הנוהל אינו אמור להחליף את הכלל - שיוותר על כנו - בדבר קציבתה של תקופת העסקה מירבית, אלא לאפשר לעוזר משפטי, המבקש להאריך את תקופת עבודתו מעבר לתקופה המירבית, להגיש בקשה לוועדה על מנת שזו תשקלה בכובד ראש ותוך לקיחה בחשבון של כלל השיקולים הרלוונטיים - לרבות מקצועיותו ומסירותו של העוזר המשפטי ועמדת השופטעמו הוא עובד לגבי תרומתו הייחודית למקום העבודה; השלכות סיום עבודתו על יעילות עבודת השופט,
--- סוף עמוד 60 ---
וכדוגמא ככל שקיים קושי (באותה עת או באותו אזור גיאוגרפי) באיתור עוזר משפטי חדש; שיקולים מערכתיים; נסיבות אישיות מיוחדות; ועוד (והשוו, בשינויים המחויבים, למתן האפשרות לעובד שהגיע לגיל פרישה לפנות למעסיק על מנת לבקש את הארכת תקופת עבודתו: ע"ע (ארצי) 209/10 ליבי וינברגר - אוניברסיטת בר אילן [פורסם בנבו] (6.12.12); מתן האפשרות לפנייה כאמור אף היווה פרמטר בעת בחינת מידתיותו של חוק גיל פרישה בבג"צ גביש, בעיקר בחוות דעתו של השופט עוזי פוגלמן).
- לאמור לעיל אוסיף שתי הערות. ראשית, כיוון שהחלטת הקציבה מהווה למעשה הנחיות מנהליות פנימיות, הנציב מחויב - כחלק מסמכותו המנהלית - לשוב ולבחון אותה מעת לעת מדי פרק זמן סביר, בתלות בצרכים המשתנים, לאחר איסוף התשתית העדכנית הנדרשת לצורך בחינתה מחדש של ההחלטה, ובכפוף למחויבויות המדינה כלפי העוזרים המשפטיים מכוח משפט העבודה הקיבוצי והאינדיבידואלי.
שנית, ההסתדרות במסגרת טיעוניה לפנינו לא טענה כנגד אורך התקופה שנקבעה, כי אם ביחס לעצם הקציבה. מטעם זה אף לא הובאו לפנינו טיעונים, או נתונים, המלמדים מדוע נבחרה דווקא התקופה הקבועה בחוזי העבודה. אינני מביעה לפיכך עמדה בנוגע לאורך תקופת העבודה המירבית, והאם יש בה שקלול סביר של הצרכים והאינטרסים השונים. כיוון שהצדדים אמורים ממילא להמשיך במגעים ביניהם ולהיוועץ על נוסחו של הנוהל שיתפרסם כמפורט לעיל, מוצע כי ישוחחו גם בנושא זה.
- לסיכום סוגיה זו: הסמכות להגדיר ולשקלל את השיקולים ניתנה לגורמים המוסמכים במדינה. השופט הבודד אינו יכול ואינו אמור לבצע את האיזונים הנדרשים, אלא המעסיקה. מדובר במערך שלם של שיקולים לכאן ולכאן, שמלאכת איזונם הוטלה על כתפי נציב שירות המדינה בהיוועצות עם נשיא בית המשפט העליון ומנהל בתי המשפט. בהתחשב בכך, לא שוכנעתי כי ההחלטה לקצוב תקופה מירבית להעסקת העוזרים המשפטיים - כל עוד אינה גורפת ומתאפשרת חריגה ממנה במקרים המתאימים - חורגת ממתחם הסבירות באופן המצדיק התערבות בה (וזאת מבלי להביע עמדה, כמפורט לעיל, לגבי משך הקציבה). בהקשר זה ככל הנראה לא נלקחו בחשבון במידה מספקת, בשלב
--- סוף עמוד 61 ---
ראשון, שיקולי כבוד האדם, היעילות והמוטיבציה (כהגדרתם לעיל), אך הם נשקלו ושוקללו בהתייעצויות הרבות שקוימו תוך כדי ההליכים המשפטיים, דבר שהוביל להכרזה על הקמתה של ועדת חריגים. ועדת החריגים הוסמכה להאריך את תקופת ההעסקה במקרים המתאימים גם מעבר לקבוע בחוזה העבודה.
לטעמי, בהקמת ועדת חריגים, ובפרסום נוהל מסודר לפעולתה ואמות מידה להארכת תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים מעבר לתקופה החוזית המירבית כאמור לעיל, יש כדי לתקן את הפגמים המסוימים שנפלו בהחלטת הנציב. על כן, בכפוף לכך שוועדת החריגים תקרום עור וגידים ויתפרסם נוהל מסודר כאמור, יש לקבוע כי החלטת הנציב בדבר קציבת תקופת העבודה אינה חורגת ממתחם הסבירות ואין הצדקה משפטית להתערב בה.
התייחסות לטענות נוספות
- לא מצאתי ממש בטענת המדינה כי ראוי היה לדחות את בקשת-הצד על הסף בשל ניהולו במקביל של מאבק ארגוני בעילות כלכליות. המחלוקת שהובאה בפני בית הדין האזורי היא משפטית - האם קיימת סמכות בדין להעסקת העוזרים המשפטיים בחוזה מיוחד לתקופה מירבית קצובה, וככל שכן - האם ההחלטה בקשר לכך מצויה במתחם הסבירות. העובדה כי התקיים מאבק ארגוני במקביל לכך בעילות כלכליות (שאינן תלויות ועומדות בפנינו וממילא איננו מביעים עמדה לגביהן) אינה שוללת את הזכות לפנות לבית הדין לעבודה בעילה משפטית. היינו, דרך העסקתם ותנאי עבודתם של העוזרים המשפטיים מציפים הן מחלוקות משפטיות והן כלכליות, וביחס לכל אחד מסוגי המחלוקות רשאית נציגות העובדים לנקוט בצעדים המתאימים לפי דין.
- אף לא מצאתי ממש בטענתה הכוללנית של המדינה כי "חוזים יש לכבד". אין מחלוקת כי חוזה אינו יכול לסתור את הדין או את תקנת הציבור (סעיף 30 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973). ממילא, וכפי שקבע בצדק בית הדין האזורי, ככל שהניתוח המשפטי מוביל היה למסקנה כי העסקתם של העוזרים המשפטיים נעשית בניגוד לחוק המינויים או תקנות המינויים או תוך פגם בהפעלת שיקול הדעת המנהלי - עצם חתימתם על חוזה זה או אחר אין בה כדי לתקן את הפגם (וראו בקשר לכך גם את עניין מוראד).
--- סוף עמוד 62 ---
- אשר לטענת ההסתדרות ולשכת עורכי הדין לפיה קציבת תקופת עבודתם של העוזרים המשפטיים נעשית לשם פגיעה בעבודה המאורגנת - טענה זו לא התקבלה עובדתית על ידי בית הדין האזורי, ולא הוגש על כך ערעור. ממילא, לא הובאה הצדקה להתערב בכך.
אשר לטענת ההסתדרות ולשכת עורכי הדין בדבר פגיעה בזכות החוקתית לחופש עיסוק - בית הדין האזורי לא קבע כי קיימת פגיעה כזו (אלא הותיר את השאלה ב"צריך עיון"), וגם על כך לא הוגש ערעור. מבלי לקבוע מסמרות נעיר, כי "לא כל מעשה מינהל שיש בו כדי להשפיע באופן כלשהו על עיסוקו של אדם הוא פגיעה בחופש העיסוק במשמעותו החוקתית"(בג"צ לם). על פני הדברים, עוזרים משפטיים הם עורכי דין שיכולים לממש את מקצועם בדרכים רבות נוספות, ואין למי מהם זכות להיות עוזר משפטי דווקא, ולאחר תום תקופת החוזה שנכרת עמו בפרט (והשוו, מבלי שהמקרה שבפנינו מצדיק הרחבה בקשר לכך: בג"צ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235 (2002); בג"צ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סג(1) 352 (2008); בג"צ 3676/10 כתר כדרך המלכים בע"מ נ' השר לשירותי דת [פורסם בנבו] (8.5.14)).
