בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5969/20
בג"ץ 6101/20
בג"ץ 6255/20
לפני:
כבוד הנשיאה א' חיות
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופטת ע' ברון
כבוד השופט ג' קרא
כבוד השופט ד' מינץ
כבוד השופט י' אלרון
העותרות בבג"ץ 5969/20:
1. סתיו שפיר
2. יעל כהן פארן
3. עמותת חוזה חדש
העותרים בבג"ץ 6101/20:
1. אחריות לאומית – ישראל הבית שלי בע"מ
2. אורני פטרושקה
3. יוסי שוסמן
4. מיקי מור
העותרת בבג"ץ 6255/20:
התנועה למען איכות השלטון בישראל
נ ג ד
המשיבות בבג"ץ 5969/20:
1. הכנסת
2. ממשלת ישראל
המשיבים בבג"ץ 6101/20:
1. ממשלת ישראל
2. שר האוצר, ישראל כ"ץ
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. הכנסת
5. ועדת הכספים של הכנסת
המשיבים בבג"ץ 6255/20:
1. הכנסת
2. ועדת הכספים של הכנסת
3. ממשלת ישראל
4. שר האוצר, ישראל כ"ץ
5. היועץ המשפטי לממשלה
התנגדות לעשיית הצו על תנאי לצו מוחלט
תאריכי הישיבות:
ח' בכסלו התשפ"א
(24.11.2020)
כ' בשבט התשפ"א
(2.2.2021)
בשם העותרות בבג"ץ 5969/20:
עו"ד חגי קלעי; עו"ד גאיה הררי-הייט
בשם העותרים בבג"ץ 6101/20:
עו"ד גלעד ברנע
בשם העותרת בבג"ץ 6255/20:
עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד אריאל ברזילי; עו"ד הידי נגב
בשם הכנסת:
עו"ד אביטל סומפולינסקי
בשם משיבי הממשלה:
עו"ד דניאל מארקס; עו"ד שי כהן
פסק-דין
הנשיאה א' חיות:
--- סוף עמוד 6 ---
העותרים בשלוש העתירות שלפנינו – אזרחים וארגוני חברה אזרחית – מבקשים כי בית משפט זה יורה על בטלותו של חוק-יסוד: הכנסת (תיקון מס' 50 – הוראת שעה), אשר נכנס לתוקפו ביום 24.8.2020 וכלל הוראות ביחס לתקציב המדינה לשנת הכספים 2020 (להלן: תיקון מס' 50 או הוראת השעה).
רקע הדברים
1. חוק יסוד: משק המדינה קובע בסעיף 3(ב) כי הממשלה תניח את הצעת חוק התקציב לשנת הכספים הבאה על שולחן הכנסת במועד שקבעה ועדת הכספים של הכנסת אך לא יאוחר מששים ימים לפני תחילת שנת הכספים (ה-1 בנובמבר). חוק-יסוד: הכנסת קובע כי על הכנסת לאשר חוק תקציב שנתי עד תום שלושת החודשים הראשונים של שנת הכספים – דהיינו, ה-31 במרץ – שאם לא כן רואים את הכנסת כאילו התפזרה ביום שלמחרת, ה-1 באפריל, שהוא ה"יום הקובע" (סעיף 36א(א) לחוק-יסוד: הכנסת). עם זאת, במצבים שבהם בטווח הזמן שבין המועד האחרון להגשת הצעת חוק תקציב לשנת הכספים הבאה (ה-1 בנובמבר) ובין תום שלושת החודשים הראשונים של שנת הכספים העוקבת (ה-31 במרץ של השנה העוקבת) – הכנסת מתפזרת, מתקיימות בחירות, או נפתחים הליכים להרכבת ממשלה חדשה – קובע חוק-יסוד: הכנסת כי המועד האחרון לקבלת התקציב משתנה. במצבים אלה, כך מורה סעיף 36א(ב) לחוק-היסוד, ככל שלא מתקבל חוק תקציב, רואים את הכנסת כאילו התפזרה בחלוף שלושה חודשים מיום תחילת שנת הכספים או בחלוף 100 ימים מיום כינון הממשלה, לפי המאוחר; וככל שהממשלה הניחה את הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת לפני יומה ה-55 של הממשלה, הכנסת תתפזר בחלוף 45 ימים מהנחת הצעת החוק, אם לא התקבל חוק תקציב (סעיף 36א(ב) לחוק-יסוד: הכנסת).
2. סעיף 3ב(א) לחוק יסוד: משק המדינה (כנוסחו טרם התיקונים שהוכנסו בו ושעליהם אעמוד בהמשך), קבע בנוסף, כי ככל שחוק תקציב לא מתקבל עד תחילתה של שנת הכספים "רשאית הממשלה להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן". סכום זה ידוע בשם "התקציב ההמשכי", והוא כפוף למגבלות שונות באשר לאופן הקצאת הכספים. מנגנון זה – בשונה ממנגנון "תקציב ביניים" המעוגן בסעיף 3(ד) לחוק – נוסף לחוק היסוד בשנת 1992, כחלק מרפורמה רחבה בשיטת המשטר הישראלית שנערכה באותה עת.
--- סוף עמוד 7 ---
ההיסטוריה החקיקתית של הסעיף מלמדת כי מנגנון התקציב ההמשכי נועד, בעיקרו, להוות פתרון לאחד הקשיים שנבעו מאימוץ שיטת הבחירה הישירה לראשות הממשלה ולצידה, בחירה מפלגתית לכנסת. שינוי זה עורר חשש בקרב חברי הכנסת שמא, בהעדר רוב בכנסת, לא תוכל הממשלה להעביר תקציב, בין אם בחוק תקציב או כתקציב ביניים (ראו למשל: פרוטוקול ישיבה מס' 230 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 14-13 (12.2.1991); פרוטוקול ישיבה מס' 236 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 8 (26.2.1991) (להלן: פרוטוקול ישיבה מס' 236); פרוטוקול ישיבה מס' 238 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-12, 12 (5.3.1991)). תכליתו של התקציב ההמשכי היא אפוא למנוע שיתוק של המינהל הציבורי ולאפשר לממשלה להמשיך ולפעול על מנת לקיים את התחייבויותיה, בדגש על אותן התחייבויות שאינן ניתנות לביטול ושהחוק אינו מתיר את הפרתן (ראו למשל דבריה של ת' הקר, נציגת משרד האוצר בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט לעניין מהות מנגנון התקציב ההמשכי, פרוטוקול ישיבה מס' 236, בעמ' 6-5).