פסק דין
לפניי ערעור על פסק-דינו של בית-הדין לעררים לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 מיום 3.6.2018 בערר (י-ם) 4096-16 (כב' הדיינת מיכל צוק). בפסק-הדין האמור נדחה ערר שהגישה המערערת, אזרחית סין, על החלטת המשיב לדחות את בקשתה למקלט מדיני המבוססת על טענת "פליטות במקום" (Sur-place). לטענת המערערת, לאחר הגעתה לישראל היא החלה לתרגל את שיטת ה"פאלון-גונג" האסורה בסין, ואף הפגינה ביחד עם תומכי השיטה מול השגרירות הסינית בישראל. לטענתה, אם תידרש לחזור לסין תימצא שם בסכנת חיים. ב"כ המערערת פרסה בטיעוניה בבית-הדין לעררים וכן בערעור לפניי יריעה רחבה לגבי טענת ה"פליטות במקום" ויישומה בנסיבות מקרה זה. דא עקא, כמו בית-הדין לעררים גם אני סבורה כי מכלול השאלות המורכבות שמעוררת טענת "פליטות במקום" אינן דורשות הכרעה במקרה דנן, שכן לא הוכח ברמה הנדרשת כי המערערת מתרגלת באדיקות את שיטת ה"פאלון-גונג" כדרך חיים, וכן לא הוכח כי רשויות סין מודעות לפעילותה של המערערת בישראל. בשים לב לכל אלה, לא הוכח "פחד מבוסס היטב" מפני רדיפה, ולפיכך דין הערעור להידחות.
°
--- סוף עמוד 2 ---
עיקרי העובדות
1. המערערת, ילידת 1969, היא אזרחית סין. היא נכנסה לישראל ביום 22.3.2011 כחלק מקבוצת תיירים, וקיבלה אשרת תייר לתקופה של שבועיים. בתום תקופת האשרה המשיכה המערערת לשהות בישראל שלא כדין.
ביום 23.5.2012, בחלוף כשנה וחודשיים ממועד כניסתה לישראל, הגישה המערערת בקשה למקלט מדיני. ביום 27.6.2012 נערך למערערת ריאיון מקדמי ביחידת ה- RSD. המערערת סיפרה כי היא חוששת שמא צולמה על-ידי גורמי שלטון סיניים בעת שתרגלה את השיטה ביחד עם אחרים בחוף הים בתל-אביב. המערערת טענה כי היא חוששת שתסבול מדיכוי אם תחזור לסין, שכן "...כולם יודעים שסין אוסרת על פאלון גונג ומדכאת את מי שמתרגל פאלון גונג". בסיום הריאיון המקדמי, נקבע כי המערערת תופנה לריאיון עומק.
ביום 17.2.2013 עברה המערערת ריאיון עומק מקיף ביחידת ה- RSD. המערערת הגישה בריאיון העומק מכתב עם ריכוז מקורות בנושא רדיפת מתרגלי "פאלון-גונג", וכן הגישה תמונות שצולמו לכאורה בעת שהמערערת תרגלה את השיטה בחוף הים בתל-אביב ובמקומות לא מזוהים אחרים. בריאיון העומק, הצהירה המערערת כי עזבה את ארצה באופן חוקי ונכנסה דרך נתב"ג באשרת תייר, כדי לעבוד בישראל ולהרוויח כסף. לדברי המערערת, היא לוותה כספים בסין כדי להגיע לישראל ולעבוד בה. עוד טענה המערערת כי החלה לתרגל את שיטת ה"פאלון-גונג" בשבוע הראשון לאחר הגעתה לישראל, במרץ 2011, שכן ראתה בחוף הים בתל-אביב מספר סינים מתאמנים, ובשל סקרנותה החליטה להצטרף אליהם. לדבריה, נוכחה לדעת כי תרגול השיטה מיטיב עמה מבחינה בריאותית (קודם לכן היו לה כאבים בכתף). לפיכך, היא החלה לתרגל את השיטה באופן קבוע, והיא מתרגלת אותה בקביעות בימי שבת בחוף הים בתל-אביב, וכן בערב בביתה. המערערת הוסיפה וטענה בריאיון העומק כי היא השתתפה בהפגנה של מתרגלי "פאלון-גונג" ביום 20.7.2012 מול שגרירות סין בישראל. המערערת חוששת שגורמי הממשל הסיניים יודעים על מעשיה. לטענתה, שלטונות סין רודפים באופן שיטתי ויזום אחר מי שמתרגל את שיטת ה"פאלון-גונג", ולכן החזרתה לסין תעמיד אותה בסכנת חיים ממשית.
