כאשר ההעסקה תוארך מדי שנה לפי חוק התקציב" (מכתבה של עו"ד לאה רקובר, היועצת המשפטית דאז של הנהלת בתי המשפט, מיום 9.11.04).
המדינה החליטה לפיכך כי עוזר משפטי יתקבל מלכתחילה לצורך סיוע לשופט ספציפי שבחר בו, בהליך מכרז ייחודי אשר מחד לוקח בחשבון את החובה בהליך תחרותי שוויוני, ומאידך נותן משקל לבחירתו האישית של השופט. בהתאם להגדרת המדינה את התפקיד אין מדובר לפיכך במערך עורכי דין שאמורים לסייע לשופטים בעבודתם בהתאם לשיבוץ שייערך על ידי מנהלי המערכת, אלא בתפקיד אמון אישי ייחודי, בו כל עוזר משפטי משמש כ"יד ימינו" של השופט המסוים עמו הוא עובד (וראו בקשר לכך בין היתר את סעיפים 81-833 לערעור המדינה). עוד הוחלט מלכתחילה כי תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים תוגבל בזמן.
- בהתאם, החל משנת 2005 קליטתם של עוזרים משפטיים מתבצעת בדרך שנקבעה בהחלטת הממשלה האמורה, והעסקתם נעשית - בהתאם להוראות סעיף 40 לחוק המינויים ותקנה 1(3) לתקנות שירות המדינה (מינויים) (חוזה מיוחד), התש"ך - 1960 (להלן: תקנות המינויים) - על בסיס חוזה אישי מיוחד שתוקפו לשנה (עם אפשרות להביאו לידי סיום במהלך התקופה), תוך הארכה מדי שנה לשנה נוספת (או תקופה קצרה יותר) בכפוף להמלצת השופט אשר בלשכתו מועסק העוזר המשפטי.
החל מחודש אפריל 2005 או בסמוך לכך נקבע בהסכמי העבודה של העוזרים המשפטיים כי "בכל מקרה תקופת ההעסקה בחוזה זה, לרבות ההארכות לא תעלה על ארבע שנים, ממועד תחילת תוקפו של חוזה זה", תוך אפשרות לנציב שירות המדינה או מי שהוסמך על ידו להאריך את התקופה, מנימוקים מיוחדים, "לכל היותר בשנתיים נוספות, כך שתקופת ההעסקה הכוללת לא תעלה על שש שנים...".
- ביום 20.5.08 הוגש למנהל בתי המשפט דו"ח של ועדה שמונתה לצורך "הגדרת התפקיד של העוזר המשפטי במערכת בתי המשפט, סמכויותיו ותנאי העסקתו", בראשות השופטת (כתוארה אז) רויטל יפה-כ"ץ ובהשתתפות השופטים דפנה בלטמן-קדראי, לאה גליקסמן ויגאל מרזל (להלן: הוועדה להגדרת תפקיד העוזר המשפטי או הוועדה). הוועדה - לאחר שנפגשה בין היתר עם נשיאים, שופטים, עוזרים משפטיים מערכאות שונות וכן גורמים שונים
--- סוף עמוד 26 ---
בהנהלת בתי המשפט ונציבות שירות המדינה, והסתייעה בחומר השוואתי לגבי דרך העסקתם של עוזרים משפטיים במדינות שונות בעולם - המליצה על שינויים שונים בכל הנוגע להעסקת העוזרים המשפטיים.
ביחס לתקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים, לאחר בחינת השיקולים בעד ונגד הגבלת תקופת העבודה, הוועדה לא המליצה על הפיכת העסקתם לבלתי-מוגבלת בזמן אלא סברה כי "יש למצוא נקודת איזון אחרת בין האינטרסים השונים". לצורך כך המליצה הוועדה כי תקופת ההעסקה הראשונית תישאר כפי שהיא היינו למשך ארבע שנים, אך "בשים לב לטיעונים השונים, ממליצה הוועדה להרחיב את היקף המקרים בהם תתאפשר הארכת הסכם ההעסקה לתקופה נוספת של שנתיים", ובנוסף לכך "במקרים חריגים ומיוחדים(שדוגמאות להן פורטו בדו"ח הוועדה) לשקול הארכת ההעסקה בשנתיים נוספות (ובסך הכל אפשרות ל - 8 שנות העסקה לכל היותר)".
