בבית המשפט העליון
רע"א 10011/17
לפני: כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט מ' מזוז
כבוד השופט א' שטיין
המבקשת: מי-טל הנדסה ושירותים בע"מ
נ ג ד
המשיבים: 1. חאלד סלמאן
2. רימא סלמאן בשארה
בקשה לרשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט מ' ברעם) מיום 23.11.2017 בע"א 8198-05-17 [פורסם בנבו]
תאריך הישיבה: י"ג באדר א התשע"ט (18.2.2019)
בשם המבקשת: עו"ד יעקב אמסטר; עו"ד חגי מאירי
בשם המשיבים: עו"ד דאוד עזי
בשם היועץ המשפטי לממשלה: עו"ד לימור פלד
בשם האגודה לזכויות האזרח: עו"ד גיל גן-מור
בשם פורום קהלת: עו"ד אריאל ארליך
פסק-דין
השופט מ' מזוז:
1. בקשה לרשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופט מ' בר-עם) מיום 23.11.2017 בע"א 8198-05-17, [פורסם בנבו] אשר דחה את ערעור המבקשת על פסק דינו של בית משפט השלום בירושלים (סג"נ י' ייטב) מיום 12.3.2017 בת"א 54070-01-14 [פורסם בנבו].
2. השאלה העומדת במרכזה של הבקשה לרשות ערעור הינה: האם הפליה במכירת דירת מגורים על ידי חברה קבלנית מקימה לנפגעים עילת תביעה נגד החברה לפי חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, התשס"א-2000 (להלן: החוק או חוק איסור הפליה)? מאחר שלשאלה זו יש חשיבות עקרונית החורגת מעניינם הפרטני של הצדדים למחלוקת, החלטנו לדון בבקשה כאילו ניתנה רשות והוגש ערעור לפי הרשות שניתנה.
רקע והליכים קודמים
3. המשיבים הם בני זוג מהכפר אעבלין שבצפון הארץ המתגוררים בירושלים מזה כעשרים שנה. המשיבים ביקשו לרכוש דירת מגורים חדשה שתתאים לגידול בנם הנכה. המבקשת (מכאן ואילך: המערערת) היא חברה קבלנית הבונה ומשווקת דירות ברחבי הארץ. במהלך חיפושיהם התעניינו המשיבים בפרויקט מגורים ששיווקה המבקשת בירושלים (להלן: פרויקט המגורים). במהלך שיחה טלפונית שערכו עם נציגת המערערת נמסר להם כי היא אינה מוכרת דירות לערבים.
4. נוכח סירובה של המערערת למכור למשיבים דירה בשל היותם ערבים, פנו המשיבים לבית משפט השלום בתביעה לפיצוי כספי, שהתבססה בעיקרה על סעיף 5 לחוק איסור הפליה אשר מסמיך את בית המשפט לפסוק פיצוי ללא הוכחת נזק בהתקיים אחת מהעילות המנויות בחוק. המשיבים טענו שסירובה של המערערת למכור להם דירה עולה כדי הפרה של איסור ההפליה הקבוע בסעיף 3 לחוק וכי על כן הם זכאים לפיצוי. כן תבעו המשיבים פיצוי מכוח פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן: פקודת הנזיקין) בגין עוגמת נפש ותחושת קיפוח שנגרמו להם עקב היחס המפלה לו זכו מצד המערערת. כתב התביעה הוגש בתחילה גם נגד רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), בטענה שפרויקט המגורים נבנה בעקבות מכרז לשיווק הקרקע לקבלנים שהיא פרסמה ולכן מוטלת עליה החובה לאכוף את קיום השוויון במכירת הדירות, אך התביעה נגד רמ"י נמחקה בהסכמה בשלבים מוקדמים של ההליך.
המערערת הכחישה את שיוחס לה בכתב התביעה, וכן טענה כי ספק אם נכון להחיל את חוק איסור הפליה על שיווק דירות.
