכי "ייועדו קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות; ביתרת הכספים כאמור תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם". לשון אחר, כספי התקציב ההמשכי מיועדים אך ורק לצורך קיום התחייבויות קודמות, שירותים חיוניים ומטרות שנכללו בתקציב השנתי הקודם ואשר זכו לאישור הכנסת.

--- סוף עמוד 8 ---

הסדרים אלו הנוגעים למנגנון התקציב ההמשכי ולמגבלותיו נותרו על כנם גם לאחר ביטול שיטת הבחירה הישירה ותיקון חוק-יסוד: הממשלה בשנת 2001. כך, סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה נותר בנוסחו המקורי ללא שינוי, וההוראה הקובעת את התפזרות הכנסת אם לא אושר תקציב, הוסדרה בסעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת.

3. חוק התקציב האחרון התקבל בכנסת ביום 13.3.2018 ובו אושר תקציב המדינה לשנת 2019. במאי 2020 הוקמה הממשלה ה-35, לאחר מערכת בחירות שלישית שהתקיימה בחודש מרץ 2020 ולאחר שתי מערכות בחירות שהתקיימו באפריל 2019 ובספטמבר 2019 אשר בעקבותיהן לא עלה בידי מי מהמועמדים להקים ממשלה. שנת 2020 נפתחה ללא תקציב מדינה שאושר בחוק והתנהלה באותו שלב על פי תקציב המשכי. עם זאת, נוכח מגיפת הקורונה שפקדה את העולם ואותנו בתחילת אותה שנה, התקבלו מספר תיקונים לחוק יסוד: משק המדינה שהגדילו את הוצאות הממשלה החודשיות "לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה" (ראו סעיף 3ב(ה) לחוק זה).

4. בהתאם להוראות חוק יסוד: משק המדינה וחוק-יסוד: הכנסת אשר פורטו לעיל, היה על הממשלה ה-35 להניח את הצעת חוק התקציב לשנת 2020 על שולחן הכנסת עד יום 12.7.2020, ו"היום הקובע" לפי מניין 100 הימים מיום כינונה של הממשלה שבו היה על הכנסת להתפזר בהיעדר חוק תקציב – חל ביום 25.8.2020.

ביום 24.8.2020 התקבלה הוראת השעה נושא העתירות שבפנינו, במסגרתה נערכו שני תיקונים בחוקי היסוד. סעיף 1 להוראת השעה מתקן את סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת, ומאריך את פרק הזמן המקסימלי להעברת חוק התקציב עבור שנת 2020 עד להתפזרות הכנסת מיום 25.8.2020 עד ליום 23.12.2020. סעיף 2 להוראת השעה מתקן את חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020), שמתקן בתורו את סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה, וקובע כי לתקציב ההמשכי – קרי, התקציב שחל בשנה שלגביה לא אושר בכנסת חוק תקציב – יתווסף סכום של 11 מיליארד ש"ח (להלן: התוספת הכספית), אשר הוצאתו מותנית באישור "תכנית פעולה מפורטת" על-ידי ועדת הכספים של הכנסת (להלן, בהתאמה: תכנית הפעולה ו-ועדת הכספים).

--- סוף עמוד 9 ---

5. העותרים מבקשים כי נורה על בטלותה של הוראת השעה, ולחלופין, מבקשים חלק מן העותרים להחיל על הליכי הקצאת הכספים מהתוספת הכספית וחלוקתם "חובות שוויון והקצאה עניינית" וכן את הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 וחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992. בשתיים מן העתירות אף נתבקשו צווי ביניים להשהיית תוקפה של הוראת השעה ולמניעת השימוש בתוספת הכספית עד להכרעה בהן, אך בקשות אלו נדחו בהחלטות השופטים ד' מינץ (בימים 2.9.2020 ו-22.9.2020) ונ' הנדל (ביום 17.9.2020).

חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 50 – הוראת שעה)

6. הורתה של הוראת השעה נושא העתירות שלפנינו, בהצעת חוק פרטית שהוגשה על ידי ח"כ צבי האוזר מסיעת דרך ארץ ביום 10.8.2020. בהצעת החוק המקורית הוצע לתקן את סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת ולהאריך את "חלון הזמן" לקבלת חוק התקציב לשנת 2020 מיום 25.8.2020 עד ליום 3.12.2020. הרקע להגשת הצעת החוק היה ניסיון למנוע את התפזרות הכנסת ה-23 בשל אי-אישור תקציב במועדו, ולמנוע סבב נוסף של בחירות בשיאו של משבר הקורונה. עמד על כך ח"כ האוזר באומרו:

"יש לאפשר למדינת ישראל לחזור למסילה ולהתמודד מול האתגר העומד בפניה, אל מול איתני הטבע, במתכונת הפוליטית הראויה היחידה לאירוע המתרחש לנגד עינינו. אני מזכיר, אנחנו מתמודדים עם נגיף קורונה שהוא אתגר בריאותי שמעולם לא עמדנו מולו. הוא יצר אתגר כלכלי שמעולם מדינת ישראל לא עמדה בפניו. בחורף יוסיפו לנו גם אתגר של שפעת. לכן מי שחושב שלצאת לבחירות עכשיו, כשהבחירות יתקיימו בחודש נובמבר, זו תהיה הבשורה לעם ישראל – זה טירוף הדעת" (פרוטוקול ישיבה מס' 114 של ועדת הכספים, הכנסת ה-23, 5 (17.8.2020)).

מרבית חברי הכנסת שנכחו בדיון ביום 17.8.2020, לרבות חברי כנסת מהאופוזיציה, עמדו על הקושי הטמון ביציאה לבחירות בעת ההיא – והמחלוקת שהתגלעה בין חברי הוועדה נגעה לשאלת משך הארכה שיש ליתן להעברת חוק תקציב: האם ניתן להסתפק במתן ארכה קצרה, או שמא נדרשת ארכה ממושכת יותר. חלק מחברי הכנסת הצביעו על המגבלות הנובעות מהסתייעות בתקציב המשכי לתקופה ממושכת והציעו, בין היתר, להטמיע שינויים מסוימים במודל הקיים, כך שניתן יהיה להוציא לפועל תכניות שאושרו בשנת 2019 והוקפאו בשל תקרת התקציב ההמשכי. אולם, מחלוקות אלו לא הובילו לשינוי בניסוח ההצעה והיא הונחה עוד באותו היום

--- סוף עמוד 10 ---

על שולחן הכנסת לדיון במליאה – ועברה בקריאה ראשונה ברוב של 62 תומכים מול 38 מתנגדים.

7. ביום 19.8.2020 עברה הצעת החוק לוועדת הכספים לשם הכנתה לקריאה שנייה ושלישית. בפתח הדיון בוועדה, התנה ח"כ זוהר (הליכוד) את תמיכת סיעתו בהצעה בכך שתתווסף גמישות של 5% לתקציב ההמשכי לשנת 2020, וכן שבתיקון עצמו תעוגן גם הקצאת כספים שהובטחו במסגרת הסכמים קואליציוניים, ובהם כספי תמיכות לציונות הדתית ולישיבות החרדיות (פרוטוקול ישיבה מס' 116 של ועדת הכספים של הכנסת ה-23, 7-5 (19.8.2020)). הצעתו של ח"כ זוהר נתקלה בהתנגדות חברי הוועדה, והיועצת המשפטית של ועדת הכספים (כתוארה אז), עו"ד שגית אפיק, הביעה תמיהה לגביה בציינה:

"מציע חבר הכנסת מיקי זוהר ואומר: בוא נגדיל את זה ב-5%. למה 5%? [...] ההגדלה הזאת של 5% למעשה מוסיפה סכום לאותה מנה של 1/12 שתתחלק בין כל המשרדים, תתחלק ביחס לכל התקציב. ואז נשאלת השאלה: ככל שזה ייעשה לזמן ארוך יותר, אז בעצם ניתן לטעון שמדובר פה במשהו שהוא סמי תחליף תקציב בעצם בסופו של דבר. ולכן אני מציעה אולי לחשוב על מודל של חלוקת התקופות" (שם, בעמ' 23; ההדגשה הוספה).