- במהלך שנת 2009 התארגנו העוזרים המשפטיים במסגרת ההסתדרות, ופנו באמצעותה למדינה בבקשה לקיים משא-ומתן לצורך חתימה על הסכם קיבוצי שיסדיר את תנאי העסקתם. מאז ומשך מספר שנים התנהל משא-ומתן כזה או אחר בין נציגי המדינה לבין נציגי העוזרים המשפטיים, תוך עליות ומורדות והצעות מסוגים שונים, אך לשווא. במסגרת המאבק הארגוני אף נכלל עניינם של העוזרים המשפטיים בסכסוך ה"מגה-שביתה" מחודש אוקטובר 2011, במסגרתו הודיעה ההסתדרות על השבתת המשק כולו בשל - בין היתר - העסקת עובדים בחוזים אישיים, תוך התייחסות קונקרטית אף לדרך העסקתם של העוזרים המשפטיים (סק"כ (ארצי) 8375-11-11 לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים - הסתדרות העובדים הכללית החדשה [פורסם בנבו] (2.2.12)).
- משלא צלח המשא ומתן לאחר תקופה ממושכת, הוגשה ביום 3.11.13 בקשת-הצד בסכסוך קיבוצי מושא הערעור שלפנינו, במסגרתה עתרה ההסתדרות לחייב את המדינה לקיים עמה"משא ומתן בתום לב, רציף וענייני, בנוגע להסדרת אופן העסקת העוזרים המשפטיים". בסיועו של בית הדין האזורי ניהלו הצדדים משא-ומתן נוסף לאחר הגשת בקשת-הצד וכן הליך גישור בפני שופט בית המשפט העליון בדימוס פרופ' יצחק זמיר, אך ללא הצלחה. לאור זאת, וכאשר הסתבר כי אבן הנגף המרכזית המונעת הגעה להסכם היא סוגיית קציבת תקופת העבודה,
--- סוף עמוד 27 ---
הוגשה ביום 30.9.14 בקשת-צד בסכסוך קיבוצי מתוקנת, במסגרתה טענה ההסתדרות כי אין הצדקה בדין לקציבת תקופת העסקה מירבית לתפקיד העוזר המשפטי; אין הצדקה בדין להעסקת עוזרים משפטיים ב"חוזה מיוחד"; נציב שירות המדינה חרג מסמכותו באישור "חוזה מיוחד" קצוב בזמן; סיום העסקתו של עוזר משפטי רק בשל חלוף הזמן משמעו פיטורים שרירותיים ללא עילה; העסקה בחוזה מיוחד קצוב בזמן מהווה פגיעה אנושה בזכות להתארגנות, בזכות לעבודה ובזכויות היסוד לחופש עיסוק ולכבוד; והמדינה מנהלת משא ומתן בחוסר תום לב משווע ותוך עמידה עיקשת על תנאי הסף של קציבת תקופת העבודה, ללא טעם אמיתי והגם שבשלבים מוקדמים יותר של המו"מ הסכימה לוותר עליו.
הסעדים שהתבקשו על ידי ההסתדרות הם צו קבוע האוסר על המדינה להפסיק את העסקתם של העוזרים המשפטיים רק בשל העובדה שהשלימו את תקופת העבודה הקצובה; צו קבוע האוסר על המדינה להעסיק עוזרים משפטיים בתקופה קצובה בזמן; צו הצהרתי האוסר על המדינה להעסיק עוזרים משפטיים בחוזה מיוחד לפי תקנה 1(3) לתקנות המינויים; וצו המחייב את המדינה לנהל משא ומתן קיבוצי ללא תנאים מוקדמים, למציאת פתרון מוסכם להעסקתם של העוזרים המשפטיים.
