1. לפנינו שתי עתירות שנקבעו לדיון לפני הרכב מורחב ושמיעתן אוחדה (בהחלטה מיום 25.12.2013). האחת (בג"ץ 8425/13) תוקפת את חוקתיות החוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 4 והוראת שעה), התשע"ד-2013, ס"ח 74 (להלן: תיקון מס' 4 או התיקון לחוק) בשל פגיעתו בזכויות המסתננים. השנייה (בג"ץ 7385/13) תוקפת בעיקרה את אופן יישומו של תיקון מס' 4, וביסודה הטענה כי המדינה אינה עושה די כדי להבטיח את זכויותיהם ושלומם של תושבי דרום תל-אביב נוכח תופעת ההסתננות.
2. עשרות אלפי בני אדם נכנסו בשנים האחרונות לישראל שלא דרך תחנת גבול. טרם חקיקתו בשנת 2012 של תיקון מס' 3 לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 3 והוראת שעה), התשע"ב-2012, ס"ח 119 (להלן: תיקון מס' 3) הושמו מסתננים אלה במשמורת מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל), אך שוחררו ממנה לאחר פרק זמן קצר יחסית, נוכח המגבלות על משך המשמורת בהסדרים שבחוק הכניסה לישראל. חקיקתו של תיקון מס' 3 נועדה להחיל על מסתננים הסדר משפטי ייחודי ומחמיר יותר מזה שחל על שוהים שלא כדין לפי חוק הכניסה לישראל, נוכח הקושי בבירור זהותם של אלה שנכנסו לשטח המדינה בלא מסמכים מזהים ובאופן בלתי מתועד; ובשל כך שכניסתם לישראל מלכתחילה הייתה בלתי חוקית (דברי ההסבר להצעת חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט) (תיקון מס' 4 והוראת שעה), התשע"ד-2013, ה"ח הממשלה 122, בעמ' 122 (להלן: דברי ההסבר לתיקון מס' 4)). סעיף 30א שהתווסף לחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 (להלן: החוק או החוק למניעת הסתננות) בגדרי תיקון מס' 3 אפשר להחזיק במשמורת מסתננים שהוצא נגדם צו גירוש לתקופה של עד שלוש שנים, בכפוף לעילות שחרור שנקבעו בחוק. בית משפט זה הכריז כי הסעיף אינו חוקתי והורה על ביטולו (בג"ץ 7146/12 אדם נ' הכנסת [פורסם בנבו] (16.9.2013) (להלן: פרשת אדם)). בעקבות זאת חוקקה הכנסת את תיקון מס' 4 לחוק. במוקד תיקון מס' 4 שני הסדרים: האחד, עניינו חקיקתו המחודשת של סעיף 30א לחוק שבוטל בפרשת אדם, תוך קיצור תקופת המשמורת המרבית לשנה ובשינויים נוספים; והשני, הסדר נורמטיבי שמכוחו ניתן להקים – ואמנם הוקם בפועל – "מרכז שהייה" למסתננים (להלן: מרכז השהייה, המרכז או המתקן), שאליו ניתן יהיה להעביר כל מסתנן שנמצא קושי לגרשו (סעיף 32ד(א) לחוק). במתקן "חולות", שהוכרז כמרכז שהייה מכוח פרק ד' לחוק, שוהים נכון ליום 30.4.2014 למעלה מ-2,000 מסתננים.