פסקי דין

עע (ארצי) 30279-05-19 חיים זר – מת"ש – מרכזי תעסוקה שיקומיים בע"מ - חלק 3

10 אוקטובר 2021
הדפסה

המדינה מדגישה אף היא כי הכרה ביחסי עובד-מעסיק לא רק שתחטיא את מטרות השיקום, אלא עלולה לפרוץ את התקציב של חוק השיקום, באופן שיפגע בסופו של דבר במשתקמים עצמם.

26. המדינה מוסיפה כי הליך השיקום מכוח חוק השיקום כולל פיתוח של מיומנויות אישיות וחברתיות, ובהן השתלבות בשוק התעסוקה. לצורך כך מתקשר משרד הבריאות עם גופים חיצוניים המקיימים מסגרות שיקומיות וביניהן מפעלים מוגנים דוגמת מת"ש. המפעלים המוגנים משמשים לרוב כ"קבלני משנה לייצור, יזמות עסקית והפעלת קווי ייצור עצמאיים ומופעלים על ידי ארגון שזכה במכרז של המשרד או על ידי הרשות המקומית". הם מהווים חלק מרצף של שירותי שיקום מקצועי-תעסוקתי - רצף שמתחיל במועדון תעסוקתי, ממשיך במפעל מוגן, דרך תעסוקה נתמכת (שמתבצעת בשוק העבודה החופשי תוך החלה של יחסי עובד-מעסיק מהטעם ש"העבודה תופסת מקום משמעותי"), וכלה בתעסוקה בשוק הפתוח תוך ביצוע התאמות.

--- סוף עמוד 15 ---

ההצבה במפעל מוגן נועדה לאותו שלב ברצף בו המשתקם אינו מסוגל להשתלב בעולם התעסוקה בשוק הפתוח (לרבות בשכר מינימום מופחת), ובהתאם ניתנת במסגרתו למשתקמים תעסוקה יום-יומית, שמטרתה ליצור מסגרת תומכת לצורך הקניית הרגלי עבודה והכרת סביבת עבודה נורמטיבית. מטרה נוספת היא הקניית כלים לצורך שילוב עתידי בשוק התעסוקה, לרבות פיתוח מיומנות תעסוקתית, אימון והכנה למעבר לעבודה בשוק הפתוח וטיפוח מיומנויות בינאישיות וקהילתיות. מטרות אלה מושגות באמצעות מדריכים שתפקידם ללוות את המשתקמים; תכנית שיקומית לכל משתקם; ושירותי תרבות ופנאי שאינם קשורים לתעסוקה (יצוין כי דברים אלה נכתבו באופן כללי, ולא באופן ספציפי לגבי השירותים שקיבל המערער במת"ש).

27. המדינה מדגישה כי אדם המסוגל להשתלב בשוק העבודה החופשי לא יופנה למפעל מוגן אלא יופנה מלכתחילה לשירות שיקום מקדם יותר. אדם השוהה במפעל מוגן וסיים את שיקומו יועבר למסגרת מקדמת יותר, אלא אם יתקשה בכך ויש מקרים בהם הדברים אורכים זמן ארוך. ככל שמשתקם סבור שהופנה למקום שאינו מתאים לו - הוא כמובן אינו מחויב להישאר במפעל המוגן, וגם רשאי לבקש דיון חוזר בוועדת השיקום - או להגיש ערר בהתאם להוראות חוק השיקום - ולבקש הפניה למסגרת אחרת.

בהתאם לדברים לעיל הפנה משרד הבריאות את המערער למת"ש, כמשתקם ולא כ"עובד". המערער אף התקדם על גבי הרצף התעסוקתי לאחר סיום העסקתו במת"ש, והועבר לתעסוקה נתמכת בשוק החופשי (המדינה אינה מפרטת, עם זאת, מדוע התרחשה התקדמות זו רק לאחר קרוב ל-12 שנה, ורק לאחר שהסתיימה העסקתו במת"ש מחמת התנהגותו).

28. המדינה סבורה כי בהתאם לדינים הקיימים, לרבות חוק המשתקמים (על אף שפקע אך יש כוונה להאריכו), וכן לאור הפסיקה הקיימת (עניין רוט ועניין נגר), מערכת יחסי משקם-משוקם במסגרת מפעל מוגן אינה יכולה לדור בכפיפה אחת עם מערכת של יחסי עבודה (כפי שנקבע לטענתה גם על ידי בית דין זה בע"ע (ארצי) 57736-11-18 שלום עזריאל - האגודה למען העיוור בקרית גת (17.7.19, להלן: עניין עזריאל), אך יודגש כבר כעת כי הפסיקה באותו עניין הייתה פסיקה כספית לפשרה וממילא אין בה כדי להוות הלכה מחייבת או אף הבעת עמדה).