5. בפסק דינו קיבל בית משפט השלום את תביעת המשיבים בקבעו כי מן העדויות שנשמעו עולה שהמערערת אכן נמנעה מלמכור למשיבים דירה בשל מוצאם, ובכך התגבשה עילת ההפליה המנויה בסעיף 3 לחוק איסור הפליה. עוד נקבע כי אין כל מניעה להחיל את החוק אף על מקרקעין שכן לשון החוק אינה כוללת החרגה של מקרקעין, וכי מתכלית החוק יש ללמוד כי אף מקרקעין חוסים תחתיו. בתוך כך דחה בית המשפט את הטענה לפיה דברי ההסבר להצעת החוק, בהם מצוין כי החוק לא עוסק במקרקעין, מחייבים פרשנות בהתאם של החוק. נקבע כי דברי ההסבר לחוק עשויים להוות כלי פרשני להוראותיו אך אין בהם כדי לקבוע מהם הוראות החוק, במיוחד בשעה שהדברים בדברי ההסבר לא קיבלו ביטוי בחוק עצמו. החוק חל על הספקת "מוצר" אך מונח זה לא הוגדר בחוק ופרשנות החוק מובילה למסקנה לפיה הוא חל גם על מקרקעין, במיוחד כאשר מדובר בדירות שנבנו על מקרקעי ציבור. כן נקבע כי מסקנה זו נובעת גם מתכלית החוק שהיא מניעת הפליה, היות שהסיכויים שתתקיים הפליה במכירת דירות מגורים על ידי קבלן גבוהים יותר מאשר לגבי מוצרים אחרים שלגביהם אין למוכר תמריץ להימנע מהספקתם לכלל האוכלוסייה. נוכח האמור קיבל בית משפט השלום את תביעת המשיבים ופסק לכל אחד מהם פיצוי על סך 20,000 ₪ מכוח סעיף 5(ב) לחוק, אשר מסמיך את בית המשפט לפסוק פיצויים ללא הוכחת נזק, עד סך של 50,000 ₪, בשל עוולה לפי החוק. כן ציין בית המשפט כי לתוצאה דומה ניתן להגיע דרך עוולת הרשלנות לפי פקודת הנזיקין.
6. על פסק דינו של בית משפט השלום הגישה המערערת ערעור לבית המשפט המחוזי, במסגרתו טענה הן נגד הממצאים העובדתיים שנקבעו לפיהם היא נקטה הפליה כלפי המשיבים, והן נגד הקביעה המשפטית לפיה חוק איסור הפליה חל גם על מכר דירות. בית המשפט המחוזי דחה את הערעור ואימץ את קביעותיו של בית משפט השלום הן בדבר התנהגות מפלה מצד המערערת כלפי המשיבים והן בדבר תחולת חוק איסור הפליה על מקרקעין. נקבע כי לשון החוק ותכליתו תומכים בפרשנות לפיה הוא אוסר בגדרי התפרשותו כל הפליה בהספקת מוצרים לרבות מקרקעין, ובלבד שמדובר במי שעיסוקו בהספקת המקרקעין במרחב הציבורי. לשון סעיף 3 לחוק היא ברורה ואינה מבחינה בין מוצרים שונים וממילא גם לא מחריגה מקרקעין מתחולת החוק. בית המשפט עמד על חשיבותה של הזכות לשוויון ועל מעמדה החוקתי. בנסיבות אלה קבע בית המשפט כי אין לפרש את הוראות החוק באופן שמחריג מקרקעין ונוגד את תכלית השוויון שמונחת בבסיסו. כן נקבע כי אין בדברי ההסבר לחוק, אשר מהווים תכלית סובייקטיבית, בכדי לגבור על התכלית האובייקטיבית הברורה בדבר מניעת אפליה וזאת בשעה שהתכלית הסובייקטיבית לא קיבלה ביטוי בלשון החוק בצורה ברורה וחד משמעית.