פסק דינו של בית הדין האזורי
- בית הדין האזורי נתן בשלב ראשון החלטה (שהפכה בהמשך לחלק מפסק דינו), ובה קבע כדלקמן:
א. טענותיה המשפטיות של ההסתדרות בתיק זה אינן חופפות את דרישותיה הכלכליות במסגרת המחלוקת הכללית מול המדינה בעניין העסקת עובדים בחוזים אישיים. לכן אין מניעה מצד ההסתדרות לפנות לבית הדין בנוגע להיבט המשפטי של הסכסוך הקונקרטי, במקביל לפעילות הארגונית שנעשתה על ידה ביחס לסכסוך הכלכלי הרחב. בנוסף, עצם העובדה כי העוזרים המשפטיים חתומים על הסכם עבודה במסגרתו הסכימו לתקופת עבודה קצובה - אינה מונעת מנציגותם לתקוף במסגרת הליך משפטי את סבירותה של החלטת הקציבה.
ב. יש טעם לפגם בכך שלא הוצגה בפני בית הדין החלטה מנומקת של נציב שירות המדינה או מי מטעמו ממהלך השנים 2004-2005, המפרטת את הנימוקים
--- סוף עמוד 28 ---
להעסקת העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד, להבדיל מכתב מינוי. בהעדר החלטה מנומקת, לא ניתן לדעת מה הנימוקים שהובילו לה ומה שיקול הדעת שהופעל על ידי מקבל ההחלטה בזמן אמת.
ג. על אף האמור לעיל, "המדינה הוכיחה כי הסוגיה של אופן העסקת העוזרים המשפטיים, על פי חוזים אישיים או על פי כתב מינוי, נשקלה על ידה חזור ושקול במהלך כל שנות העסקתם של העוזרים המשפטיים משנת 2004 ועד היום... במסגרת זו הוכח כי ישבו על המדוכה הגורמים הבכירים המוסמכים להחליט בסוגיה ובכללם נציב שירות המדינה, מנהלי בתי המשפט לאורך השנים ונשיאי בית המשפט העליון לאורך השנים, וכולם היו בדעה שיש להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים ולתחום בזמן את כהונתם". גם הוועדה להגדרת תפקידו של העוזר המשפטי, אשר דו"ח מטעמה הוגש כאמור לעיל בשנת 2008, המליצה להמשיך את העסקתם של העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים לתקופות מירביות, אם כי תוך הארכת התקופה במקרים המתאימים.
ד. החלטת נציב השירות, להעסיק את העוזרים המשפטיים מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים, מצויה במסגרת סמכותו ומתקיימים תנאיה של התקנה. אשר לתנאי המחייב "חיוניות" - בהתחשב בעומס ההולך וגובר על השופטים והקושי בהתמודדות עם מספרם הגדל של הליכים משפטיים מורכבים, העסקת עוזר משפטי בצמידות לכל שופט "הינה חיונית ממדרגה ראשונה". לא ניתן להשוות בהקשר זה בין העוזרים המשפטיים לבין הצוות המנהלי, שכן "העוזר המשפטי הוא היחיד, מבין כלל עובדי המערכת, שמעורב בעבודה המהותית של השופט... העוזר המשפטי הוא היחיד שעובד בצמידות לשופט, שנחשף להלך מחשבתו של השופט, ששותף ללבטיו ולהתלבטויותיו".
ה. אשר לתנאי המתייחס להעדר אפשרות להעסקה במסגרת התנאים המקובלים - ראשית ומבחינה עובדתית, "שכרם של העוזרים המשפטיים עולה על שכר משפטנים בשירות הציבורי המועסקים על פי כתב מינוי". שנית ומבחינת פרשנות התנאי, המקרים שנדונו בפסיקה עד היום אינם מהווים רשימה סגורה, ואין הכרח להוכיח אילוצים אובייקטיביים אלא יש מקום "גם לבחינה סובייקטיבית, ערכית", תוך הפעלת שיקול דעת על ידי נציב שירות המדינה בהתחשב בשיקולים מערכתיים. לכן השאלה הנותרת היא סבירותה של
--- סוף עמוד 29 ---
החלטת הנציב, מכוח כללי המשפט המנהלי, ומבלי שבית הדין ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות המוסמכת.
ו. מבין השיקולים שמנתה המדינה כמצדיקים את קציבת התקופה, "קיימים שיקולים שאינם עומדים במבחן הזמן". כך, הטענה שהתפקיד מיועד לעורכי דין בתחילת דרכם - אינה רלוונטית שכן הסתבר "כי עוזרים משפטיים רבים הם בעלי ותק במקצוע ואינם נמצאים בראשית דרכם המקצועית", ונושא זה אף אינו מקנה עדיפות במכרז שמתפרסם. גם החשש מפני שחיקה - לא נבחן בפועל. אשר לטענה בדבר חשיפה למידע סודי ומסווג - "המדינה לא הוכיחה שהחשש נבדק, אף שהיה בידיה די זמן לבחון את הדברים ולהציג ראיות בעניין".
ז. מאידך, שיקולים אחרים שמנתה המדינה כמצדיקים קציבת הכהונה - "לא נס ליחם גם כיום" - והם הרצון לפתוח את השורות ולאפשר לעורכי דין נוספים להתנסות בתפקיד; החשש מפני פיתוח עמדות עצמאיות על ידי העוזר המשפטי, אשר הציבור עלול לתפוס אותן כמשפיעות על שיקול הדעת של השופט; והרצון למנוע מהשופט "לרדת לזירה" ולהתמודד עם סוגיית פיטוריו של עוזר משפטי, לרבות הופעה בערכאות לצורך כך.
ח. במקביל, קיימים שיקולים רבים נוספים אשר כלל לא נשקלו על ידי המדינה. כך, העובדה כי עבודת עוזר משפטי דורשת התמחות מיוחדת, באופן שסיום עבודתו לאחר שש שנים והבאת אחר במקומו - "מביאה להאטה בעבודה ומשיגה את ההיפך מהתכלית המקורית של העסקת העוזרים המשפטיים". כן לא נשקלו הפגיעה האישית בעוזר המשפטי שמבצע עבודתו נאמנה ונאלץ לסיים עבודתו בשל החלטה מערכתית שאינה קשורה אליו ולתפקודו; העובדה שניתן לבצע את המשרה רק בבתי המשפט כך שנמנעת האפשרות ממי שהתמקצע בתפקיד, להמשיך ולבצעו; והעובדה כי מדובר בפגיעה רוחבית בציבור העוזרים המשפטיים, ללא התייחסות לעוזר המשפטי כפרט, לטיב עבודתו ולנאמנותו למערכת. בנוסף, לא הוכח שנשקלו אמצעים אחרים, מידתיים יותר, שיאפשרו את העסקת העוזרים המשפטיים ללא הגבלת זמן תוך מנגנון פיטורים מיוחד הנובע מאופייה הייחודי של העסקתם.
ט. בית הדין סיכם וקבע כי "ההחלטה שהתקבלה בשנת 2004... ראויה לבחינה מחודשת ולשיקול נוסף", כאשר "מצאנו בטיעוני ההסתדרות שיקולים כבדי משקל שיש בהם כדי לערער את הסבירות שבהחלטה לקלוט את העוזרים
--- סוף עמוד 30 ---
המשפטיים בחוזה אישי קצוב בזמן". לפיכך ונוכח העדיפות להשגת פתרון מוסכם - הופנו הצדדים לנהל משא ומתן נוסף, תוך שקילת הבעייתיות אליה הפנה בית הדין (בקשת רשות ערעור שהוגשה בקשר להחלטה זו נדחתה על ידי הנשיא פליטמן - בר"ע (ארצי) 59705-11-14 [פורסם בנבו] מיום 2.12.14).
- פרק הזמן הנוסף במהלכו התבקשו הצדדים להגיע להבנות - לא הועיל, ולכן נתן בית הדין האזורי את פסק דינו. במסגרת פסק דינו חזר בית הדין על עיקרי הדברים לעיל, והוסיף כי"מהחומר שהובא בפנינו עולה שהמדינה לא נתנה דעתה כלל וכלל לאנשים שאמורים למלא בתוכן את תפקיד העוזר המשפטי, וממלאים אותו בפועל",ובמסגרת זו לא נשקלו על ידה שיקולים שניתן לכנותם כ"מימד האנושי - מי אתה העוזר המשפטי, מה כישוריך, מה טיב עבודתך ומה תרומתך למערכת".
