26. דעתי היא כי אי-קיום דרישת הצורה המהותית הקבועה בסעיף 203 לפקודת העיריות אינה מחייבת בטלות והשבה מלאה של הכספים שנוכו. למסקנתי הגעתי נוכח יישום הוראות הביטול וההשבה ביחס לחוזה בלתי חוקי הקבועות בחוק החוזים. מסקנתי – שיסודה בדיני החוזים – משתלבת גם בדוקטרינת הבטלות היחסית, המוכרת במשפט המינהלי, ובכך ניתן לראות השלמת יישום הדואליות הנורמטיבית. אכן, החוזה הבלתי חוקי הוא בטל, ואולם לעניין תוצאות הבטלות, עלינו לפנות לדעתי להלכה שנקבעה בפרשת זגורי שנזכרה לעיל בעניין חוזה בלתי חוקי אחר, וליישם את ההלכה האמורה גם על ענייננו. בחינה כזו מאפשרת "לרכך" את התוצאות הקשות של סעיף 203, תוצאות שבית המשפט המחוזי ראה עצמו אנוס להגיע אליהן.
27. בפרשת זגורי הוחלה המסגרת הנורמטיבית הקבועה בסעיפים 30-31 לחוק החוזים על החוזה המינהלי הפסול, אשר היה מנוגד להוראת סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985, שקבעה בטלות הסכם בדבר שינוי
בשכר ובתנאי שירות שנעשה ללא אישור שר האוצר. הנשיא ברק קבע כי הסכם בטל לפי חוק יסודות התקציב נופל לגדר הוראות סעיפים 30-31 לחוק החוזים בדבר חוזה פסול:
"ההסדר הנורמטיבי בדבר החוזה הפסול, הקבוע בסעיפים 30ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי) חל על כל אחד ואחד מהחוזים שחוקים בישראל עושים אותם לפסולים. ובלבד שאין בחוק הספציפי הסדר מיוחד השולל את תחולתו של הדין הכללי. בהעדר הסדר שולל, יחול ההסדר הנורמטיבי הכללי" (פרשת זגורי, 789; ראו גם שלו דיני חוזים 504).
בעקבות פרשת זגורי נוסף סעיף 29ב לחוק יסודות התקציב, ששלל את תחולת סעיף 31 לחוק החוזים על הסכם המנוגד לחוק יסודות התקציב (ראו שלו דיני חוזים, 504; גרוסקופף, 597). ואולם, בענייננו אין הוראה שוללת כזו בפקודת העיריות ולפיכך המסלול המשפטי שנקבע בפרשת זגורי מתאים לענייננו.
28. חוזה מינהלי שבטלותו נקבעה לפי סעיף 203 לפקודת העיריות, נופל לגדר הוראות הסעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי). דומה שהפסיקה הקיימת לגבי סעיף 203 לא "הצטלבה" עד כה עם הלכת פרשת זגורי, ונותרה נאמנה לגישה שקדמה לחוק החוזים לפיה קביעת הבטלות היא נקודת הסיום של המסלול המשפטי (ראו והשוו "הצטלבות" ביחס לסעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), תשי"א-1951 ב-ע"א (מחוזי-חי') 4083/07 מגן דוד אדום בישראל נ' מועצה מקומית כפר קרע (טרם פורסם, [פורסם בנבו], 25.3.2008) שם הורה בית המשפט על קיום החוזה הבטל בהסתמך, בין היתר, על פרשת זגורי. בקשת רשות ערעור על פסק הדין נדחתה בדן יחיד: רע"א 3910/08 מועצה מקומית כפר קרע נ' מגן דוד אדום בישראל (טרם פורסם, [פורסם בנבו], 25.8.2008). אין אני מחווה דעה על תוצאות ההליך). לאחר חקיקת חוק החוזים נפתח עידן חדש בסוגיית החוזה הפסול עקב אי-חוקיות (ראו גרוסקופף 591-592). המקרה שלפנינו מדגיש את הצורך להתאים את הפסיקה הקיימת בכל הנוגע לסעיף 203 לפסיקה שבעקבות חוק החוזים. אכן, חוק החוזים הביא לשינוי בגישה. כיום הגישה היא גמישה יותר והשופטים אינם נרתעים מדיון והכרעה בתוצאות של חוזים בלתי חוקיים, לרבות בדרך של מתן
סעד לבעל דין שהיה מעורב באי-חוקיות. ניצנים לגישה החדשה ניתן למצוא עוד בפסק דינו של השופט ד' לוין בפרשת נתניה הנזכרת לעיל: