גירסת המערערים
הסניגורים המלומדים העמיקו חקר והרבו טיעון בסוגיה זו. לטענתם, תורת "הסיכון הכפול" אינה מיוחדת להליך הפלילי, ואיסור ה"סיכון הכפול" הורחב להליכים שיש בהם סיכון של ענישה, אפילו אינם הליכים פליליים. אין לדידם מקום להעמיד אדם לדין פלילי, לאחר שעניינו נדון לפני טריבונל אחר, לרבות ועדת חקירה ממלכתית, ולאחר שדו"ח הוועדה כלל מסקנות אישיות, פירסום פומבי והסבת קלון הגובלים בסטיגמה פלילית מוקדמת. מיצוי ההליך המשפטי, בנסיבות אלה, פירושו כפל ענישה מכל בחינה שהיא.
עוד טוענים הסניגורים, כי בהתאם לתורת "ההגנה מן הצדק" שכבר התייחסנו אליה לעיל, אין להעמיד אדם למשפט פלילי לאחר שהיה נתון ל"משפט הציבור" באמצעות כלי התקשורת או ועדות חקירה וביקורת המדינה. בכגון דא, סבורים הם, כי קיומו של משפט נוסף נוגד את מידת ההגינות ואת מידת הצדק בהליך של משפט. לפיכך, ישנה גם ישנה לבית-המשפט הסמכות הטבועה לבטל את ה"אישום השני".
עמדת המשיבה
175. לטענת המשיבה, אין המקרה שלפנינו מתאים להפעלתה של תורת ה"סיכון הכפול" בישראל, שאת תורתה ואת גישתה מבקשים המערערים לאמץ, שכן אף
--- סוף עמוד 373 ---
= 372 =
בארצות-הברית נתפס המושג של "סיכון כפול" באופן צר וטכני. דווקא לאזרח אמריקני סיכוי גדול הרבה יותר למצוא עצמו מנהל הליכים פליליים כפולים בין הערכאות השונות, בהתאם לעקרון הריבונות הכפולה במערכת היחסים שבין המדינה לממשל הפדרלי ובין המדינות בינן לבין עצמן, וביחס לעבירות דומות, שכן ניתן שם להרשיע אדם בעבירה על סמך אותן עובדות ששימשו בסיס לזיכוי בעבירה דומה, בתנאי שיש לכל עבירה גם מרכיב עובדתי שונה.
גם משענת נוספת שהמערערים מבקשים להיאחז בה – הגישה החוקתית האנגלית שלפיה אין מעמידים לדין לאחר הליך של ועדת חקירה – אין בה אחיזה, שכן גישה זו לדעת הפרקליטה המלומדת מטעם המדינה, לא נתקבלה על דעתו של המחוקק הישראלי. אשר לתורת ה"הגנה מן הצדק" טוענת הפרקליטה המלומדת, כפי שעמדתי על כך לעיל, כי לדוקטרינה זו קיום אך ורק מקום שבו אישום נוסף יהיה בנסיבות המקרה מנוגד לצדק, או שיש באישום נוסף משום רדיפה ודיכוי. תורה זו מופעלת, בעיקר, במצבים שבהם ננקטה כלפי הנאשם פרוצדורה קלוקלת או ננקטו לגביו הליכים פסולים, ועל-כן לא ראוי לטפל במקרה פעם נוספת. דא עקא, שבעצם העמדתם לדין של הבנקאים בענייננו אין משום רדיפה, פגיעה בלתי נסבלת בטוהר ההליך השיפוטי או משום חוסר צדק.
עקרון "הסיכון הכפול"
176. עקרון ה"סיכון הכפול" (DOUBLE JEOPARDY) שנקבע בפסיקת בתי המשפט באנגליה ובתיקון החמישי לחוקת ארצות-הברית, אוסר על המדינה לבצע ניסיונות חוזרים ונשנים להרשיע אדם בעבירה המיוחסת לו על רקע תשתית עובדתית מסוימת.
הרעיון העומד מאחורי האיסור מונע חשיפתו של נאשם להוצאות כלכליות נוספות, למבוכה ולתחושה מתמשכת של חרדה וחוסר ביטחון. גישה זו יפה גם לשיטת משפטנו.
הפסיקה בישראל אמנם מכירה בקיומה של טענת "הסיכון הכפול" לצד הטענה של "כבר נשפטתי" ובנוסף לה, הגם שמדובר בשתי טענות שונו, ובמצבים שונים: ההגנה "כבר הורשעתי" או "כבר זוכיתי" נסמכת על מעשה-בית-דין, היינו על פסק-דין מרשיע או מזכה, ואילו משמעותה של טענת ה"סיכון הכפול", לעומת זאת, היא שהנאשם עמד בעבר בסכנת הרשעה בשל אותו מעשה, אך הדיון בעניינו לא הוכרע מסיבה זו או אחרת (ע"פ 72/60 היועץ המשפטי נ' ג'ועיה ואח' [27] ). אימתי ייאמר על אדם שהוא הועמד בסיכון של הרשעה? כבר בבג"צ 20/50 שורץ נ' נשיאות ביה"ד הצבאי העליון ואח' [28] קבע השופט חשין, כי סיכון להרשעה נוצר כל אימת שהועמד אדם לדין על-פי כתב-אשמה כשר ולפני בית-משפט מוסמך (ראה גם: ע"פ 250/77 מדינת ישראל נ' קרישינסקי [29]; דנ"פ 532/93 מנינג נ' היועץ המשפטי לממשלה [30]). אכן, עד כה, בכל פעם שהועלתה טענה של "סיכון כפול", היא נדחתה לגופה, אולם אין בכך כדי לשלול את קיומה של הטענה או את היכולת להעלותה. אדרבא, ההגנה הזו מוכרת וגם קיימת, אך היא מיושמת במקרים מיוחדים מאוד, ועד כה טרם התהוו הנסיבות המתאימות לשימוש בה (ראה לעניין זה י' קדמי, על סדר הדין בפלילים (דיונון, תשנ"ג) 589-591).
--- סוף עמוד 374 ---
= 373 =
המערערים מבקשים מאתנו, למעשה, להרחיב את טענת "הסיכון הכפול" אל מעבר להליך הפלילי וליישמו גם בהליכים הנושאים אופי חקירתי, ולקבוע כי הנאשמים נחשפו לסיכון של הרשעה עוד קודם למשפט, בוועדת החקירה אשר לה כוח להסבת קלון כשל בית-משפט. האומנם ניתן לטעון, בנסיבות המקרה דנן, שהמערערים היו בסיכון קודם כאמור?
היחס בין ועדת חקירה ממלכתית לבין הליך משפטי
177. הסוגיה כפי שעולה לפנינו היא ביחס שבין הליך ועדת החקירה לבין ההליך הפלילי, באותו נושא עצמו, ובסנקציות העונשיות הננקטות או ניתנות ליישום בכל אחד מהמקרים. בבואי לדון בכך רואה אני ראשית דבר להבחין בין סוגים שונים של ועדות חקירה, בהתאם למהות הסמכות ולהיקפה. כך, למשל, קיימות באנגליה ועדות חקירה הפועלות על-פי ה-TRIBUNALS OF INQUIRY (EVIDENCE) ACT )החלטה להקים ועדה כזו צריכה ליפול בשני בתי הנבחרים). לוועדות אלה סמכויות כשל ה-HGIHTRUOC באנגליה, ומבחינות רבות דומות הן לוועדות החקירה המוקמות אצלנו מכוח חוק ועדות חקירה. סוג אחר של ועדות הן אלה הפועלות שלא מכוח החוק (ראה H. W. R. WADE, ADMINISTRATIVE (LAW (OXFORD, 7TH ED., BY H. W. R. WADE AND.C. F. FORSYTH, 1994) 1006-1009
ועדת חקירה שהוקמה מכוח החוק איננה בית-משפט. ההליכים המתנהלים לפניה אינם הליכי שיפוטיים, אין בכוחה לחרוץ דינו של אדם או להכריע בסכסוכים, ואין במימצאיה ובמסקנותיה כדי ליצור הרשעה בפלילים. תפקידה המרכזי של ועדת חקירה כזו הוא בירור האמת העובדתית בנושא שאותו הוסמכה לחקור, התפקיד המוטל עליה הינו זה של חקירה ובדיקה ולא של שיפוט והכרעה. כידוע, גוף חוקר אינו מקבל החלטה משפטית, אם כי מימצאיו יכולים לשמש בסיס להחלטות שיקבלו אחרים (ראה
S.A. DE SMITH, CONSTITUTIONAL AND ADMINISTRATIVE LAW (LONDON, 4TH ED., BY H. STREET AND R. BRAZIER, (1981) 536
178. על השוני המהותי בין ועדת החקירה לבין הבירור המשפטי עמד השופט אלון בעניין אלון [4], בעמ' 465-466:
"שונות הן הגדרות הנורמות המהותיות, הנקוטות בידי ועדת חקירה, ודרכי בירורן של נורמות אלה פועלות הן במישור שונה מדרך הבירור המשפטי.
ההגדרות המקובלות במערכת המשפטית בדבר קיומה של עבירה פלונית או אלמונית, ומתוך כך הנורמות של אשם וזכאי במערכת זו, אינן עולות תמיד בקנה אחד עם ההגדרות והנורמות, הנקוטות שלא במסגרת המערכת המשפטית;
והכללים הפרוצדוראליים ודיני הראיות, שעל-פיהם מתקיים הבירור המשפטי, אינם נחלתו של הבירור, המתקיים בוועדת החקירה. הליכיה של ועדת החקירה אינם הליכים שיפוטיים... אשר על-כן כל מסקנה שהיא, אליה תגיע ועדת החקירה, אינה מתיימרת, ולא יכולה להתיימר, לשנות מן האמת המשפטית, שנקבעה בפסיקתו של בית המשפט".
179. תפקידה של ועדת החקירה הוא כאמור לחקור ולהסיק מסקנות אשר לבעיה
--- סוף עמוד 375 ---
= 374 =
העומדת על סדר היום הציבורי, אולם אין זה מן הנמנע שהוועדה תגיש את מסקנותיה והמלצותיה אף לגבי אישים המעורבים בפרשה, אם מדובר בקביעות המהוות חלק בלתי נפרד מהחקירה והן חיוניות לצורכי החקירה עצמה. ההמלצות האישיות הן בבחינת חלק בלתי נפרד מעבודתה ומחקירתה של ועדת החקירה, כל עוד קביעות אלה אינצידנטליות לדו"ח ולקביעות שבו אשר לחקירה העיקרית. משמונתה ועדת חקירה לבדיקת עניינים בעלי גוון פלילי, הרי שמשימתה היא אף לשמש כמכשיר עזר בידי היועץ המשפטי לממשלה בבואו לשקול אילו פעולות עליו לנקוט, אם בכלל, בעקבות הדו"ח.
עמדה על כך השופטת מ' בן-פורת בעניין אלון [4] הנזכר, בהדגישה:
"מקובלת עלי ההשקפה, שמותר לוועדת חקירה לחקור ולדרוש גם במעשים בעלי גוון פלילי. למשל, אם קיימות שמועות, הדורשות בירור, שבמשרד פלוני ניתן להשיג שרותים או רישיונות תמורת שלמונים, כי אז אין מדובר באדם מסוים, הנחשד במעשה מסוים, אלא בתופעה ציבורית, המחייבת חקירה על-ידי גוף אמין, הוא ועדת חקירה. אם במהלך חקירתה מתגלות ראיות, המחשידות אנשים מסוימים בהתנהגות פלילית, אין להצר את צעדיה. אדרבא, יש להניח לה לסיים את מלאכתה ולהגיש את מסקנותיה והמלצותיה, להשגת מטרה זו מקובלת עלי לכאורה ההשקפה... שאפילו הזדרז החשוד והגיש תביעה משפטית בנושא החקירה, אין זה מצדיק הפסקת עבודתה של הוועדה, עד שתיפול ההכרעה השיפוטית. אם נגרוס אחרת, ניתן יהיה להכשיל את עבודתה באבה, תוצאה שיש למנעה" (שם, בעמ' 459).
180. ועדת בייסקי מונתה, כאמור, כדי לחקור בסיבות ובגורמים שהביאו לוויסות המניות הבנקאיות, מתחילת הוויסות ועד למשבר שאירע באוקטובר 1983. ממילא היו מסקנות הוועדה והמלצותיה פועל יוצא מפעולות הוויסות וכל הכרוך בהן, ופשיטא שכללו הצעות לנקיטת צעדים שלא יאפשרו הישנות המאורעות, וכמובן גם המלצות באשר לאישים שכפי הנראה גרמו או תרמו למשבר, שהרי הא בהא תליא.
דומה כי לא יימצא מי שיאמר כי מימצאים שנקבעו לגבי אישים שונים אינם נוגעים להם או משפיעים על זכויותיהם. זאת ועוד, הפירסום הרב שניתן לדיוניה של הוועדה ואף הסבת הקלון הציבורי היוו חלק בתי נפרד ואף צפוי מעצם הדיון בפרשה הנחקרת על-ידי ועדת החקירה.
אולם אף זאת יש לזכור: הסיכון לפגיעה אישית הוא אינהרנטי להליך שמטרתו חשיפת האמת. זהו המחיר שיש לשלם בעבור האמת, אך יש לצמצמו. בהסתמך על המלצותיו של דו"ח ועדת סלמון האנגלי, הקטין המחוקק הישראלי את הסיכון לאי-צדק למינימום. בין היתר נחקק סעיף 15 לחוק ועדות חקירה, הקובע כי נחקר שעלול להיפגע מן החקירה יקבל הודעה על כך מראש ויוצגו לו ההאשמות וההוכחות נגדו, כדי שיוכל לקבל ייעוץ ואף ייצוג משפטי הולם, להביא עדים, לחקור חקירה נגדית ולהציג ברבים את גירסתו לפרשה (ראה [.(RE EREBUS (NO. 2) (1981) [127
--- סוף עמוד 376 ---
= 375 =
181. מסקנותיה של ועדת חקירה אינן יכולות לשמש תחליף להליך המשפטי, שכן המטרה הגלומה בכל אחד מן ההליכים שונה היא. הרעיון העומד מאחורי הקמתה של ועדת חקירה הוא בירור מהיר ויעיל של האמת העובדתית כפי שהוועדה רואה אותה באותו זמן, ואילו תפקידו של ההליך המשפטי הוא בקביעת האמת המשפטית כפי שבית-המשפט רואה אותה, בהתאם לסדרי הדין ודיני הראיות הקבועים. ההליך המשפטי נועד להשלים את החקירה, למצות את ההליכים ולהוציא את האמת המשפטית לאור.
אף מבחינת המדיניות הרצויה, מסקנותיה של ועדת חקירה אינן יכולות לשמש כתחליף להליך הפלילי משום ההשלכות החברתיות הקשות שיש לתפיסה כזו בנוגע לאכיפה השוויונית של החוק. אמור מעתה, כי אין ועדת החקירה מייתרת את קיומו של ההליך המשפטי, ואין ההליך המשפטי בא במקומה של ועדת החקירה (ראה ץHASTINGS V [U. S. (1992) ]112, שם פנה שופט בית-המשפט הפדרלי, שהועמד לדין על עבירות שיוחסו לו, לבית-המשפט בבקשה לעצור הליכים שנפתחו נגדו בסנאט. בין היתר טען ל"סיכון כפול" היות שבמשפט שנערך לו קודם לכן בגין אותם אישומים מצאו אותו המושבעים זכאי. בית-המשפט קבע כי אין דומה האישום לפני הסנאט שהוא SUI GENERIS מיוחד מאוד להליך הפלילי).
אופייה של הסנקציה
182. ישאל השואל ויקשה לאמור: מה לי כינויו של ההליך, שהרי הסנקציה שנקבעה בוועדת החקירה כמוה כענישה פלילית, ולא יעלה על הדעת לענוש ענישה כפולה בגין אותה עבירה. האומנם כן?
ראשית אומר כי כי מסקנותיה של ועדת בייסקי, כמסקנותיה של כל ועדת חקירה, הן בבחינת המלצות בלבד ואין הן מחייבות את הגוף השלטוני. אכן, המלצותיה של ועדת החקירה נשקלות ברצינות רבה, משקל זה נובע מאופייה האובייקטיבי, המקצועי והממלכתי של הוועדה, אך אין דבר דומה, ולו מבחינה זו בלבד, לתוצאת פסק-דין (ראה י' זמיר, "ועדת החקירה מן הבחינה המשפטית" הפרקליט לה (תשמ"ג-תשמ"ד) 323).
שנית, מקובלת עליי ההשקפה שלפיה ה"כינוי" שניתן לסנקציה אינו קובע. אופייה של הסנקציה, מהותה ומטרתה הם בעלי החשיבות המכרעת.
זוהי אף ההלכה המקובלת בארצות-הברית לעניין ה"סיכון הכפול". בפרשת UNITED [STATES V. HALPER (1989) ]113 דן בית-המשפט העליון בארצות-הברית בשאלה אם, ובאילו נסיבות, תיחשב סנקציה אזרחית כענישה לצורך איסור ה"סיכון הכפול". נקבע שם כי יש מקרים (אמנם נדירים) שבהם משרתת הסנקציה האזרחית מטרה בולטת של ענישה או הרתעה, במקרים אלה תהא הסנקציה הנוספת הנ"ל בגדר ענישה כפולה אסורה.
וכך נאמר על-ידי בית-המשפט, בעמ' 501:
IN MAKING THIS ASSESSMENT, THE LABLELS 'CRIMINAL' AND 'CIVIL' ARE NOT OF" PARAMOUNT IMPORTANCE. IT IS COMMONLY UNDERSTOOD THAT CIVIL PROCEEDINGS
--- סוף עמוד 377 ---
= 376 =
MAY ADVANCE PUNITIVE AS WELL AS REMEDIAL GOALS, AND CONVERSELY, THAT BOTH PUNITIVE AND REMEDIAL GOALS MAY BE SERVED BY CRIMINAL PENALTIES. THE NOTION OF PUNISHMENT, AS WE COMMONLY UNDERSTAND IT, CUTS ACROSS THE DIVISION ETWEEN THE CIVIL AND THE CRIMINAL LAW, AND FOR THE PURPOSES OF ASSESSING WHETHER A GIVEN SANCTION CONSTITUTES MULTIPLE PUNISHMENT BARRED BY THE DOUBLE JEOPARDY CLAUSE, WE MUST FOLLOW THE NOTION WHERE .(ההדגשות שלי – ד' ל') "IT LEADS
(ראה גם:MONTANA DEP. OF REV. V. KURTH RANCH (1994) [114]; U. S. V. MAYERS [115] (1990); וראה: בג"צ 361/76 "המגדר-ברזלית" נ' רפאלי, רכז בקורת, אגף גובה המכס [31], שם קבע השופט י' כהן כי התשלומים שניתן להטיל על-פי סעיף 83 לפקודת המכס [נוסח חדש] יוצרים חבות אזרחית ואין להם כלום עם ענישה פלילית. אין כל איסור בדין על שימוש מקביל בסנקציה האזרחית שבסעיף 83 ובענישה פלילית בהתאם לפקודת המכס [נוסח חדש]. ולבסוף ראה גם ע"פ 554/78 [11].
183. אינטרסים ענישתיים ותרופתיים משמשים לעתים בערבוביה, ויש שסנקציה נושאת מרכיב עונשי אף שלא רעיון העונש או הגמול הוא שניצב מאחוריה. העובדה שלסנקציה יש גם השלכה ענישתית, אין משמעותה שהסנקציה מהווה ענישה במובן ה"סיכון הכפול":
A PENALTY IS CONSIDERED PUNISHMENT WHEN IT SERVES THE TWIN AIMS OF" RETRIBUTION AND DETERRENCE (HALPER [113]