בית הדין הבהיר כי על מנת להעסיק עובדי מדינה בחוזים אישיים - באופן שאינו "דרך המלך" לפי חוק המינויים - על המדינה להראות כי לקחה בחשבון את מכלול השיקולים, לרבות הנזק שייגרם לקבוצת העובדים שתועסק בדרך זו, ולרבות בחינת אפשרויות נוספות להתמודדות עם הקשיים שהוצגו על ידה, שלא באמצעות קציבה גורפת של תקופת העבודה. בית הדין הבהיר כי "באומרנו זאת אין כוונתנו, בהכרח, לכך שיש לקלוט את העוזרים המשפטיים כעובדי מדינה בתקן. כל שהראינו הוא כי ההחלטה לקצוב את תקופת ההעסקה באופן קטגורי, ללא התחשבות במימד האנושי, בטיב העבודה ובתועלת שנותן כל אחד מהעוזרים המשפטיים למערכת, אינה סבירה". בית הדין הוסיף כי לא די בהקשר זה בוועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים, שכן "ועדת החריגים אינה יכולה לתת מענה לכלל העוזרים המשפטיים אלא לבודדים" ובנוסף המענה שניתן על ידה "אף הוא קצוב בזמן".
- בית הדין קבע עוד כי קיימים "שיקולים לכאן ולכאן" בנוגע לטענת ההסתדרות בדבר פגיעה בזכותם של העוזרים המשפטיים - כתוצאה מדרך העסקתם - לחופש עיסוק, כאשר "ספק בעינינו אם ניתן להגדיר תחום התמקצעות אחד ספציפי מתוך מקצוע רחב היקף, כמונופול" המצדיק לתרגם את חופש העיסוק ל"זכות לעיסוק" (בג"צ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד נג(4) 673 (1999); להלן: בג"צ לם). כן נותר ספק בשאלה אם פיטורים בשל פקיעת תקופת ההעסקה - כאשר קיימת אפשרות חוקית להעסקת עובד בחוזה לתקופה קצובה - פוגעים
--- סוף עמוד 31 ---
בזכות החוקתית לחופש עיסוק. עם זאת, אין צורך להכריע בכך במסגרת הליך זה.
עוד נקבע כי לא הוכחה טענת ההסתדרות בדבר פגיעה בזכות ההתארגנות, ולא הוכח כי הנימוק היחידי העומד בבסיס החלטת המדינה הוא רצון לפגוע בעבודה המאורגנת, שכן "במסגרת השיקולים ששקלה המדינה, קיימים שיקולים מערכתיים, מקצועיים, אשר לא ניתן להתעלם מהם".
- בית הדין קבע עוד כי בהתאם להלכה הפסוקה, ניתן להתערב בתוכנו של הסכם עבודה אשר נוגד הוראות חוק או תקנות, נוגד את תקנת הציבור, או אינו סביר באופן קיצוני. במקרה זה וכמפורט לעיל לא נשקלו כל השיקולים הרלוונטיים לצורך הפעלת תקנה 1(3) לתקנות המינויים, ולכן "ההוראה שבחוזים האישיים של העוזרים המשפטיים, הסותרת את הוראות החוק והתקשי"ר, דינה להתבטל", והפסקת עבודתם של העוזרים המשפטיים רק מן הטעם שתמה התקופה הקבועה בחוזה עבודתם - יכול שתהווה פיטורים שאינם כדין.
בהתאם, התקבלה בחלקה בקשת-הצד, וניתן צו קבוע האוסר על המדינה להפסיק את עבודתם של העוזרים המשפטיים אך ורק בשל העובדה שהשלימו שש שנות עבודה או תקופה קצובה אחרת שנקבעה באופן חד צדדי, וכן צו קבוע לפיו בטלים הסעיפים בהסכמים האישיים של כל עוזר משפטי, הקוצבים בזמן את תקופת ההעסקה. בקשת ההסתדרות למתן צו האוסר על המדינה להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד מכוח תקנה 1(3) לתקנות המינויים - לא התקבלה, ונקבע כי "איננו נותנים צו גורף כפי שהתבקש בבקשה, אלא מותירים את הסוגיה לפתחה של המדינה ולפתחם של הצדדים".