לנימוק מהותי זה מצטרף טעם הליכי, שיתואר להלן.
פומביות ההליך החקיקתי לעומת אי-שקיפות בהליך בגדרו מציג המאסדר את עמדתו
60. נימוק שני לכך שאין מקום להעניק לפרשנות המאסדר משקל בכורה, במיוחד לאור מעמדן הפרשני של עבודות ההכנה לחקיקה ראשית הוא כי דברי הסבר להצעות חוק, למשל, מפורסמים ברשומות וזוכים לפומביות בהליך החקיקה, כך שבעלי אינטרסים שונים יכולים להביע את עמדותיהם ולנסות להשפיע על הליך החקיקה – לטובתם. כנגד זאת, עמדתו של המאסדר, אשר ניתנת במסגרת הליך משפטי כתוצר מוגמר – איננה זוכה לפומביות מראש, ואף איננה מאפשרת, לרוב, שימוע לקבוצה המחזיקה בעמדה הפרשנית המנוגדת. יתר על כן, יש לזכור בהקשר זה כי המאסדר מצוי בקשר שוטף עם הגורם המפוקח על ידו, וזאת נוכח מערכת היחסים המובנית ביניהם. בכך נוצר חוסר איזון בין קירבתם של הצדדים השונים אל המאסדר ויכולת ההשפעה שלהם עליו, בהשוואה לצרכנים, שאינם "בני-בית קבועים אצלו".
61. הנה כי כן, ניתן היה לצפות שדווקא דברי הסבר לחוק, המנוסחים מראש ועוברים הליך חקיקה ציבורי – יזכו למעמד פרשני גבוה מזה של עמדת המאסדר, החשופה לכשל מסוג של "שבי רגולטורי", וניתנת בדיעבד, כאשר ההנחה היא שתהיה בה הטיה לטובת הגופים המפוקחים. עם זאת, משההלכה הפסוקה קבעה כי לדברי
--- סוף עמוד 30 ---
ההסבר לחקיקה ראשית – אין להעניק משקל בכורה בעת פרשנות חוק, המסקנה המתבקשת היא כי גם עמדת המאסדר לא צריכה לקבל משקל שכזה, ואפילו על דרך של קל וחומר.
מעמדה הפרשני של עמדת הרשות המינהלית ביחס להסדר חקיקתי שעל ביצועו היא אמונה
62. ההלכה הפסוקה קובעת כי יש ליתן משקל מסוים (ולעיתים אף מוגבר) לעמדה המוצעת מטעם רשות מינהלית בהקשר לפרשנות דבר חקיקה שעל ביצועו היא אמונה (להבדיל מהמקרה שלפנינו, העוסק בפרשנות הרשות המינהלית את כלליה שלה), זאת כאשר ישנן כמה פרשנויות אפשריות, ואולם גם במקרה כזה – אין לייחס לעמדתה משקל מכריע. כפי שנקבע בעבר, על בית המשפט להטות אוזן לפרשנות הרשות המינהלית ולהתחשב בה, שכן היא איננה בעלת דין רגילה, אלא שנתונה לה מומחיות בתחום עליו היא אמונה, נוכח היכרותה עם השוק הרלבנטי והניסיון המעשי שלה באותו מגזר פעילות. עם זאת, התפקיד הפרשני הסופי נותר בידי בית המשפט, ועליו לבחור מבין הפרשנויות המוצעות – את זו הראויה ביותר לשיטתו, כך שאין הוא מחויב לאמץ את עמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית, אם מצא כי אין לקבלה (בג"ץ 716/86 מלון מרחצאות מוריה ים המלח נ' המועצה האזורית תמר, פ"ד מא(2) 389 (1987); ע"א 2512/93 איתורית שירותי תקשורת בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(3) 252, 261 (1997); רע"א 3527/96 אקסלברד נ' מנהל מס רכוש – אזור חדרה, פ"ד נב(5) 385, בפיסקה 15 לפסק דינה של השופטת (כתוארה אז) ד' ביניש (1998); בג"ץ 6395/98 אלקושי נ' קצין התגמולים – משרד הביטחון, פ"ד נד(1) 454, 462 (2000); ע"א 976/06 מרום נ' נציבות מס הכנסה – פקיד שומה באר-שבע, [פורסם בנבו] בפיסקה 38 לפסק דינו של השופט (כתוארו אז) ס' ג'ובראן ופסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין (06.11.2008); עניין עוף העמק, בעמ' 146-145, רע"פ 8135/07 גורן נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו] בפיסקה ט"ז (11.02.2009) ו-בג"ץ 7009/04 עיריית הרצליה נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד סו(3) 596, 629-628 ו-686 (2014) – לעניין המשקל שיש ליתן לפרקטיקה הנוהגת בהקשר זה; בג"ץ 2875/18 התאחדות תאגידי כוח אדם זר בענף הבניין נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] בפיסקאות 28-27 לפסק דינה של חברתי, השופטת י' וילנר (18.06.2019); החלטתה של חברתי השופטת ע' ברון ב-רע"א 7600/19 בירון-ביטון נ' גוטקס מותגים, [פורסם בנבו] בפיסקה 6 (30.12.2019) (להלן: עניין בירון-ביטון); עניין ירוחימוביץ, בפיסקה 13; עניין שמעון, בפיסקה 49 לפסק דינה של חברתי, השופטת ד' ברק-ארז; דנ"א שמעון, בפיסקה 6). גישה זו כונתה על-ידי פרופ'