בתום הישיבה, ולאחר שהובעו דעות שונות מטעם חברי הכנסת, סוכם כי נציגי משרד האוצר ומשרד המשפטים יקדמו בחינה של נושאים אלו בתוך הממשלה, ולאחריה יתחדש הדיון בוועדה.

8. ביום 23.8.2020 התקיימו שני דיונים בוועדת הכספים, והאחרון שבהם נמשך עד לשעות הבוקר של יום המחרת. במהלך הדיונים הוצע להגדיל את תקרת התקציב ההמשכי במטרה להתגבר על הקושי הנעוץ בהתנהלות המתמשכת על בסיס מנגנון זה, המוגבל מבחינת היקפו ומבחינת השימושים שניתן לעשות בסכומים שמוקצים מכוחו. בפרט, הובהר במהלך הדיונים כי ההצעה נועדה לאפשר חלוקת כספי תמיכות מכוח הסכמים קואליציוניים שכן כספים אלו, ככלל, נמצאים בתחתית סדר העדיפויות שקבע חוק יסוד: משק המדינה.

עו"ד אסי מסינג, היועץ המשפטי למשרד האוצר, הבהיר את משמעות ההצעה:

"מה שאתם מבקשים כרגע זה לדון בשאלה: איך מקצים את מלוא התמיכות במסגרת התקציב ההמשכי לפי

--- סוף עמוד 11 ---

התקציב שהיה שנה שעברה. המשמעות כרוכה בהגדלת התקציב ההמשכי [...]

אתה רוצה לעקוף מספר דברים שנמצאים בבסיס הדיון החוקתי, שאלה סדרי העדיפויות שנקבעים בממשלה ומאושרים בכנסת. חלק מסדרי עדיפויות זה עצם הקצאת הכספים הקואליציוניים" (פרוטוקול ישיבה מס' 117 של ועדת הכספים, הכנסת ה-23, 12-11 (23.8.2020)).

9. המחלוקת בוועדה התמקדה בשלוש שאלות עיקריות: האחת – האם יש להמשיך ולפעול בהתאם לתקציב ההמשכי או שמא לפנות לפתרון חלופי של העברת תקציב ביניים (אפשרות המעוגנת, כאמור, בסעיף 3(ד) לחוק יסוד: משק המדינה ומאפשרת, בנסיבות מסוימות, להעביר חוק תקציב עבור חלק משנת הכספים בלבד); השנייה – האם יש לקבוע פתרון קבע לעניין זה, או להסתפק בהוראת שעה; השלישית – ככל שיש להישאר במתכונת של תקציב המשכי, מהי הדרך הראויה להקצאת הכספים שיתווספו לו: האם יש להותיר את חלוקתם לשיקול דעתו של שר האוצר או הממשלה, או להתנות את החלוקה באישור ועדת הכספים.

10. גורמי הייעוץ המשפטי שנכחו בדיון התייחסו לשאלה הראשונה וציינו כי יש קושי להגדיל את מסגרת התקציב ההמשכי, משום שהדבר אינו עולה בקנה אחד עם תכליתו ועם הוראותיו של חוק יסוד: משק המדינה. כך למשל ציין עו"ד אסי מסינג, היועץ המשפטי למשרד האוצר:

"הדבר הזה מנוגד לעיקרון שקיים בסעיף 3 לחוק היסוד [חוק יסוד: משק המדינה], לאותו חוק יסוד שאנחנו מבקשים לתקן, שאומר שתקציב המדינה ייקבע בחוק תקציב שמאושר על ידי הכנסת, ויכלול את ההוצאות הצפויות והמתוכננות של הממשלה. עוקפים כאן את הדבר הזה באמצעות יצירת מנגנון חדש - מנגנון שמדבר על תכנית מפורטת שיביאו לאישור ועדת הכספים של הכנסת, לא לאישור המליאה. באופן הזה מייצרים מתכונת של אישור תקציב" (שם, בעמ' 4).

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי), עו"ד מאיר לוין, סבר כי "דרך המלך" במקרה דנן היא אימוץ מנגנון של תקציב ביניים אשר יעבור כחוק באישור הכנסת, אך עו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית של ועדת הכספים (כתוארה אז), השמיעה הסתייגות בהקשר זה וציינה:

1
2...19עמוד הבא