--- סוף עמוד 16 ---

במקביל ציינה המדינה כי במהלך שנת 2019 החלה במסגרת המשרדים הרלוונטיים עבודת מטה לבחינת הסוגיה, על מנת "לגבש הצעה להסדרה של מסגרות התעסוקה המוגנת" (ונעיר כי המלצה בקשר לכך ניתנה על ידי בית דין זה גם בעניין עזריאל). בינואר 2020 סוכם כי יגובש נייר עמדה מסודר של הגורמים המקצועיים, אך גיבושו של נייר כאמור טרם הושלם. בספטמבר 2020 עדכנה המדינה כי "במסגרת בחינת הסוגיה העומדת לדיון, הורה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה... על קיום עבודת מטה בין-משרדית רחבה, לבחינת אפשרויות ההסדרה הכוללת של הנושא". עם זאת עד כתיבתו של פסק דיננו לא הוגש עדכון כלשהו בקשר לכך.

עמדת עמותת "בזכות"

29. עמותת "בזכות - המרכז לזכויות אדם לאנשים עם מוגבלויות" (להלן: העמותה), צורפה להליך לבקשתה כידידת בית המשפט, נוכח הטעויות שנפלו לשיטתה בפסק דינו של בית הדין האזורי. העמותה הרחיבה על השינוי המהותי שחל בנוגע לזכויות אנשים עם מוגבלות בשנים האחרונות כפי שבא לידי ביטוי בחקיקה ובפסיקה, והדגישה את חשיבותה של העבודה כנדבך מרכזי בחייהם של בני אדם, ומכאן גם החשיבות של שילובה בחייהם של אנשים עם מוגבלות. הצורך בפעולות אקטיביות לצורך כך נובע גם מהנתונים הסטטיסטיים, המלמדים כי רק כ-60% מהאנשים עם מוגבלות בגיל העבודה מועסקים, וזאת ללא קשר הכרחי ליכולת עבודתם אלא גם בשל דעות קדומות וסטריאוטיפים כמו גם חסמים שונים.

העמותה סבורה כי השילוב אמור להתבצע בראש ובראשונה בשוק העבודה הפתוח, עם או ללא התאמות (לפי הצורך), ולחלופין במסגרת תכניות של משרד הבריאות ומשרד הרווחה לעבודה "נתמכת", תוך השתכרות (במקרים המתאימים) של שכר מינימום מופחת. האופציה של העסקה במפעלים מוגנים קיימת גם היא, אך נועדה לשמש (כך לפחות לשיטתה) כמסגרת מעבר בלבד, לצורך קבלת כלים וכישורים כהכנה לשוק החופשי, ולא לצורך עבודה סגרגטיבית (נבדלת ונפרדת) קבועה, שעלולה להנציח את הסטריאוטיפים וההדרה בניגוד למגמות החדשות. העמותה הפנתה בקשר לכך, בין היתר, למודלים בארצות הברית (שם אין עוד הכרה במפעלים מוגנים כמקום תעסוקה לטווח ארוך) ובגרמניה (שם יישאר במפעל מוגן רק מי ששיקומו לא אפשר את

--- סוף עמוד 17 ---

המעבר לשוק הפתוח, ואזי יוכר כעובד לכל דבר של המפעל המוגן). כן הפנתה להחלטת ממשלה מס' 4193 מיום 29.1.12, במסגרתה הונחו מנכ"לי משרדי הבריאות והרווחה לבצע את הפעולות הנדרשות כדי להבטיח "רצף תעסוקתי למעבר מתעסוקה מוגנת לתעסוקה נתמכת בשוק הפתוח ולצורך שיפור מערך התעסוקה המוגנת", ולהצהרות המטה לשילוב אנשים עם מוגבלות בתעסוקה במשרד הרווחה - עוד משנת 2012 - בדבר רביזיה המתוכננת בתחום גם בישראל.

30. העמותה מדגישה כי למרות כל זאת ההעסקה במפעלים המוגנים - אף שחלה על אוכלוסייה רחבה של אנשים עם מוגבלות, לרבות אנשים עם יכולת תפקודית גבוהה - מוסדרת בנהלים שאינם אחידים, לרבות ביחס לשכרם של המועסקים ושעות עבודתם, באופן הפוגע בזכויות המועסקים. לכך יש להוסיף כי התכלית השיקומית לא תמיד מתקיימת; לעיתים ההפניה ל"מפעל מוגן" להבדיל מאופציות אחרות נעשית מטעמים שרירותיים, לרבות חוסר ידע או דעות קדומות, כך שקבוצות מסוימות מוסללות לתעסוקה במפעל מוגן ללא בדיקה אינדיבידואלית ממשית של יכולתם לעבוד בשוק החופשי עם התאמה (העמותה מפנה בקשר לכך לדו"חות מבקר המדינה משנת 2006 ומשנת 2014 מהם עולה לדבריה כי בין 30% ל-40% מהמועסקים במפעלים המוגנים יכולים היו להשתלב בשוק התעסוקה החופשי); אין ביקורת או פיקוח ממשיים על הפעילויות השיקומיות שאמורות להתקיים; ואף קיימים תמריצים שליליים לגורמים המפעילים את המפעלים בנוגע להוצאה מהם של עובדים בעלי תפוקה גבוהה (תוך הפניה בהקשר זה לדו"ח מבקר המדינה משנת 2016, לאמירות בפרוטוקול ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת במהלך דיון משנת 2012, ולנתונים הסטטיסטיים בדבר אחוזי המעבר ממפעלים מוגנים לתעסוקה נתמכת או לשוק החופשי שהם נמוכים במיוחד).

