28. למען שלמות התמונה יצוין, כי בארצות הברית ניתן להצביע על התפתחותה של נכונות להעניק גם לחבריהן של מועצות מקומיות חסינות מוחלטת, בדומה לגופים מחוקקים אחרים. אולם, גישה זו אינה נוהגת בכל המדינות, ומכל מקום תחולתה ממוקדת בהליכי חקיקה (הדברים אמורים בדברי ההסבר ל-RESTATEMENT (SECOND) OF TORTS, § 590).
29. ניתן אפוא להתרשם, כי יש בתפיסות המסורתיות הנוהגות בשיטות המשפט ששימשו השראה לחקיקתו של חוק איסור לשון הרע כדי לתמוך בפרשנות המוצעת כאן.
האכסניה המתאימה: הגנת תום לב ולא חסינות מוחלטת
30. כיצד בכל זאת יובטח חופש הביטוי של החברים במועצת הרשות המקומית או של עובדיה לגבי נושא העומד על סדר היום? כפי שציינתי בפתח דבריי, המענה לכך נמצא בהוראות חשובות אחרות של חוק איסור לשון הרע, שמקנות אף הן הגנות בנסיבות ובתנאים המתאימים. כך למשל, סעיף 15(2) לחוק חל על פרסום בנסיבות שבהן היחסים שבין הדובר לבין האדם שאליו הופנה הפרסום "הטילו עליו חובה חוקית, מוסרית או חברתית לעשות אותו פרסום". כשלעצמי, אין לי ספק בכך שכאשר נבחר ציבור או עובד רשות מקומית מתבטא בנושא העומד על "סדר היום" – הרי שהוא עושה כן בנסיבות שבהן חלה עליו חובה "חוקית", ולמצער "חברתית" או אף "מוסרית" לדבר, כמובנה בסעיף 15(2) לחוק. מבחן "סדר היום" שהזכיר חברי עשוי להיות בעל חשיבות מסוימת בהקשר זה דווקא – מאחר שהצגת נושא על "סדר היום" של הרשות מעצימה את החובה להתבטא ביחס אליו. בהקשר זה יוער שבספרות המשפטית נטען כי בהתחשב בכך שסעיף 13(9) לחוק מקנה חסינות מוחלטת לפרסום שהמפרסם "חייב לעשות על פי דין", אין טעם להגנה הנוספת הקבועה בסעיף 15(2) לפרסום שנעשה מכוח "חובה חוקית" (ראו: גנאים, קרמניצר ושנור, בעמ' 380). בנסיבות העניין איני נדרשת לכך. מכל מקום, אני סבורה שסעיף 15(2) לחוק עשוי בהחלט לספק הגנה מתאימה במקרים מן הסוג שעומד במוקד ההליך דנן.
31. כמו כן, יש להוסיף ולהזכיר כי סעיף 15(3) לחוק מקנה הגנה ביחס לפרסום ש"נעשה לשם הגנה על ענין אישי כשר של הנאשם או הנתבע, של האדם שאליו הופנה הפרסום או של מי שאותו אדם מעונין בו ענין אישי כשר". על רקע זה, אני סבורה כי במקרים המתאימים ניתן יהיה לומר למשל שהתבטאויותיהם של חברי מועצה או עובדי ציבור בדיון נעשו לשם הגנה על אינטרס שהוא בגדר "ענין אישי כשר" שלהם, בתור מי שנדרשו להשתתף בתהליך קבלת ההחלטות בנושא. נוסף על כך, ניתן לציין בקצרה כי במקרים אחרים – שבהם הפרסום כלל הבעת דעה, להבדיל מטענות שבעובדה – גם סעיף 15(4) לחוק עשוי להעניק הגנה למשתתף בדיוני מועצה. כל מקרה ונסיבותיו הוא, כל מקרה וההגנות המתאימות לו.
32. אם כן, מה הרבותא בעמדתי בהשוואה לזו של חברי המשנה לנשיאה פוגלמן? התשובה פשוטה. ההגנות שאליהן הפניתי בגדרו של סעיף 15 לחוק, מחייבות את הנתבע לעמוד גם בתנאי חשוב נוסף, התנאי של תום לב. לשיטתי, תנאי זה יש להחיל גם בנסיבות שבהן דבריו של הנתבע פורסמו בישיבה של מועצת רשות מקומית. יובהר, כי אני מסכימה עם חברי המשנה לנשיאה שהחסינויות המוקנות בגדרו של סעיף 13 לחוק אינן מותנות בתום לב. כמו כן, אני אף מסכימה לשלילת האפשרות של קריאת התנאי של תום לב אל תוך סעיף 13(9) לחוק. דווקא משום כך, אינני מצטרפת לדעתו של חברי באשר לפרשנות המרחיבה שהוא מבקש ליצוק אל לשונו של סעיף 13(9) לחוק ביחס לסוג הפורומים וההתבטאויות שעליהם הוא חל. עמדתי נשענת על התפיסה כי סעיף זה, המעניק חסינות מוחלטת, כלל אינו הוראת החוק הרלוונטית להגנתו של המערער בנסיבות העניין, ככל שעומדת לו הגנה לפי חוק איסור לשון הרע.
33. אדגיש, כי היתרונות הגלומים לטעמי בעמדתי אינם מתמצים במניעת הרחבת יתר של היקף החסינויות המוקנות בחוק איסור לשון הרע. נוסף על כך, יש בה כדי למנוע מתיחת קו מלאכותי בין "רשות מוסמכת", שעליה חל סעיף 13(9) לחוק, לבין גופים אחרים, שעליהם לכאורה הוא לא יחול. כך למשל, במישור הציבורי החסינות שמקנה הסעיף לא תחול, לפי פרשנותו של חברי, על דיון של דירקטוריון חברת החשמל או ועד מנהל של אוניברסיטה. ניתן לתהות: האם לא חשוב להבטיח התבטאות חופשית לא פחות במקרים אלה, בהשוואה לדיון בפורום של מועצת רשות מקומית? מהיבטם של שיקולי המדיניות הרלוונטיים, לא צריך להיות הבדל בין המקרים. על כך יש להוסיף כי גישתי עשויה להקנות הגנה ראויה, במקרים מתאימים, גם למי שמשתתפים בדיונים בפורומים אחרים, המשתייכים לגופים הפועלים במגזר הפרטי, אשר חופש הביטוי בהם עשוי להיות חשוב אף הוא מהיבטו של האינטרס הציבורי. כך, אפשר להעלות על הדעת דיון בדירקטוריון של בנק או של חברה ציבורית אחרת (בבעלות פרטית) שבה הדירקטורים מתריעים מפני שיתוף פעולה עסקי עם אנשים מסוימים או מפני מינוים לתפקידים בתאגיד. לדעתי, גם במצב דברים מעין זה – בדומה לישיבות מועצה – ראוי שהדירקטורים ייהנו מהגנה מפני תביעה רק אם פעלו ודיברו בתום לב, מתוך חובתם כלפי החברה שבה הם מכהנים.
34. אם כן, הרציונל הנעוץ בהבטחת חופש הביטוי בישיבותיה של מועצת רשות מקומית עומד בעינו, לטעמי, גם ביחס דיונים המתנהלים בפורומים אחרים, שאחדים מהם נזכרו לעיל. במהות, אינני רואה הבדל עקרוני בין מקרים כאלה לבין המצב שבפנינו. באלה ובאלה כאחד יש חשיבות גדולה מבחינת האינטרס הציבורי בשמירה על שיח חופשי, פתוח ומעמיק בקרב מקבלי ההחלטות – אך לא באופן מוחלט, כי אם באופן מסויג, הכפוף לדרישת תום לב לצורך הגנה מפני תביעת דיבה. על רקע האמור, איני מוצאת אפוא כל הצדקה עניינית לראות במועצת הרשות המקומית פורום מיוחד במידה המצדיקה הענקת פטור למשתתפים בישיבותיו אף כאשר אינם עומדים בדרישת תום הלב.
35. לא למותר לציין, כי "מבחן סדר היום", שאותו הציע חברי המשנה לנשיאה כחלק מהתנאים לתחולתו של סעיף 13(9) לחוק – ולגישה זו כאמור אינני מצטרפת – עשוי לשיטתי להיות בעל משקל בבחינת תום הלב הנדרש לצורך תחולת ההגנות הקבועות בסעיף 15 לחוק במקרים המתאימים. לפיכך, לא מן הנמנע כי במצב שבו אדם הוציא דיבתו של חברו רעה – בין בישיבה של מועצת רשות מקומית ובין בפורום אחר, כגון ישיבת דירקטוריון – כאשר דבריו חרגו במובהק מ"סדר היום" של הדיון ולא נאמרו בקשר לנושא שנמצא על הפרק, תישלל ממנו הגנת תום הלב. אני סבורה כי עמדה זו הולמת יותר את הוראותיו של חוק איסור לשון הרע, ובתוך כך שומרת על ההבחנה המהותית בין הסעיפים הקובעים חסינות מוחלטת לבין סעיפי ההגנה האחרים (ראו והשוו: עניין מולקנדוב, בפסקאות 55-54 לפסק דינו של השופט דנציגר ובפסקה 4 לפסק דינה של השופטת חיות. כן ראו: עניין חיר, בעמ' 523-520).
36. ומהלכה למעשה: כדעת הרוב בבית המשפט המחוזי אף אני סבורה כי לא היה מקום להקנות למערער חסינות מוחלטת בגין דברי הדיבה שהשמיע במועצת הרשות המקומית. זאת, מאחר שישיבות מועצה מסוג זה אינן נכנסות כאמור לגדרי סעיף 13(9) לחוק. יחד עם זאת, בהינתן התוצאה שאליה הגעתי, אני סבורה כי חרף דחיית טענתו העיקרית של המערער ביחס לפרשנות החוק, יש מקום לקבל את ערעורו באופן חלקי, כדי למנוע עיוות דין. זאת, כפי שטען המערער, לנוכח העובדה שבית המשפט המחוזי נמנע מלבחון אם עומדות לזכותו טענות הגנה אחרות שהעלה, ובכלל זה הגנה לפי סעיף 15 לחוק. הגם שבית משפט השלום כן נדרש בפסק דינו לעניין זה, דומה כי בית המשפט המחוזי כלל לא נתן דעתו לכך. הדברים אמורים הן ביחס לדעת המיעוט, אשר קיבלה את הטענה לתחולתו של סעיף 13(9) לחוק ובכך התייתר הצורך לבחון במסגרתה את התקיימות ההגנות הקבועות בסעיף 15 לו, והן ביחס לדעת הרוב, אשר דחתה את טענותיו של המערער אך לא הוסיפה וייחדה דיון מפורש בתחולת סעיף 15 במקרה דנן. כאמור לעיל, בהתאם לעמדתי, דווקא היבטים אלה הם שהיו צריכים לקבל את מרכז הכובד בניתוח המשפטי בסוגיה זו. על רקע זה, ועל מנת למנוע עיוות דין במקרה הקונקרטי, לו תישמע דעתי, אני סבורה כי הפתרון הראוי במצב הדברים שנוצר הוא קבלת הערעור באופן חלקי בלבד, במובן זה שהדיון בעניינם של הצדדים יוחזר לבית המשפט המחוזי כדי שזה יבחן האם בנסיבות העניין הפרסום נעשה בתום לב בגדרן של אחת ההגנות הרלוונטיות לפי סעיף 15 לחוק.
37. לקראת סיום, חוזרת ומתבקשת הבהרה נוספת: כפי שציינתי, אף אני שותפה לעמדה המבקשת להקפיד על פרשנותו של חוק איסור לשון הרע באופן שמבטיח חופש ביטוי בעניינים ציבוריים. אולם, ההגנה על חופש הביטוי אינה מחייבת פתיחת הדלת להרחבה משמעותית של תחומי החסינות המוחלטת למי שנוטלים חלק בדיונים ברשויות ציבוריות, ללא עמידה בדרישת סף של תום לב. לטעמי, התוצאה שאליה הגיע חברי המשנה לנשיאה אינה עולה בקנה אחד עם לשונו ותכליתו של סעיף 13(9) לחוק, כמו גם עם מקורותיו ההיסטוריים.
