אזכיר כי אין לרשות תמריץ להגיע להבנות שתכליתן הפחתת סכום ההשבה בתובענות לפי פרט 11 – שהרי בידיה לחדול מן הגבייה, למנוע את אישור התובענה
--- סוף עמוד 62 ---
הייצוגית ולשלול כליל את סעד ההשבה הקבוצתית. החשש היחיד שמתעורר הוא, אפוא, כי הרשות תבקש להתמיד בגבייה למרות אי חוקיותה, ותנצל את הפנייה המוקדמת לצורך הסרת החרב המשפטית המתנופפת מעליה – אם באמצעות שלילת עילת התביעה האישית של המבקש (ראו סעיפים 4(א)(1) ו-8(ג)(2) לחוק תובענות ייצוגיות), ואם באמצעות הסדר שיגרום לו להימנע מהגשת בקשת האישור. ברם, החשש מפני מעורבות של המדינה בקנוניה שתכליתה "לקנות זמן", ולהתמיד בגבייה בלתי חוקית עד להופעת מבקש מייצג חלופי – שהרי קנוניה כזו לא תיצור מעשה בית דין, ולא תכבול את יתר חברי הקבוצה – אינו מהותי, ובוודאי שאין בו כדי לטשטש את יתרונות הפנייה המוקדמת. מסקנה זו מתבקשת גם מחובת ההגינות המוטלת על הרשות (ראו להלן, פסקה 20). גם בהיבט המעשי, סביר מאד כי התנהלות כזו של המדינה לא תישאר סמויה מהעין לאורך זמן, וכי ההשלכות החמורות שעלולות להתלוות לחשיפתה ירתיעו את הרשות מפעולה מניפולטיבית, המצויה, במקרה הטוב, במרחב האפור.
סיכום ביניים
17. מן הטעמים שפורטו לעיל, עמדתי היא כי אופיין של התובענות הייצוגיות המינהליות – המכילות, על פי נוסחה הנוכחי של התוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, תביעות השבה לפי פרט 11 – מחייב ביצוע פנייה מוקדמת לרשות עובר להגשתן. חובה זו נובעת מעקרונות היסוד של המשפט המינהלי, אשר קיבלו ביטוי קונקרטי בהסדרי חוק תובענות ייצוגיות, כמו גם מתכליות מוסד התובענה הייצוגית עצמו, ויתרונותיה עולות על חסרונותיה. במאמר מוסגר, אזכיר כי למוסד התובענה הייצוגית חשיבות פחותה ביחס לפעולות שמבצעת המדינה בכובעה השלטוני, שהרי לציבור עומדת בהקשר זה חלופה יעילה וזולה יחסית, בדמות תקיפה ישירה של אותן פעולות (ראו פלינט ו-וינצקי, 209-210, עניין אלפריח, ואסף הראל גופים ונושאי משרה דו-מהותיים 248-250 (מהדורה שנייה, 2019) (להלן: גופים דו-מהותיים)). אף בכך יש כדי להשפיע על האיזונים הראויים.
הנה כי כן, לטעמי אין לראות בסעיף 9 לחוק הסדר שלילי בעניין הפנייה המוקדמת. חובה זו יונקת, כאמור, מעילות הסף שפותחו בפסיקה בהקשר של המשפט המינהלי, ואין להניח שהסדר החדילה ביקש לשנות נורמה כללית וחיצונית זו. אדרבה, בהפקידו את הסמכות העניינית בידי בית המשפט לעניינים מינהליים, עיגן המחוקק באופן חיובי את הפן המינהלי של התובענות הייצוגיות נגד רשות בכובעה השלטוני –