סיכום
- סוף דבר - נוכח כל האמור לעיל, ולו תישמע דעתי, יש לקבל את הערעור. יש לקבוע כי לא נפל פגם המצדיק לבטל את החלטת הגורמים המוסמכים במדינה לקבוע תקופת העסקה מירבית לעוזרים משפטיים, כל עוד נותרת על כנה ועדת החריגים שהוקמה במהלך ההליכים המשפטיים, וכל עוד יינתן תוקף לפעילותה במסגרת נוהל מסודר הקובע את הרכבה, סמכויותיה ואמות המידה מכוחן עליה לפעול.
בהתאם, וככל שתישמע דעתי, הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי יישארו על כנם עד פרסומו של נוהל כאמור (שיהא כפוף, ככל מעשה מינהל, לביקורת שיפוטית ככל שתהא עילה לכך). כאשר יפורסם הנוהל - הצווים שניתנו על ידי בית הדין האזורי במסגרת הליך זה יפקעו.
כיוון שהצדדים אמורים כעת להמשיך במגעים ביניהם (מכוח חובות השיתוף) לצורך גיבוש הנוהל, מוצע להם לשקול חזרה להליך הגישור בו החלו. כן יהיו רשאים לבקש כי ההליך בפנינו יישאר פתוח תוך עדכון שוטף של בית הדין בדבר
--- סוף עמוד 63 ---
התקדמות המגעים, על מנת שתישמר האפשרות ליתן תוקף של פסק דין משלים לנוהל שיגובש או להסכם הכולל שיושג. הליך זה ייסגר לפיכך תוך 30 יום, אלא אם יגישו הצדדים תוך פרק זמן זה הודעה משותפת כי ברצונם שיישאר פתוח.
- כמקובל בסכסוכים קיבוציים, אין ליתן צו להוצאות.
השופט אילן איטח
אני מצטרף לעמדתה של חברתי השופטת סיגל דוידוב-מוטולה ואבקש להוסיף כמה הערות:
- ההכרעה במחלוקת שבין הצדדים נוגעת להיבט המשפטי (מימוש זכות) של המחלוקת. הכרעתה של המחלוקת המשפטית בדרכים הקבועות לכך - הליך משפטי, לא מונעת את האפשרות לקידום ההכרעה בהיבט הכלכלי שלה (יצירת זכות), וזאת בדרכים הקבועות לכך - מאבק ארגוני.
- במקרה שלפנינו מוסמך נציב שירות המדינה לקבוע תקופת העסקה מקסימאלית להעסקתם של העוזרים המשפטיים. מחלוקת הפוסקים ממוקדת בבחינת סבירות הכרעתו של הנציב לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים. טרם שאתייחס לבחינת סבירות ההחלטה ראוי להתייחס לתהליך קבלת החלטת הנציב.
אין צורך להכביר במילים כי החלטה מנהלית משמעותית כמו זו שלפנינו, החלטה המהווה סטיה מדרך המלך להעסקתם של עובדים בשירות המדינה הן באופן כללי והן לפי סעיף 1 (3)לתקנות, צריכה להשען על בחינה מקצועית של התשתית העובדתית ועל תהליך סדור של ניתוח עובדות אלה אל מול השיקולים הרלוונטיים. העדרו של מסמך מזמן אמת המלמד על קיומו של תהליך סדור כאמור מעורר אי נחת בלשון המעטה. לא כל שכן כאשר עסקינן בהחלטה משמעותית הנוגעת למערכת המשפט – מערכת, שמתוקף היותה הגורם המבקר את כלל גורמי המינהל וזו אשר מעצבת את הכללים לפעולתו, צריכה לשמש אות ומופת לתהליך קבלת החלטות מסוג זה.
זאת ועוד, כעולה מדו"ח הוועדה להגדרת תפקיד העוזר המשפטי, טרם העסקת עוזרים משפטיים בהיקף רחב בכלל המערכת, הועסקו כאלה בבית המשפט
--- סוף עמוד 64 ---
העליון וניתן היה להעזר בניסיון שם כדי לבחון עד כמה ממשיים הם אותם שיקולים שלדעת הנציב תומכים בקביעת תקרת העסקה מקסימאלית.
יחד עם זאת, נוכח קביעתו העובדתית של בית הדין האזורי לפיה "אף בהעדר החלטה מנומקת בכתב, הונחה בפנינו תשתית עובדתית מספקת כדי לקבוע כי סוגיית אופן ההעסקה של העוזרים המשפטיים נדונה על ידי הגורמים המוסמכים במדינה וחזרה ונשקלה על ידם לאורך השנים, וכי עמדת הגורמים המוסמכים היתה ועודנה כי יש להעסיק את העוזרים המשפטיים בחוזים אישיים תוך קציבת כהונתם" - מקובלת עלי העמדה שאין בעצם הפגם האמור כדי להצדיק את ביטול החלטת הנציב.
- בבואנו לבחון את סבירות החלטתו של הנציב עלינו לזכור כי סבירות זו אינה נבחנת מזווית הראיה של השופט אשר נעזר בעוזר המשפטי, אלא מתוך התבוננות על מערכת היחסים שבין המדינה - כמעסיק ובין העוזר המשפטי - כעובד.
ואשר לבחינת סבירות החלטת הנציב – אין חולק כי "מבחן הסבירות" חרף הסתייגויות שנשמעו הוא כלי מרכזי בביקורת השיפוטית על עבודת המינהל[1]. אלא, שהשימוש בכלי זה דורש דווקא מצד המערכת המשפטית ריסון ואיפוק שמא תחליף את שיקול דעתה בשיקול דעתו של הגורם המקצועי. הקביעה כי שיקול דעת מינהלי הופעל בחוסר סבירות – בין מבחינת ההתחשבות בכלל השיקולים הרלוונטיים והן מבחינת הענקת המשקל הראוי לשיקולים אלה - מצריכה להשען על אדנים מוצקים וברורים. הנציב הוא הגורם המוסמך שנושא באחריות להחלטתו. הוא הגורם המוסמך להעריך אם השיקולים עליהם הצביע רלוונטיים, לפחות מבחינה מערכתית (להבדיל מהמקרה הבודד של שופט זה או אחר או של עוזר משפטי זה או אחר), ואם משקלם עולה על משקלם של השיקולים האחרים התומכים באי קביעתה של תקרת העסקה מקסימאלית. במקרה הנוכחי, באופן אישי, איני רואה עין בעין עם הנציב לגבי שיקולים מסויימים עליהם הצביע ועל משקלם. יש להניח שלו כיהנתי כנציב אף הייתי מחליט שלא לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים. אלא שאיני מכהן כנציב וכשופט אין ביכולתי לקבוע כי עמדת הנציב בלתי סבירה במידה כזו שיש מקום להתערב בה.
--- סוף עמוד 65 ---
- אני מסכים עם חברתי השופטת דוידוב-מוטולה כי מרכיב מרכזי בהכרעה לפיה אין להתערב בהחלטת הנציב לקצוב את תקופת העסקתם של העוזרים המשפטיים הוא קיומה של וועדת חריגים שנועדה להתאים בין המדיניות הכללית ובין המקרה הפרטני. חזקה כי הנציב יקבע את נהליה ואת דרכי עבודתה של וועדת החריגים, תוך - לכל הפחות ומבלי לקבוע מסמרות (משלא נטען בעניין זה לפנינו) - היוועצות עם הגורמים הדרושים לכך ורק לאחר מכן יפנה ליישום החלטת הקציבה במידתיות ובקצב שיאפשר למערכת להמשיך ולהתנהל.
- לבסוף, יש להצר על כך שהצדדים לא השכילו להגיע לפתרונות מוסכמים שישקללו את האינטרסים של כלל המעורבים, בין בדרך של יצירת מנגנון משך העסקה ש"ינטרל" או יפחית משמעותית במקרה הבודד את משקלם של השיקולים שהביאו להחלטת הנציב ובין בדרך אחרת. אולם משזהו המצב ומשאין מנוס מהכרעה בערעור, איני רואה מנוס מלקבל את הערעור, חרף ההבנה והצער על מצבם של העוזרים המשפטיים אשר משרתים נאמנה את המערכת ומרגישים, מבחינתם, כי הם הנפגעים העיקריים מההחלטה. ודאי כך הוא לגבי אותם עוזרים משפטיים ותיקים שאם נותרו עדיין בתפקידם, הרי שסביר להניח כי הדבר נובע משום היותם מיומנים, ממלאי תפקידם על הצד הטוב ביותר ומשיאים תרומה עצומה ליכולתו של השופט הבודד להתחיל ולהתמודד עם העומס המוטל עליו.
נציג ציבור (עובדים) מר שי צפריר
אני מצטרף לעמדתה של כבוד השופטת סיגל דוידוב-מוטולה. אמנם בשביל ההכרעה במקרה זה אין צורך בעובדות ברורות וקונקרטיות לגבי יחידים אולם, אני מודאג שהחלטות כה מהותיות, כגון אלה אשר התקבלו על-ידי המדינה בתיק זה, אינן נשענות על עובדות מוצקות כמו גם החלטות פורמאליות בכתב שאמורות להיות ידועות לכל באי העניין.
- על-מנת להסביר החלטתי זו חשוב להבין מספר נקודות מוצא בתהליך עליהם, דומני, אין מחלוקת בין הצדדים:
א. העסקתם של העוזרים המשפטיים עומדת במסגרת החקיקה והדין כמו גם תקנת הציבור.
--- סוף עמוד 66 ---
ב. החתימה על חוזה ההעסקה נעשתה תוך מודעות של שני הצדדים למשמעויותיו ההדדיות.
- תיאור העובדות בקצרה מצייר תרשים שתחילתו בהכרה של המדינה בעובדה כי המערכת השיפוטית במדינת ישראל מתקשה לתפקד, בין השאר, לאור מחסור במשאבים. הנקודה הנוגעת לענייננו נעוצה בפתרון של המדינה לבעיית עומס העבודה המוטל על שופטיה, העסקת עוזרים משפטיים. פתרון זה שהחל דרכו ממיקוד בבעיה ארגונית (עומס וקושי בעבודת השופט) מצא את עצמו, ברבות הימים, מוביל לשאלה משפטית הנוגעת לחוזה לתקופה עליו חתמו העוזרים המשפטיים. בדרך, חתמו שני הצדדים על חוזה מתוך הסכמה, צעדו יחדיו בהצלחה כברת מה, לעיתים, אולי, שכחו את המטרה שלשמה פועלים הם יחדיו, ובהגיעם לרגע הפרידה אחד מהם סירב לקבל זאת בהשלמה.
אין חולק כי מוסד העוזרים המשפטיים הוקם על-מנת לסייע ולייעל את עבודת השופט בישראל כמו גם אין מחלוקת על חיוניותו למערכת. כלומר, המטרה הראשונה אשר עמדה לנגד עיניהם של מקבלי ההחלטות בבואם לייסד את מנגנון העזרה המשפטית הייתה ייעול המערכת.
חיוניות עבודתם של העוזרים המשפטיים כמו גם האמון לו נדרשים הצדדים במהלך עבודתם מצאו ביטוי בתחילת תהליך ההעסקה. תהליך הבחירה של העוזר המשפטי, כפי שמובא על-ידי כבוד הנשיא, השופט פליטמן, מצייר, לכאורה, תהליך מיון קפדני. מועמדים העומדים בתנאי הסף נדרשים לעבור מבחני מיון, מוזמנים לוועדה מראיינת, נכנסים למאגר מועמדים ונבחרים על-ידי השופט רק לאחר ראיון נוסף ומתוך מספר מועמדים. לאחר ההחלטה לגביהם, במידה ונבחרו והסכימו, נחתם חוזה העסקה לתקופה, עם תנאים משופרים ביחס לעמיתים, בעלי רקע דומה, המועסקים אצל המדינה בתפקיד שונה.