תחולת חסינות סעיף 13(9) על אמירות במסגרת ישיבת מועצת העיר
10. כאמור, סעיף 13(9) מקנה חסינות לפרסום שנעשה: "[...] על פי הוראה של רשות המוסמכת לכך כדין או שהוא רשאי לעשות על פי היתר של רשות כאמור" (ההדגשות הוספו – ע' פ'). הסעיף אינו קובע מהי "רשות מוסמכת", והפסיקה אף היא העדיפה שלא לטעת מסמרות בשאלה זו. לצד זאת צוין כי "יש לפרש את סעיף 13 לחוק, אשר בא להעניק זכייה מוחלטת, באופן דווקני [...] ואין מקום להרחיב את תחולתו מעבר למתבקש מלשונו" (עניין ננס, בעמ' 215). בהתאם לכך נקבע כי בית ספר וקורס מקצועי אינם בגדר "רשות מוסמכת", להבדיל "ממלאי תפקידים רשמיים ושל רשויות רשמיות" (שם).
11. בעניין מולקנדוב נדונה השאלה האם שיחת טלפון שקיימה מי ששימשה כראש מחלקת הפיקוח על קרנות נאמנות ברשות לניירות ערך עם מנכ"ל קרן השקעות, במסגרתה הזהירה אותו מפעולותיו של מי ששימש כמנהל תיק ההשקעות של הקרן, חוסה תחת סעיף 13(9) לחוק. נקבע כי יש לענות על שאלה זו בחיוב, מאחר שהרשות לניירות ערך היא רשות סטטוטורית הפועלת מכוח החוק, וקבועה לה חובה מכוח הדין לדאוג להגנתם וטובתם של המשקיעים. נוכח האמור נקבע כי המפקחת הייתה רשאית לקיים את שיחת הטלפון "מכוח תפקידה ברשות על פי ההיתר שקיבלה לכך, ולו מכללא מכוח תפקידה הבכיר ברשות" (שם, פסקה 58; יוער כי השאלה האם למפקחת הייתה חובה על פי דין לערוך את השיחה האמורה הושארה בצריך עיון). במסגרת זאת התייחס השופט י' דנציגר לכך שהסעיף חל על "הרשויות הרשמיות של המדינה" (שם, פסקה 52). ברע"א 8721/21 מכללת באקה נ' המועצה להשכלה גבוהה (22.12.2021) התייחס השופט א' שטיין לכך שעל פניו, פרסומי המועצה להשכלה גבוהה שלפיהם למכללת באקה אין היתר או רישיון לקיים לימודים אקדמיים ולהעניק תארים אקדמיים כדין חוסים תחת החסינות שקבועה בסעיף 13(9) מאחר שהמועצה להשכלה גבוהה גבוהה היא "רשות מוסמכת" לפקח על הענקת תארים מוכרים על פי דין ולפקח על הענקת תארים מוכרים (יוער כי החלטה זו ניתנה בדן יחיד, ושאלה זו לא עמדה במוקד הדיון).
12. גם השאלה הפרטיקולרית שעניינה האם רשות מקומית מהווה "רשות מוסמכת" הבאה בגדרי סעיף 13(9) לא זכתה לבירור ממצה. בעניין קריניצי (שנדון לפני חקיקת חוק איסור לשון הרע, על בסיס הוראה דומה בסעיף 19(1)(ט) לפקודת הנזיקים האזרחיים, 1944; להלן: פקודת הנזיקים האזרחיים) – קבע בית המשפט כי דברים שאמרו ראש עיריית רמת גן וסגנו בעניין הפרת חוקי התכנון והבנייה במהלך ישיבת מועצת העיר חוסים תחת חסינות מוחלטת (ע"א 241/60 תיק נ' קריניצי, פ"ד יד 2489 (1960); להלן: עניין קריניצי), לאחר שנמצא כי קיימת למשתתפים בישיבה חובה על פי דין לשאת את דברם. וכך נקבע: "מכח סעיף 54 לפקודת העיריות, 1934, חייב היה [ראש העיר], על פי סעיף 9 לתוספת התשיעית לפקודה הנ"ל, לשבת ראש בישיבת המועצה. העניין שנדון בישיבת המועצה היה עניין שהמועצה הייתה חייבת לדון בו, וממילא היו המשיבים, בתור חברי המועצה, חייבים ליטול חלק בדיון ולשאת את דברם" (שם, בעמ' 2492).
