--- סוף עמוד 702 ---
מס' 4), תשמ"ח-1988 שבה הוצעו הוספת סעיף 39א ותיקונו של סעיף 40 (ה"ח 108, 110):
"הוראה זו [סעיף 40(א)] באה להבטיח כי במהלך שנת כספים לא יותקנו תקנות המחייבות הוצאה מבלי שהוצאה זו תוקצבה. ואולם גרעון תקציבי יכול להיווצר לא רק אם ההוצאה הנוספת נקבעת בתקנה, אלא גם אם היא נקבעת בחוק, ולא רק כשהחקיקה החדשה קובעת הוצאה, אלא גם שתוצאות הפעלתה הן הפחתה של הכנסות. לפיכך מוצע לקבוע הוראות משלימות להוראה הקיימת [סעיפים 39א ו-40(ב)], כדי להבטיח שמירה על מסגרת התקציב".
ראו עוד י' מ' אדרעי "חוק-יסוד: משק המדינה" פירוש לחוקי-היסוד [244], בעמ' 415.
383. הן הצעת החוק הן המלומד אדרעי מדברים על תכליתן המיידית של הוראות הסעיפים 40(א) ו-39א – שמירה על מסגרת התקציב – והיא תכלית חשובה לעצמה. ואולם בצד התכלית הכלכלית, ובתשתיתה, שוכן לו עקרון-על, הוא עקרון הפרדת הרשויות וביזור הסמכויות. תכליתן של הוראות-חוק אלו היא מניעת פלישתה של הרשות המבצעת אל תחומה של הרשות המחוקקת. הכנסת היא החוקקת את חוק התקציב כנראה לה ראוי לצורכי המדינה ולסדרי העדיפויות הראויים בה, ומשנחקק חוק התקציב, ונקבעה מסגרת הוצאות המדינה, אין עוד היתר לגופי מדינה למיניהם – ובראשם הממשלה על שלוחותיה – לפרוץ את המסגרת כנראה להם ולהוציא הוצאות בהתעלם מן המסגרת, דהיינו בלי למצוא מקור תקציב הולם בחוק התקציב שחקקה הכנסת. לו אחרת אמרנו כי אז כמו הסכמנו לעירוב הרשויות זו בזו ופגענו קשות בעקרון ביזור הסמכויות. פריצה שכזו תהווה הפרה קשה של מערך האיזונים והבלמים שבין רשויות השלטון, ולענייננו: מערך האיזונים שבין הכנסת לבין הממשלה.
384. נתבונן למשל בהוראת סעיף 40(א) לחוק יסודות התקציב. הוראה זו נועדה למנוע את הממשלה – הרשות המבצעת – מפלישה לתחומה של הכנסת, דהיינו מפלישה אל תחומי הגוף המוסמך על-פי דין לקבוע את מסגרת התקציב ואת סדרי העדיפויות לפעילותה של הרשות המבצעת. ברי כי אם ניתן לרשות המבצעת יד חופשית לחוקק חקיקת משנה הפורצת את מסגרת התקציב או המשנה סדרי עדיפויות בה, יופר האיזון שבין שתי הרשויות. כך נכונן את הרשות המבצעת כמחוקק הקובע הסדרים ראשוניים, וכל זאת תוך פגימה במעשה הכנסת כפי שבא לידי ביטוי בחוק התקציב (ראו והשוו פרשת שמעוני [34]). אמת נכון הדבר: יש להתיר לממשלה גמישות גם לאחר
--- סוף עמוד 703 ---
חקיקתו של חוק התקציב – להתאמתו לצרכים משתנים ולמדיניות משתנה – אלא שלשם כך קבע חוק יסודות התקציב הוראות מתאימות המעניקות לכנסת ולוועדותיה סמכויות בתהליך השינוי. ראו למשל הוראות סעיפים 4, 11 , 12 , 13 ו- 14 לחוק יסודות התקציב. באופן דומה נבין את הוראת סעיף 39א שלחוק יסודות התקציב, שתכליתה היא "...לחזק את כוח המשילות של הממשלה ולמנוע מצבים בהם הממשלה 'תופתע' מיוזמות חקיקה שיפגעו במקורות העומדים לרשות הממשלה..." (אדרעי בספרו הנ"ל [244], שם). על רקע דברים כלליים אלה נבחן עתה את טיעוני העותרים ונלמד אם אכן מפֵרים צווי הפינוי את הוראת סעיף 40(א) לחוק יסודות התקציב.