חזקה היא שחקיקה ישראלית היא בעלת תחולה טריטוריאלית. הטעם לכך נעוץ בשיקולים הנוגעים לשלטון החוק וכן בשיקולים הנוגעים לקיום יחסים תקינים עם מדינות העולם (אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 578 (1993)). חזקה זו ניתנת לסתירה ואולם, כאשר חוק מבקש להחיל עצמו על אנשים או על פעולות מחוץ לישראל או באזורים שבהם לא חלים המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל – צריך הדבר להיאמר בחוק במפורש או במשתמע (בג"ץ 8276/05 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' שר הביטחון, פ"ד סב(1) 1, 30 (2006) (להלן: עניין הנזיקים האזרחיים); ביחס להחלת חקיקה ראשית בתחולה ישירה בשטחי האזור, ראו בג"ץ 1308/17 עיריית סלואד נ' הכנסת, פסקה 32 לחוות דעתי (9.6.2020) (להלן: עניין חוק ההסדרה)). כך למשל, סעיף 13(ב)(1) לחוק העונשין קובע בצורה מפורשת כי "דיני העונשין של ישראל יחולו גם על עבירות-חוץ נגד [...] חיי אזרח ישראלי, תושב ישראל או עובד הציבור, גופו, בריאותו, חירותו או רכושו, באשר הוא כזה".
54. בפסיקה נקבע בעבר כי זה הדין גם ביחס לחוקי היסוד (עניין הנזיקים האזרחיים, בעמ' 30; אך ראו הערתי בעניין חוק ההסדרה, בפסקה 32 לחוות דעתי). השאלה הרלוונטית בענייננו היא, אפוא, האם ניתן לומר שחוק יסוד: הלאום או איזה מסעיפיו מוביל – במפורש או במשתמע – למסקנה כי יש לו תחולה מחוץ לשטחה של מדינת ישראל?
לגישתי, התשובה לשאלה זו היא בשלילה.
סעיף 1(א) לחוק יסוד: הלאום מנוסח כהצהרה כללית הדומה לזו שבהכרזת העצמאות, ולשונו "ארץ ישראל היא מולדתו ההיסטורית של העם היהודי, שבה קמה מדינת ישראל". סעיף זה אינו קובע דבר לגבי האופן שבו יש לקרוא את סעיפיו האחרים של חוק יסוד: הלאום. שאר סעיפי חוק היסוד עושים שימוש בביטוי "מדינת ישראל". גם בדיוני הוועדה המשותפת לא ניתן למצוא תימוכין לכך שכוונת המכונן הייתה להחיל את חוק היסוד באופן אקסטרה-טריטוריאלי. כך למשל, יו"ר הוועדה ח"כ אוחנה ציין ביחס להוראת סעיף 1(א) לחוק כי:
"החוק הזה אינו מתיימר להכריע בשאלת שתי מדינות לשני עמים, שאלת הגבולות, כן 67' או לא 67', אבל הוא בא לבטא למה אנחנו כאן ולא, למשל, באוגנדה" (פרוטוקול ישיבה מס' 9, בעמ' 45).
55. על שימור וטיפוח הקשר האמיץ שבין מדינת ישראל ובין יהדות התפוצות – שהוא מאפיין זהות חשוב של המדינה – אמון המשרד לענייני תפוצות, והמחוקק אף הוא נתן על כך את דעתו זה מכבר (ראו למשל: חוק מעמד ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית; חוק קרן קיימת לישראל, התשי"ד-1953 (להלן: חוק קרן קיימת לישראל)). סעיף 6 לחוק יסוד: הלאום מצהיר על מאפיין זהות זה, אך זאת ללא הטלת חובה אופרטיבית על המדינה לנקוט בהקשר זה פעולה שלא בשטח מדינת ישראל.