--- סוף עמוד 3 ---
2. ביום 21.3.2013 ניתנה חוות-דעת בעניינה של המערערת, שאושרה ביום 14.5.2015. המלצת עורך-חוות-הדעת הייתה לדחות את בקשת המקלט. ההתרשמות מהריאיון הייתה כי עלו מספר בעיות אמינות בהצהרות של המערערת היורדות לשורש בקשת המקלט שלה, ובכך מחלישות את טענותיה. כמו כן, ההתרשמות הייתה כי המערערת לא הצליחה לבסס תשתית אובייקטיבית כי הממשל בסין מודע לתרגול השיטה על-ידה בישראל.
ביום 27.7.2016 התכנסה הוועדה המייעצת, וביום 15.9.2016 החליטה פה-אחד להמליץ על דחיית בקשת המקלט של המערערת. הוועדה מצאה כי גרסת המערערת אינה אמינה, וכי לא הוכח שהמערערת מתרגלת באדיקות מזה תקופה ממושכת את השיטה. עוד נקבע כי המערערת לא הוכיחה שהממשל הסיני מודע לפעילותה, וכן לא הוכיחה "פחד מבוסס היטב" מפגיעה חמורה בחייה או בחירותה אם תשוב למדינת מוצאה. ברקע הדברים, צוין כי המערערת נהגה בחוסר תום-לב כאשר הצטרפה לכאורה לאחר הגעתה לישראל לקבוצה נרדפת בארצה, בעוד טענתה הראשונית הייתה כי היא הגיעה לישראל כדי לעבוד ולהתפרנס.
ביום 3.11.2016 אימץ שר הפנים את המלצת הוועדה, ודחה את בקשת המקלט של המערערת. כנגד כך הגישה המערערת ערר לבית-הדין לעררים.
פסק-דינו של בית-הדין לעררים
3. בית-הדין לעררים עמד על כך ששאלת ההכרה בעילה של "פליטות במקום" לא הוכרעה עד כה בפסיקתו של בית-המשפט העליון. צוין כי השאלות אליהן יש להידרש במצבים אלה אינן פשוטות להכרעה, אולם ההכרעה בהן אינה מתחייבת בנסיבות עניינה של המערערת. בהקשר זה, נקבע כי המשיב אינו מכחיש את המדיניות הקשה בה נוקטים שלטונות סין כלפי מתרגלי שיטת ה"פאלון-גונג". מכאן שהמחלוקת בין הצדדים אינה נסובה על שאלת היחס של שלטונות סין כלפי מתרגלי השיטה. המחלוקת היא בשאלה האם המערערת הוכיחה כי היא מתרגלת את שיטת ה"פאלון-גונג" בצורה אדוקה כדרך חיים, וכן האם עניין זה ידוע לשלטונות סין. תשובת בית-הדין לשתי שאלות אלה הייתה שלילית. לפיכך, נקבע כי המערערת לא הרימה את הנטל להוכיח "פחד מבוסס היטב" מפני רדיפה, והערר נדחה.
--- סוף עמוד 4 ---
4. למען שלמות הדברים, אציין כי מלכתחילה המערערת עתרה לפני בית-הדין לעררים לסעד חלופי לפיו ייקבע כי על המשיב לשנות ממדיניותו, ולאפשר למבקשי מקלט שבקשתם נדחתה, תקופת התארגנות בת 30 ימים ליציאה מן הארץ, חלף פרק זמן של שבועיים. בית-הדין לעררים קבע בפסק-דינו כי סעד זה התייתר, נוכח עיגון תקופת ההתארגנות במסגרת תיקון לנוהל שחל על העניין. בהודעת-הערעור לפניי, טענה ב"כ המערערת כי בית-הדין שגה כאשר קבע כי הסעד החלופי התייתר, וכי היה עליו להכריע בו. עם זאת, בדיון לפניי אישרה ב"כ המערערת כי לא ביקשה לתקן את כתב הערר לפני בית-הדין לצורך תקיפת התיקון החדש לנוהל. על רקע זה, הודיעה ב"כ המערערת לפרוטוקול כי היא חוזרת בה מהערעור בסוגיה זו. לפיכך, לא אזקק לה בהליך זה (פרוטוקול דיון מיום 24.3.2019, עמ' 2, ש' 1-3).
תמצית טיעוני הצדדים
5. ב"כ המערערת הגישה כתב ערעור מפורט, וכן קובץ אסמכתאות הכולל פסיקה זרה וכתיבה ענפה של ארגונים ואנשי אקדמיה מן העולם. בטיעוניה בכתב ובעל-פה עמדה ב"כ המערערת על רדיפת מתרגלי שיטת ה"פאלון-גונג" על-ידי שלטונות סין. עוד טענה ב"כ המערערת כי אין בסיס לפקפק באמינות מרשתה שטענה כי היא מתרגלת את שיטת ה"פאלון-גונג" באופן אדוק כדרך חיים. בנוסף, נטען כי המערערת עמדה באופן מספק ברף הנדרש, והוכיחה במידת האפשר כי שלטונות סין מודעים לכך שהיא מתרגלת את השיטה. ב"כ המערערת הוסיפה וטענה כי החשש מפני בקשות מניפולטיביות בעילת "פליטות במקום" הוא מוגזם. לא ידוע על הצפה של בקשות מסוג זה, ומכל מקום אין בחשש ערטילאי כאמור כדי להצדיק הקשחה באמות-המידה החלות על העניין. לגישת ב"כ המערערת, בעצם עשיית פעולות רצוניות (בין במדינת המוצא ובין מחוצה לה), אין כדי לשלול את הגנת האמנה. כמו כן, לגישת ב"כ המערערת, ספק אם יש בסיס לדרישת תום-הלב לגבי עילת "פליטות במקום", ואולם גם אם כן – לא הוכח שהמערערת פעלה בהעדר כנוּת כאשר החלה בתרגול שיטת ה"פאלון-גונג" בישראל וכאשר הפגינה מול שגרירות סין בארץ. בנוסף נטען כי אפילו ייקבע כי שלטונות סין אינם יודעים כי המערערת מתרגלת את שיטת ה"פאלון-גונג" כדרך חיים, הרי החזרתה של המערערת לסין, משמעותה היא כי המערערת לא תוכל לתרגל את השיטה בחופשיות, נוכח רדיפת מתרגלי השיטה שם. לפי הטענה, בעובדה זו, כשלעצמה, יש כדי להקים עילת פליטות, וזאת נוכח הפגיעה הקשה בחופש האמונה והמצפון של המערערת. מנגד, ב"כ המשיב טען כי אין עילה להתערב בפסק-דינו של בית-הדין לעררים וכי דין הערעור להידחות.
--- סוף עמוד 5 ---
דיון והכרעה
(א) המסגרת הנורמטיבית
6. כידוע, מדינת ישראל חתומה על אמנת הפליטים, ועל הפרוטוקול המשלים לה. הוראות אמנת הפליטים לא אומצו בחקיקה פנימית, אך המדינה מחויבת לכבדן מכוח הדין הבינלאומי ההסכמי. בהתאם לכך, חלה על האמנה "חזקת ההתאמה", ולפיה קיימת התאמה בין חוקי המדינה לבין נורמות של המשפט הבינלאומי המחייבות את מדינת ישראל (ראו: עע"מ 5667/14 פלונית נ' ממשלת ישראל (5.1.2016), פס' 24).
האמנה מגדירה "פליט" באופן הבא (סעיף 1A(2) לאמנה בתרגום לעברית):
"לעניין אמנה זו יהא המונח 'פליט' חל באדם - ...