בעניין עטר נדונה בקשת רשות לערער של ראש מועצה שכוונה, בין היתר, לקביעתו של בית המשפט המחוזי כי הדברים שהפנה נגד מבקרת הפנים במועצה לא חוסים תחת סעיף 13(9) לחוק (רע"א 8629/08 עטר נ' אשל פ"ד סה(1) 709 (2011)). בית המשפט המחוזי התבסס על עניין קריניצי וקבע שיש לבחון שאלה זאת על בסיס הזיקה בין אמירותיו של ראש המועצה לבין סדר יומה של מליאת המועצה וועדת הביקורת (מבחן זה יכונה להלן: מבחן סדר היום; ע"א (מחוזי נצרת) 1233/07 אשל נ' עטר, פסקה 21 (21.8.2008)). בקשת הרשות לערער נדחתה מבלי ששאלת מעמדו של מבחן זה הוכרעה.
בעניין מורדוב נדונה השאלה האם עיריית תל אביב הייתה רשאית למחוק מפרוטוקול ישיבת מועצת העיר את אמירותיו של העותר, חבר מועצת העיר, שכללו ביקורת כלפי עובדי העירייה. בתוך כך, טענה העירייה כי ככל שהדברים יתפרסמו במסגרת פרסום הפרוטוקול, היא עשויה להיות חייבת בגינם בעילה של לשון הרע. השופט א' ברק ציין כי לכאורה עשויה לעמוד לה החסינות הקבועה בסעיף 13(9) לחוק, מבלי שפורט באיזה חלופה (קרי, האם מדובר בפרסום שהמפרסם חייב לעשותו על פי דין או על פי הוראה של רשות המוסמכת לכך או האם מדובר בפרסום לפי היתר של רשות מוסמכת); שאלה זו הושארה בצריך עיון (בג"ץ 990/92 מורדוב נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מז(1) 474, 479-478 (1993)).
הנה כי כן, השאלה האם רשות מקומית היא "רשות מוסמכת" לפי סעיף 13(9) לחוק לא נבחנה באופן ממצה על ידי הפסיקה; נפנה לבחון שאלה זו כעת.
13. כידוע, רשות מקומית היא תאגיד אשר נוצר מכוח החוק. בנוסף, היא רשות מנהלית, אשר כלל דיני המנהל הציבורי חלים עליה (ע"א 8956/17 מנסור נ' המועצה המקומית כוכב יאיר צור יגאל, פסקה 48 (14.1.2021) (להלן: עניין מנסור); בג"ץ 320/96 גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה, פ"ד נב(2) 222, 232 (1998); בג"ץ 347/84 עיריית פתח תקווה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 817 (1985); זמיר, בעמ' 446). לרשויות המקומיות נתונות סמכויות במגוון רחב של תחומים, ובהם תחום החינוך; התרבות; סעד ורווחה; רישוי עסקים ועוד (בג"ץ 7805/00 אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים פ"ד נז(4) 577, 590 (2003)). כמו כן, רשות מקומית רשאית לחוקק חוקי עזר (ראו למשל: סעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות). בנוסף, לרשויות המקומיות נתונות סמכויות כלליות לפעול במקום מושבן (ראו למשל: סעיף 249(29) לפקודת העיריות; סעיף 146 לצו המועצות המקומיות, התשי"א-1950; סעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958). אכן, הרשות המקומית היא "חלק מן המארג הכללי של הרשויות השלטוניות" (עניין מנסור, פסקה 50).
14. כפי שצוין לעיל, תכליתו של סעיף 13(9) היא להגן על תקינות הפעלת הסמכויות השלטוניות, באמצעות הסרת החשש שהפעלת הסמכות עשויה להקים חבות בגין עוולת לשון הרע. תכלית זו מתקיימת גם כאשר עסקינן בסמכויותיה של רשות מקומית, וסבורני כי אין בכך שעסקינן בסמכויות שמופעלות בעיקרן במישור המקומי כדי לשנות מכך. אכן, ישנה חשיבות רבה בהגנה על תפקוד מערכות השלטון המקומי – שהשפעתם על חיי התושבים היא ניכרת ומשמעותית. מסקנה זו מתחזקת גם נוכח ההסדר שקבוע בפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין) לעניין החסינות הדיונית שנתונה לעובדי ציבור. כידוע, סעיף 7א(א) לפקודה קובע כי לא תוגש תובענה נגד עובד ציבור על עוולה נזיקית שביצע תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני, אלא אם פעל "ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו". הגדרת עובד ציבור לפי הפקודה כוללת הן עובדי מדינה, הן עובדי רשות ציבורית (ובהם גם עובדי רשויות מקומיות). כך נקבע כי: "התכלית שבבסיס החסינות היא הגנה על שיקול דעתו ועל תפקודו התקין של עובד ציבור במסגרת תפקידו. תכלית זו משותפת הן לעובדי מדינה והן לעובדי הרשות הציבורית [...] והיא באה לידי ביטוי בהוראה המהותית הקבועה בסעיף 7א(א), והמשותפת הן לעובדי המדינה והן לעובדי הרשות הציבורית" (רע"א 775/11 פלקסר נ' מדינת ישראל, פ"ד סז (1) 353, 401 (2014), במיעוט אך לא לעניין זה; תמר קלהורה ומיכל ברדנשטיין "חוק לתיקון פקודת הנזיקין (מס' 10) – חסינות עובד הציבור" הפרקליט נא 293, 329 (2011); יוער כי ההסדרים נבדלים זה מזה לעניין סדרי הדין שחלים עליהם, ראו סעיפים 7ב ו-ג לפקודה). סבורני כי גם מכך ניתן ללמוד על החשיבות שבהגנה על תקינות ההליך השלטוני בהקשר של הרשויות המקומיות.
15. להשקפתי יש לקבוע כי רשות מקומית היא "רשות מוסמכת" הבאה בגדריו של סעיף 13(9) לחוק. ואולם, אין משמעות הדבר כי כל פרסום מטעם רשות מקומית, עובדיה או נציגיה יזכה בחסינות; זאת מאחר שלפי התנאים שנקבעו בסעיף, נדרש להראות כי הרשות הייתה מוסמכת "כדין" לפעול כאמור (עניין מולקנדוב, פסקה 54; שנהר, בעמ' 204). משכך, ברי כי לא כל פרסום שייעשה בעקבות הוראה או היתר יזכה בחסינות. אכן, סעיף 13(9) הוא סעיף "סל" ועל פני הדברים, יכול להכיל בגדרו מגוון רחב של מצבים. ואולם, בניגוד לסעיפי משנה אחרים שקובעים כי החסינות תעמוד לבעל תפקיד מסוים בכל פרסום שנעשה במסגרת מילוי תפקידו (ראו למשל: סעיפי משנה (1), (3) ו-(4)), הסעיף עצמו מציב כתנאי לתחולתו את הדרישה כי הפרסום נעשה נוכח קיומה של הרשאה או חובה "כדין" לעשותו, ובכך מחייב קיומו של קשר בין הפרסום המסוים לבין הסמכות השלטונית. יודגש כי אין מדובר בסייג לתחולה (שבעניינו אדון בהמשך) אלא בתנאי מקדמי לתחולתו (והשוו: עניין חיר). לפיכך על פניו, בניגוד לסעיפי משנה אחרים, יש לבחון את הקשר בין הפרסום לבין הסמכות השלטונית. המענה לשאלה האם הפרסום נעשה "כדין" ייעשה בכל מקרה לפי נסיבותיו, תוך בחינת הזיקה שבין הפרסום לבין הסמכות שנתונה לרשות (ראו והשוו: ע"א 6356/99 חטר-ישי נ' ארבל, פ"ד נו(5) 254, 265-264 (2002) (להלן: עניין חטר-ישי); בקשה לקיים דיון נוסף על פסק דין זה נדחתה בדנ"א 6077/02 חטר-ישי נ' ארבל (7.4.2003) (להלן: דנ"א חטר-ישי)). ויובהר: בחינה זו מתמצית בשאלה האם הביטוי נעשה בקשר לסמכות, ואין מדובר, לדוגמה, בבחינה האם בנסיבות העניין הפרסום היה נדרש או בעל תועלת, אמיתות הפרסום או כוונת המפרסם.