הבקשה לרשות ערעור ותמצית טענות הצדדים
7. על פסק דין זה הוגשה הבקשה לרשות ערעור שלפנינו ובה חוזרת המערערת על טענותיה בדבר אי-תחולת חוק איסור הפליה על מכר דירות, העולה לטענתה הן מלשונו והן מתכליתו. נטען כי בדברי ההסבר לחוק הוחרגו במפורש מקרקעין מתחולתו וכי כוונת המחוקק בדבר החרגה זו עולה אף מן העובדה שמאז חקיקת חוק איסור הפליה הוגשו מספר הצעות חוק שביקשו לעגן איסור הפליה במקרקעין והכנסת סירבה לאשרן נוכח הפגיעה בזכויות הקניין וחופש ההתקשרות של הפרט. כן טוענת המערערת כי הוראות המכרז שערכה עם המדינה לא כוללות כל הוראה אשר מגבילה את חופש ההתקשרות שלה, וכי הדירות בפרויקט המדובר נמכרו באופן פרטי בהיעדר כל אלמנט ציבורי שיצדיק תוצאה לפיה היא כפופה לחוק איסור הפליה. עוד נטען כי אין לפסוק במקרה הנדון פיצויים מכוח פקודת הנזיקין.
בתגובתם טענו המשיבים כי אין בלשון החוק כל מניעה להחלת חוק איסור הפליה על מקרקעין וכי תכלית החוק מחייבת פרשנות לפיה החוק חל גם על מקרקעין. נטען כי הכללת הפליה בשיווק דירות תחת איסורי החוק חשובה במיוחד במקרים בהם החברה המשווקת קיבלה את הקרקע עליה היא בונה מידי המדינה. בהקשר זה טענו המשיבים כי מבחינה מעשית שוק הדיור מהווה אתר מרכזי לקיומה של הפליה, במובחן ממוצרים אחרים בהם אין לספקים אינטרס ברור להפלות. עוד נטען כי המשיבים זכאים לסעד שנפסק להם לא רק מכוח חוק איסור הפליה, אלא גם מכוח דיני הנזיקין ודיני החוזים.
8. היועץ המשפטי לממשלה התייצב להליך לבקשתנו. בעמדה שהוגשה מטעמו הובהר כי לדעת היועץ המשפטי לממשלה מוטלת חובה על המערערת לנהוג בשוויון בשיווק דירות לציבור הרחב. צוין כי קיימים נימוקים כבדי משקל התומכים בעמדה לפיה חוק איסור הפליה חל גם על מקרקעין, אך קיימים תימוכין גם לעמדה ההפוכה. בנסיבות אלה, מאחר שניתן להגיע, לעמדת היועץ, לתוצאה משפטית דומה בדבר חובת השוויון המוטלת על המערערת דרך קונסטרוקציות משפטיות אחרות, הוא נמנע מלנקוט עמדה בשאלה של תחולת החוק בענייננו.
על פי עמדת היועץ, בחינה לשונית של חוק איסור הפליה אינה מובילה למסקנה חד משמעית בשאלת תחולתו על מקרקעין היות שהחוק לא מספק הגדרה למונח "מוצר". צוין כי מחד גיסא המילה "מוצר" עשויה להתפרש באופן שכולל גם מקרקעין בהיקש מההגדרה הרחבה למונח "מוצר" המצויה בחוקים אחדים, מאידך גיסא ניתן לטעון כי בהעדר הגדרה מפורשת למונח "מוצר" בחוק הכוללת גם מקרקעין, אין הם נכללים בהגדרה זו. היועץ הצביע על כך שתכליתו של החוק היא קידום עקרון השוויון שהוכר בפסיקה כעקרון יסוד חוקתי חשוב ביותר שמהווה חלק מליבת הזכות החוקתית לכבוד האדם. כן צוין כי מכר זכויות במקרקעין בנסיבות מסחריות אינו שונה במהותו מסיטואציות עסקיות אחרות בהן עוסק החוק, ולכן נראה שאין הבדל מהותי בין קבלן פרטי המשווק דירות לציבור לבין בעל מועדון לילה או בעל קונדיטוריה המציעים את מרכולתם לציבור הרחב. עוד צוין כי נוכח חשיבות הדיור וסביבת המגורים על חיי הפרט ניתן לייחס לחוק איסור הפליה חזקת תכלית לפיה הוא חל גם על מקרקעין, שעה שתחום זה לא הוחרג מתחולתו מפורשות. מנגד, ציין היועץ שיש לתת משקל לתכליות נוספות של החוק לענין חופש החוזים וההתקשרות, וכן לתכלית הסובייקטיבית של החוק העולה כנטען מדברי ההסבר להצעת החוק, שלא להחיל את החוק על מקרקעין. מסקנה זו נובעת, כך נטען, גם מהעובדה שבשנים שלאחר חקיקת חוק איסור הפליה נדחו מספר הצעות להחלת איסור הפליה גם על דיור, לאחר התנגדות הממשלה.