38. סוף דבר: לו תישמע דעתי, יש לקבל את הערעור בחלקו כמפורט בפסקה 36 לעיל. עם זאת, ומאחר שלא מצאתי לקבל את מרבית טענותיו העקרוניות של המערער, הייתי נמנעת מחיוב המשיב בהוצאות.
לפני חתימה
39. בשלב זה הונחו בפני הערותיו המשלימות של חברי המשנה לנשיאה פוגלמן. אגביל את עצמי להתייחסות אך לאותם היבטים שבהם מוסיף חברי על האמור בפסק דינו. מן התוספת האמורה, ובפרט מפסקה 28, עולה כי חברי מסייג את הכרעתו בשלב זה רק ל"דברים שנאמרים בגדר הפעלת סמכות סטטוטורית מפורשת" (כשהוא משאיר את ההכרעה בשאלה הכללית שעניינה התבטאויות בדיונים של מועצת הרשות המקומית בצריך עיון). זאת, בהדגישו את הנסיבות הקונקרטיות של המקרה דנן על רקע ההסדר הקבוע בסעיף 14 לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה-1975. בכך חברי מצמצם במידה ניכרת את קביעותיו העקרוניות בפסק דינו אשר אליהן התייחסתי עד כה בחוות דעתי. קביעות אלו נוסחו על פניהן באופן גורף כך שכל "פרסום שנעשה בקשר לנושא שנמצא על סדר יומה של רשות מקומית... חוסה תחת החסינות שבסעיף 13(9)" (פסקה 16 לפסק דינו). היתרון שבצמצום זה הוא הגבלת החשש מפני הענקת חסינות מפליגה בהיקפה, חשש שעליו הצבעתי כאמור בדבריי. אולם, לשיטתי, בשלב הנוכחי ועל רקע הבהרה זו, מתעוררים חששות אחרים.
40. ראשית, אני חוששת שהבהרתו של חברי מטשטשת במידה רבה את ההבחנה בין שלוש החלופות השונות הקבועות בסעיף 13(9) לחוק. למעשה, אף חברי מציין בעצמו כי "בנסיבות שבהן הדיון בנושא מתחייב כחלק מהליך תקין של הפעלת סמכות סטטוטורית, לא מן הנמנע כי יש לראות באמירות שנאמרו במסגרתו ככאלו שנעשו בהתאם לחובה על פי דין". שנית, וזה העיקר מבחינתי, אם מבחן "סדר היום" שהוצע על-ידי חברי אינו תוחם לבדו את היקף תחולתה של החסינות על דברים שנאמרים בישיבות המועצה, הדבר עלול להוביל להערכתי לאי-בהירות במקרים עתידיים בכל הנוגע להכוונת התנהגותם של המשתתפים בישיבות אלה. אחד היתרונות המובהקים של החסינויות המוחלטות המוענקות לפורומים מסוימים המוגדרים בסעיף 13 לחוק נסב על הוודאות שהוא מקנה למשתתפים בדיונים המתקיימים בפורמים אלה (למשל, בבית משפט או בממשלה), ללא הבחנה בין סוגי הדיונים השונים. בשונה מכך, בהתאם לדברים שהוסיף חברי, קיימת אפשרות שהיקף ההגנה הניתנת לחברים במועצת הרשות המקומית ישתנה בהתאם לנושא העומד לדיון ולשאלה האם הוא מעוגן בסמכות סטטוטורית מפורשת. על רקע זה, אני סבורה שיתרון נוסף של הגישה המוצעת על-ידי הוא במתן הגנה ברמה אחידה מפני תביעות לשון הרע למשתתפים בדיונים, ובלבד שפעלו "בתום לב".
ש ו פ ט ת
הנשיאה א' חיות:
1. עיינתי בחוות הדעת של חבריי, וכחברתי השופטת ד' ברק-ארז אף אני סבורה כי דברי המערער במסגרת הדיון שהתקיים במועצת העיר רמת גן אינם חוסים תחת החסינות הקבועה בסעיף 13(9) לחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) וכי יש להחזיר את הדיון אל בית המשפט המחוזי על מנת שידון ויכריע באשר לתחולת ההגנות שבסעיף 15 לחוק, על הפרסום האמור.
2. סעיף 13 לחוק מעניק חסינות מוחלטת מפני תביעות לשון הרע בשורה של מצבים, ובכלל זה ביחס לדברים הנאמרים בדיונים המתקיימים בפורומים מסוימים הנמנים בו. כך, בין היתר, חלות הוראות הסעיף על דיוני הכנסת, דיוני הממשלה, דיונים בפני רשות שיפוטית, ודיונים של ועדות חקירה (סעיפים 13(1), 13(2), 13(5) ו-13(6) לחוק בהתאמה). הזכות לחופש ביטוי והאינטרס הציבורי החשוב באשר לקיומו של שיח פתוח בפורומים אלה, מצדיקים חסינות כזו. עם זאת, בהינתן חשיבות הזכות לשם טוב ובשים לב לכך שהסעיף מעניק חסינות מוחלטת – שאיננה מסויגת בדרישות של אמיתות הפרסום או תום-הלב בפרסום – כבר נקבע בעבר כי יש לפרשו באופן מצמצם ודווקני (ראו: ע"א 211/82 ננס נ' פלורו, פ"ד מ(1) 210, 215 (1986); ע"א 844/12 מולקנדוב נ' פורוש, פסקה 51 לחוות דעתו של השופט י' דנציגר (22.2.2017) (להלן: עניין מולקנדוב)).
3. בענייננו, מדובר בדברים שנאמרו על-ידי חבר מועצת העיר במהלך ישיבת המועצה. בשונה מהפורומים הציבוריים הספציפיים שנמנו בסעיף 13 לחוק, ישיבות של מועצת רשות מקומית אינן נזכרות מפורשות באיזו מן החלופות שבסעיף. חברי המשנה לנשיאה ע' פוגלמן סבור כי יש לקבל את טענת המערער לפיה בנסיבות העניין דבריו חוסים תחת החסינות הקבועה בסעיף 13(9) לחוק, שזו לשונו:
פרסומים מותרים
13. לא ישמש עילה למשפט פלילי או אזרחי –
[...]
(9) פרסום שהמפרסם חייב לעשותו על פי דין או על פי הוראה של רשות המוסמכת לכך כדין או שהוא רשאי לעשות על פי היתר של רשות כאמור;
לגישת חברי, ניתן לאמץ בהקשר זה את מבחן "סדר היום" – "[...] ולקבוע כי פרסום שנעשה בקשר לנושא שנמצא על סדר יומה של רשות מקומית הוא בגדר פרסום שחבר או עובד רשות מקומית 'רשאי' או 'חייב' לעשותו כדין" (פסקה 16 לחוות דעתו). המשנה לנשיאה הוסיף והבהיר, במענה לחוות דעתה של השופטת ברק-ארז, כי הוא אינו מבקש לטעת מסמרות "במלוא היקפה של השאלה הנוגעת להתבטאות חברי מועצה" וכי הוא מגדר את הכרעתו ל"דברים שנאמרים בגדר הפעלת סמכות סטטוטורית מפורשת".
4. בדומה לחברתי השופטת ברק-ארז, אף אני סבורה כי המבחן שאותו אימץ חברי המשנה לנשיאה – גם לאחר ההבהרה באשר לגדר תחולתו – עשוי להוביל להרחבה ניכרת של החסינות הקבועה בסעיף 13(9) לחוק. הרחבה כזו אינה עולה בקנה אחד עם נקודת המוצא שעליה עמדתי, ולפיה יש לפרש את הוראות סעיף 13 באופן מצמצם ודווקני.