16. במקרה של אמירות שנאמרו במסגרת ישיבתה של רשות מקומית, סבורני כי יש לאמץ את מבחן "סדר היום" – ולקבוע כי פרסום שנעשה בקשר לנושא שנמצא על סדר יומה של רשות מקומית הוא בגדר פרסום שחבר או עובד רשות מקומית "רשאי" או "חייב" לעשותו כדין, ולפיכך חוסה תחת החסינות שבסעיף 13(9). מועצת הרשות המקומית היא גוף נבחר, לה נתונות כאמור סמכויות ביצועיות-שלטוניות בתחומים רבים. החלטותיה הן תוצאה של חילופי דעות ושכנוע הדדי בין חבריה. עקרונות אלה באים לידי ביטוי בדיני הרשויות המקומיות (ראו למשל: סעיף 24(ב) וסעיף 33 לתוספת השנייה לפקודת העיריות). ברי כי קיימת חשיבות יתרה לכך שהשיח הפנימי ברשות ייעשה ללא מורא, ותוך מתן אפשרות להשמעתן של מגוון דעות ולקיומו של שיח פתוח. נוכח האמור, אין בידי לקבל את העמדה שהובעה בבית המשפט המחוזי שלפיה אין להחיל את החסינות שקבועה בסעיף 13(9) על נבחרי ציבור, להבדיל מעובדי ציבור (פסקה 8 לפסק דינה של כב' סגנית הנשיא י' שבח). האינטרס בהגנה על קיומו של שיח פתוח במסגרת דיוני מועצה חל ביתר שאת כאשר עסקינן בנבחרי ציבור, כמי שמייצגים את השקפותיהם ועמדותיהם של התושבים שבחרו בהם. ויפים בהקשר זה הדברים שאמר השופט א' מצא בפרשה אחרת:
"מקום שעל הפרק ניצב עניין שלגביו קיימים חילוקי דעות, ובקרב המועצה יש מי שמבקש לומר את דברו קודם להכרעה, אין ראש העירייה - ואף לא מועצת העירייה בהחלטת רוב - רשאים למנוע את קיום הדיון. לחבר מועצה נתונה זכות להשמיע את דעתו ולנמק את עמדתו, והמועצה, כגוף, חייבת לקיים שימוע הדדי שיאפשר לחבריה לממש זכות זו. אין המדובר רק במימוש זכותו האישית של חבר המועצה לחופש ביטוי. מקור זכותו של חבר המועצה, להשמיע את דברו, נובעת מחובתו כלפי בוחריו וכלפי הציבור. מקום שהמועצה נמנעת מדיון, נגרעת האפשרות לעמוד על טעמי החלטתה ולבקרם. לכן, חבר המועצה אינו רק זכאי לדבר. יש נסיבות שבהן הוא אף מצופה לעשות כן. חובתו נובעת מזכות הציבור לדעת, שהינה אחד מנגזריו של חופש הביטוי. וביחסים שבין הפרט לבין נבחריו יש להגשמת הזכות לדעת חשיבות ראשונה במעלה" (בג"ץ 4733/94 נאות נ' מועצת עיריית חיפה פ"ד מט(5) 111, 126-125 (1996) (להלן: עניין נאות); כן ראו: עע"ם 5106/14 עיריית בת ים נ' ששון, פסקה 7 (3.9.2015); בג"ץ 609/85 צוקר נ' ראש עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מ(1) 775, 783 (1986)).
17. נוכח האמור, סבורני כי אמירותיו של המערער במסגרת ישיבת מועצת העיר חוסות תחת החסינות שבסעיף 13(9) לחוק, שכן המערער היה רשאי לשאת את הדברים על פי היתר של רשות המוסמכת לכך כדין (החלופה השלישית בסעיף 13(9) לחוק). כאמור, אמירותיו של המערער נאמרו במסגרת ישיבת מועצה, לאחר שניתנה לו רשות הדיבור על ידי יו"ר הישיבה – ראש העיר, כאשר על סדר יומה עמדה שאלת מינויו של המשיב לתפקיד ממלא מקום וסגן ראש העיר בשכר. עמדת המיעוט בבית המשפט המחוזי, עמדה על הזיקה בין הדברים שאמר המערער לבין נושא מינויו של המשיב:
"בדיון המתקיים בעניין מועמדותו של אדם לשמש בתפקיד ציבורי נבחנת, מן הסתם, התאמתו – כשירותו. בחינה זו נוגעת לכישוריו למלא את התפקיד המיועד, לאישיותו ודרכי התנהלותו בהווה ובעבר. 'קווים לדמותו' של המועמד ראוי ונכון שישמעו באותו מעמד, בין שהם דברי שבח מפי אוהדיו ובין שהם דברי ביקורת, גם אם קשה ונוקבת, מפי מתנגדיו. המעמד מחייב לאפשר שיח חופשי, כך שכל מי שרשאי ליטול חלק באותו דיון ולהביע דעתו מכוח תפקידו/ מעמדו ("משתתף חוקי") יאמר את דברו ללא חשש ומורא" (סעיף 15 לפסק דינה של כב' השופטת ש' יעקבוביץ).
לדברים אלה אני מסכים. ביקורת על התאמתו וכישוריו של מי שעתיד לשמש בתפקיד ציבורי, כאשר מינויו מונח על סדר יומה של העירייה וצפוי להיות מובא להצבעה בין חבריה – הם דברים שהמערער היה רשאי על פי היתר מרשות המוסמכת לכך כדין לשאת, והם מקיימים זיקה לסמכותו שבדין להשתתף בדיון ולהביע עמדתו בנוגע להחלטה שעומדת על הפרק. נוכח מסקנתי זאת, איני נדרש לקבוע מסמרות בשאלה האם למערער הייתה "חובה על פי דין" לומר את אמירותיו (החלופה הראשונה שבסעיף 13(9); ראו והשוו: עניין מולקנדוב, פסקה 58).
18. כמו כן אעיר כי נוכח מסקנתי כי במקרה דנן מבחן "סדר היום" מתקיים, איני סבור כי עלינו לטעת מסמרות בשאלה האם מבחן זה הוא מבחן ממצה – קרי האם ייתכנו נסיבות שבהן דבריו של חבר או עובד רשות מקומית יחסו תחת החסינות הקבועה בסעיף 13(9) אף על פי שלא נמצאה זיקה בין אמירותיהם לבין הנושאים שעמדו על סדר יומה של הרשות המקומית, אך נטען כי האמירות נעשו בהתאם להיתר "כדין" נוכח זיקה בין האמירות לסמכות אחרת. שאלה כזו תוכל להתברר בנסיבות המתאימות.