נוכח האמור סבור היועץ שאין צורך להכריע בשאלה שבמחלוקת לענין תחולת החוק, שכן לשיטתו ניתן להגיע בענייננו לתוצאה זהה מאחר שממילא מוטלת על המערערת חובת שוויון - הן מכוח תנאי ההתקשרות עם המדינה, הן מכוח עקרונות תום הלב ותקנת הציבור והן מכוח עוולת הרשלנות. לענין זה היועץ סבור שיש להשיב בחיוב על השאלה שנותרה בצריך עיון בעניין קעדאן (בג"ץ 6698/95 קעדאן נ' מנהל מקרקעי ישראל, פ"ד נד(1) 258, 272 (2000)), היינו כי חלה חובה על צד ג' אשר קיבל זכות במקרקעי המדינה לנהוג בשוויון במכירת הדירות שבנה על מקרקעין אלו. צוין כי המדינה לא בונה דירות בעצמה על מקרקעיה אלא משווקת את הקרקע ליזמים על מנת שהם יבנו עליה דירות שישווקו לציבור. על כן, הותרת החובה שלא להפלות על המדינה בלבד תעקר מתוכן את חובתה להקצות מקרקעין באופן שוויוני. לכן מתבקשת המסקנה לפיה היה על המערערת לשווק את הדירות באופן שוויוני. היועץ ציין כי בעקבות ההליכים בענין סבא (עע"מ 1789/10 סבא נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (7.11.2010)) החלה רמ"י להוסיף לחוזי ההתקשרות עם יזמים תנאי מפורש לפיו היזם מתחייב להימנע מהפליה בעת שיווק הדירות, וכי הפרת התנאי תקנה לרשות זכות לבטל את זכייתו במכרז ואת החוזה שנחתם עמו (להלן: תנאי אי-ההפליה). בהמשך לכך, ועל מנת להגביר את יכולתה לאכוף תנאי זה הודיעה רמ"י בשנת 2013, במסגרת ההליך בתא"מ (חי') 1749-12-12 הוארי נ' משה חדיף בנין והשקעות בע"מ, [פורסם בנבו] כי לחוזים עתידיים תתווסף תניה הקובעת גם פיצויים מוסכמים בסך 15% מסכום התמורה המשולמת לרמ"י במקרה של הפרת תנאי אי-ההפליה (להלן: תניית הפיצויים המוסכמים). נטען כי על אף שחוזה ההתקשרות עם המערערת קדם להחלטות הנ"ל ולא כלל תניות כאמור, הרי שיש לקרוא לתוכו תנאי, מכוח דוקטרינת "התנאי מכללא", המטיל על המערערת חובה לשווק את הדירות לציבור הרחב בדרך שוויונית.
לגישת היועץ, לתוצאה דומה ניתן להגיע אף מכוח העקרונות של תום הלב ותקנת הציבור. צוין כי פסיקת בית המשפט העליון לאורך השנים מלמדת על חלחול, אף אם לא מלא, של עקרונות חוקתיים לתוך המשפט הפרטי, וכי לאלו יש השפעה על הפרשנות שיש ליתן למושגי שסתום במשפט הפרטי. חובת תום הלב במשא ומתן כוללת את החובה שלא לסרב לנהל משא ומתן מטעמים לא ענייניים. התנהלות המערערת פגעה בליבת הזכות לשוויון, ולפיכך יש לראותה כהתנהלות בחוסר תום לב המצדיקה תשלום פיצויים. בשולי עמדתו ציין היועץ כי לא מן הנמנע להחיל חובת שוויון מכוח עוולת הרשלנות אולם לגישתו עניין זה מעורר שאלות שאינן דרושות הכרעה במסגרת ההליך שלפנינו.
נוכח כל האמור היועץ סבור כי יש לדחות את הערעור ולהותיר על כנם את פסקי הדין קמא, וזאת מבלי להכריע בשאלת תחולת חוק איסור הפליה על מקרקעין, אלא מכוח הפרת חובת השוויון החלה על המערערת מכוח החוזה שכרתה עם המדינה, ומכוח עקרונות תום הלב של המשפט הפרטי.
9. להשלמת הדברים יצוין כי להליך שלפנינו הוגשו שתי בקשות הצטרפות כ"ידידי בית המשפט". האחת מטעם האגודה לזכויות האזרח, אשר צידדה בעמדה לפיה חוק איסור הפליה חל על מקרקעין, והשניה מטעם "פורום קהלת" אשר צידד בגישה ההפוכה. בדיון לפנינו שמענו את טיעוני המבקשים להצטרף להליך גם לגוף הענין אך נוכח כתבי הטענות המפורטים שהוגשו מטעם הצדדים ונוכח עמדתו המפורטת של היועץ המשפטי לממשלה לא ראינו מקום להיענות לבקשות, בהתאם לאמות המידה שהותוו לענין זה בפסיקתו של בית משפט זה (מ"ח 7929/96 קוזלי נ' מדינת ישראל, פ"ד נג (1) 529 (1999)).
דיון והכרעה
10. כאמור, השאלה העומדת להכרעתנו היא, האם איסור ההפליה בהספקת מוצרים הקבוע בחוק איסור הפליה חל גם על מכירת דירה על ידי חברה קבלנית?
לדעתי יש להשיב בחיוב על השאלה הנ"ל. אני סבור כי חוק איסור הפליה חל על שיווק דירות על ידי מי שעיסוקו בכך, להבדיל ממכירה פרטית, וכי מסקנה זו מתחייבת מתכלית החוק, המבקשת להגשים את עקרון השוויון באחד התחומים החשובים ביותר בחיי הפרט, והיא עולה בקנה אחד גם עם לשונו – הכל כמפורט להלן.
א. על הזכות לשוויון וחשיבות תחולת החוק על מכר דירות
11. אקדים ואומר כי איני שותף לדעתו של היועץ המשפטי לממשלה, לפיה נוכח הקושי הקיים לשיטתו בפרשנות החוק, אין צורך להכריע בשאלת תחולתו על מכר דירות על ידי מי שעיסוקו בכך, מאחר שניתן להגיע לתוצאה זהה באמצעות כלים משפטיים אחרים. אני סבור כי יש חשיבות רבה – ציבורית-ערכית וגם מעשית – בהכרעה בדבר תחולת החוק על מכר דירות.
12. אין צורך לפרוס כאן יריעה רחבה באשר לחשיבות ערך השוויון. אסתפק אפוא בדברים קצרים. הזכות לשוויון הוכרה בישראל כזכות יסוד רבת חשיבות החל מימיה הראשונים של המדינה. זכות זו קיבלה ביטוי ברור והחלטי כבר במגילת העצמאות, מסמך היסוד של מדינת ישראל, בה נקבע כי מדינת ישראל "תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין". למעשה, כבר בכתב המנדט של חבר הלאומים על ארץ ישראל (The Mandate for Palestine) נכללה בסע' 15 הוראה לפיה: