ודוקו, ההיקף הנדרש של מיצוי ההליכים בנסיבות אלה שנוי במחלוקת: בעוד המשנה לנשיאה א' רובינשטיין סבור שדי בפנייה מקדימה לרשות (פסקאות לג-לד ו-מד לחוות דעתו), השופט י' עמית גורס כי לא ניתן להגיש תביעת פיצויים שעילתה בהפרת המשפט המינהלי אלא "כסעד משלים, כאשר נוצר 'מעשה עשוי' והתגבש נזק שאינו ניתן עוד לתיקון באמצעות דרך המלך של ציווי" (פסקה 12). ברם, שתי הגישות מצביעות על הכרה בתכלית חובת מיצוי ההליכים גם בתובענות המתנהלות נגד הרשויות בערכאות האזרחיות – כל עוד מקורן בהפרת הדין המינהלי.
על מנת לבחון את תחולתה של חובה זו בעולם התובענות הייצוגיות נגד רשות, אעמוד תחילה על אופיו, תכליותיו והסדריו הרלוונטיים של מוסד זה.
תובענות ייצוגיות נגד רשות – סקירה כללית
9. בפתח הדברים אזכיר כי –
"התובענה הייצוגית, שהיא כלי דיוני חשוב ומשמעותי, 'לא נתכוננה – מעיקרה – כזכות מהותית וכעילת תביעה. תובענה ייצוגית, עם כל חשיבותה – וחשיבות רבה נודעת לה – אין היא אלא כלי דיוני לאיחודן של תביעות רבות תחת קורת-גג אחת' [...] התובענה הייצוגית אינה זכות מהותית במשפט, אלא, כאמור, היא בעיקרה כלי דיוני" (בג"ץ 2171/06 כהן נ' יו"ר הכנסת, [פורסם בנבו] פסקה 3 (29.8.2011) (להלן: עניין כהן); ראו גם ע"א 7115/14 סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 23
--- סוף עמוד 49 ---
לחוות דעתה של הנשיאה א' חיות (3.7.2017) (להלן: עניין סירוגה-ברניר)).
משמע – חוק תובענות ייצוגיות אינו מקנה למבקש, לבא כוחו, או לחברי הקבוצה שבשמה מתנהל ההליך זכויות ועילות תביעה החורגות מן הדין המהותי. מדובר במנגנון שנועד לאגד תביעות אישיות שהגשתן אינה כדאית – אם משום שהנזק שנגרם לכל נפגע אינו משמעותי, ואם משום שמדובר בתביעות מורכבות הכרוכות בעלויות רבות – לכדי תביעה אפקטיבית ורחבת היקף. זאת, על מנת לקדם תכליות חשובות שבראשן:
"(1) מימוש זכות הגישה לבית המשפט, לרבות לסוגי אוכלוסיה המתקשים לפנות לבית המשפט כיחידים;
(2) אכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו;
(3) מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין;
(4) ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות" (סעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות; ראו גם עניין כהן, פסקה 3).
רשימה פתוחה זו מלמדת כי המחוקק ייחס חשיבות הן לאינטרס האישי של הנפגעים בקבלת "סעד הולם", והן לאינטרסים ציבוריים רחבים יותר – ובראשם, הפסקת הפרת החוק, ויצירת הרתעה אפקטיבית כלפי מפרים שפעלו עד כה בחסות חוסר הכדאיות של הגשת תביעות אישיות נגדם. חוק תובענות ייצוגיות אינו מסדיר מפורשות את ההיררכיה בין התכליות שמנה המחוקק, אך נראה כי לתכלית האכיפה וההרתעה מעמד מיוחד. כך עולה, בין היתר, מן האפשרות לפסוק סעד לטובת הציבור במצבים שבהם מתן סעד הולם לחברי הקבוצה הנפגעת אינו מעשי (סעיף 20(ג)(1) לחוק תובענות ייצוגיות), ומן ההוראות הייחודיות המצמצמות את היקף ההשבה בתביעות נגד רשות, אליהן אדרש להלן (ראו והשוו, אביאל פלינט וחגי ויניצקי תובענות ייצוגיות 71 (2017); להלן: פלינט ו-ויניצקי).