(2) הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס היטב להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים, או להשקפה מדינית מסוימת, ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ, או איננו רוצה בכך בגלל הפחד האמור".
בהתאם להגדרה זו של "פליט", על-מנת שאדם יקבל מעמד של פליט (על ההגנות והזכויות הכרוכות בכך, ובכלל זה הגנה מפני גירוש למדינה בה יהיו חייו או חירותו נתונים בסכנה), עליו להוכיח את התקיימותם של ארבעה יסודות מרכזיים: (א) קיומו של פחד מבוסס היטב מפני רדיפה. (ב) אחת מחמש עילות הרדיפה המנויות בסעיף 1A(2) הנ"ל לאמנה. (ג) הימצאות מבקש המקלט מחוץ למדינתו בגין חשש מרדיפה. (ד) והעדר יכולת או רצון מצד מבקש המקלט לזכות להגנת מדינתו (לפירוט אודות רכיבים אלה ולהפניות להלכה הפסוקה בעניינם, ראו: עמ"נ (י-ם) 10704-10-17 פלוני נ' משרד הפנים (7.2.2018)).
7. בפרק השני לספר העזר של נציבות האו"ם לפליטים, המשמש כמקור פרשני מנחה (אך לא מחייב) בשיטתנו המשפטית, נקבע כי הדרישה לפיה מבקש המקלט נמצא מחוץ למדינת מוצאו (דרישה ג' לעיל), אינה מחייבת כי מבקש המקלט יעזוב את מדינת מוצאו בגין חשש לרדיפה. לפי ספר העזר, אפשר כי אדם יוכר כפליט גם מחמת נסיבות שאירעו לאחר שעזב את מדינתו ואשר מונעות ממנו לשוב לשם מחשש לרדיפה כמשמעותה באמנה. מצב זה מכונה "פליטות במקום"-Sur-place. זאת ועוד; לפי פס' 96 לספר העזר, אדם עשוי להיחשב לפליט כתוצאה ממעשים שהוא-עצמו ביצע לאחר שעזב את מדינת מוצאו. ספר העזר מבהיר כי כדי להכריע האם יש במעשים אלה כדי
--- סוף עמוד 6 ---
להקים "פחד מבוסס היטב" מפני רדיפה, נדרשת בחינה דקדקנית של הנסיבות. כמו כן, יש להקדיש תשומת לב מיוחדת לשאלה האם מעשיו של מבקש המקלט הגיעו לידיעת רשויות השלטון במדינת המוצא, וכיצד סביר שהן יתייחסו למידע זה.
8. בטיעוניו לפניי, נמנע המשיב מלשלול אפשרות כי במקרים מתאימים ניתן יהיה להכיר בישראל בעילה של "פליטות במקום". ואמנם, נראה כי אפשרות כאמור לא נשללה בפסיקתו של בית-המשפט העליון, אם כי סוגית ההכרה בעילת "פליטות במקום" טרם הוכרעה בהלכה הפסוקה.
לדידי, השאלה המשמעותית אינה האם להכיר בעילת "פליטות במקום" בשיטתנו המשפטית, שכן דומה כי במקרים מתאימים תימצא הנכונות לעשות כן (ראו והשוו למשל: עת"מ (י-ם) 729-09-11 סלומון נ' שר הפנים (26.12.2011), פס' 35, שם הסתמנה נכונות מצד בית-המשפט להכיר בעילת "פליטות במקום" בנסיבות בהן מבקשת המקלט לא יזמה את האירוע אשר שימש בסיס לטענת ה"פליטות במקום", ולא הייתה לה כל שליטה לגביו).
השאלה המרכזית הנה באיזה היקף ובאילו תנאים יכיר המשפט הישראלי בהתקיימותה של עילה זו. הקושי המתעורר בעניין זה טמון, בין היתר, בחשש מפני פעולות מניפולטיביות שיובילו לשימוש לרעה באמנת הפליטים. כך, נוכח הקלוּת בה באמצעות פעולה יזומה של מבקש המקלט לאחר הגעתו לישראל (כגון נטילת חלק בהפגנה מול שגרירות של מדינות מוצא מסוימות בארץ), הוא ייצור באופן מלאכותי עילת פליטות חדשה בגינה הוא עלול לעמוד בסיכון אם ישוב למדינת מוצאו, והכל מתוך מוטיבציה (בלעדית או דומיננטית) לקבלת מקלט בישראל (לחשש האמור, ראו: דברי כב' השופט דנציגר בעע"ם 4922/12 פלונים (חוף השנהב) נ' משרד הפנים, פס' 17-18 (7.7.2013), וכן דבריו של כב' השופט עמית שם, פס' 1).
9. עיון בפסיקה הזרה מעלה כי ההתמודדות עם החששות האמורים אינה נחלתנו בלבד. המלומדים Hathaway ו-Foster הצביעו בספרם The Law of Refugee Status על מספר גישות אפשריות בסוגיה. בלא להתיימר לסקור את מלוא הגישות האפשריות, אצביע על חלק מהן: גישה אחת, סבורה כי אין להכיר בטענת "פליטות במקום" שנובעת מפעולה יזומה ומוּדעת של מבקש המקלט לאחר עזיבתו את מדינת המוצא, מן הטעם שבמצב כזה אין "טעם מבוסס היטב" מפני רדיפה, ולוּ במישור הסובייקטיבי.
--- סוף עמוד 7 ---
גישה שנייה, סבורה כי יש להכיר בטענת "פליטות במקום" רק אם הפעילות הרצונית אשר מהווה בסיס לטענה זו, היא עקבית והחלה עוד לפני העזיבה של מדינת המוצא (זאת בכפוף לחריגים כגון: מבקש מקלט שעזב את מדינת מוצאו כאשר היה קטין). גישה שלישית, מציעה לקבוע כי יש להכיר בעילת "פליטות במקום" רק בנסיבות בהן מבקש המקלט פעל בתום-לב, ובקשת המקלט שהגיש על-בסיס טענת "פליטות במקום" אינה נובעת ממניפולציה שתכליתה לזכות במעמד פליט (ביטוי מסוים לגישה זו ניתן למצוא במשפט האוסטרלי והניו-זילנדי). גישה רביעית, סבורה כי יש מקום לדרוש בדיקה קפדנית יותר ו/או רף ראייתי גבוה מהרגיל להוכחת "פחד מבוסס היטב" מפני רדיפה, שכן בנסיבות מסוימות אמינות הטענה של "פליטות במקום" עלולה להיות מוטלת בספק (ביטוי לגישה זו ניתן למצוא בשיטת המשפט האנגלית).
גישה נגדית בה מחזיקים המלומדים Hathaway ו-Foster , היא כי ארבע הגישות שהוזכרו לעיל (או שילוב שלהן), עלולות להפר את הוראות האמנה וכן לעמוד בניגוד לעקרון "אי ההרחקה". כך, במקרים בהם מבקש המקלט עלול להיות נתון בסכנה אמיתית לחייו או לחירותו אם יחזור למדינת מוצאו, וזאת גם אם עילת ה"פליטות במקום" מבוססת על פעולות רצוניות שמבקש המקלט החל בהן לאחר שעזב את מדינת המוצא, ואפילו כאשר פעולות אלה נעשו מתוך מניע חסר תום-לב שנועד לזכות במעמד פליט כדי לא לשוב למדינת המוצא. לדעת המלומדים Hathaway ו-Foster, אין להכריע בבקשת פליטוּת שעניינה בהגנה על חיי אדם ועל זכויות אדם בסיסיות, על-בסיס מבחנים של תום-לב וכנות שהאמנה אינה מבוססת עליהם, ואף אין מקום לרף בחינה קפדני יותר כאשר מדובר בטענת "פליטות במקום". לפי גישה זו, הפחד מפני ניצול לרעה של האמנה בכל הנוגע לטענת "פליטות במקום" הוא מוגזם, ומכל מקום מוצדק לבחון את הטענה האמורה לפי אמות-המידה הרגילות וללא כללים ראייתיים או מהותיים מיוחדים (James C. Hathaway & Michelle Foster, The Law of Refugee Status 75-90 (2d ed. 2014)).