31. העמותה לומדת מהאמור לעיל כי אין כל סיבה להניח כי אנשים עם מוגבלות שהופנו למפעל מוגן הם מחוסרי יכולת עבודה, וודאי שאין להשוותם באופן אוטומטי למי שהוכר כ"משתקם" לפי חוק המשתקמים, הכרה שניתנת רק לאחר בדיקה יסודית המובילה למסקנה כי אכן מוצדק להחריגו ממעמד "עובד". בהעדר בדיקה כזו ובהעדר הוראת חוק מפורשת, אין כל סיבה לפטור אדם עם מוגבלות דוגמת המערער מתחולת דיני העבודה תוך התעלמות מהצורך להבטיח זכויות קוגנטיות דווקא לאוכלוסיות מוחלשות, וגם אין אפשרות להניח באופן אוטומטי כי תכלית ההתקשרות בינו לבין המפעל המוגן הייתה שיקומית

--- סוף עמוד 18 ---

בעיקרה. לאור זאת, ומשלא הוכח בעניינו של המערער כי התכלית המרכזית של העסקתו הייתה שיקומית (כאשר היא מציעה לבחון זאת באופן פוזיטיבי ולא רק נגטיבי, היינו לבדוק אם אכן נערכה לו תכנית שיקומית ולא רק אם הייתה הצדקה כלכלית להעסקתו), יש להפעיל את המבחן המעורב, ולקבוע לאורו כי המערער היה "עובד" לכל דבר.

העמותה מוסיפה כי גם פסקי הדין שניתנו בנסיבות דומות, דוגמת עניין רוט ועניין נגר, לא שללו את האפשרות להתקיימות יחסי עובד-מעסיק אלא קבעו כי יש לבחון בכל מקרה אם למטרה השיקומית נלוותה גם מטרה עסקית-כלכלית, בין בתחילת ההתקשרות ובין במהלכה, באופן המצדיק להכיר ביחסי עובד-מעסיק (וראו גם בתע"א (אזורי י-ם) 1129/08 סימה ארזי - המרכז הקהילתי ע"ש זיו ומרקס (4.8.11); להלן: עניין ארזי). למרות זאת שלל בית הדין האזורי את קיומם של יחסי עבודה בין המערער למת"ש מבלי להתייחס ולו באופן מינימאלי לנסיבות ההתקשרות ומאפייניה, לרבות תפוקת המערער ותרומתו למפעל, הצורך שלו בשיקום וההליכים השיקומיים שבוצעו או לא בוצעו לגביו, ועוד. העמותה סבורה לסיכום כי אין לשלול יחסי עובד-מעסיק בין העובדים במפעל מוגן לבין המפעל (ודאי כאשר לא הוכחה יכולת עבודה פחותה מ-20%), ולכל הפחות אין לשללם באופן גורף ואוטומטי כפי שעשה בית הדין האזורי, ללא בדיקה של נסיבות המקרה הקונקרטיות. הדברים נכונים מכוח קל וחומר בהתחשב בפערי הכוחות בין אנשים עם מוגבלות לבין מי שמעסיקם, וכן בינם לבין גורמי הטיפול והליווי ממשרדי הבריאות והרווחה, ובהיותה של האוכלוסייה מושא הדיון אוכלוסייה מוחלשת במיוחד. לחלופין יש לקבוע כי גם בהעדר יחסי עובד-מעסיק, יש להחיל על המועסק במפעל המוגן זכויות והגנות סוציאליות לאור תכלית החקיקה (כפי שנעשה בעניין עזריאל על ידי בית הדין האזורי).

32. לצדדים ניתנה אפשרות להגיב לעמדת העמותה, והם חזרו בעיקרו של דבר על עמדותיהם. מת"ש הדגישה כי למעשה מבקשת העמותה לתקוף את פרקטיקת המפעלים המוגנים בכללותה, ואין זו הערכאה המתאימה או ההליך המתאים לכך. עוד טענה כי הצעת העמותה לבחון קונקרטית אם תכלית העסקתו של המערער הייתה שיקומית אם לאו - לא הועלתה על ידי המערער בבית הדין האזורי ומשכך יש לראות בה הרחבת חזית אסורה (אם כי נציין בקשר לכך כבר כעת, כי טענת המערער לכל אורך הדרך הייתה כי יש לראותו כ"עובד" לכל דבר,

--- סוף עמוד 19 ---

וככל שמת"ש טענה כי לא היה עובד שכן תכלית ההתקשרות הייתה שיקומית - לכאורה מדובר בטענה שלה ולא בטענה שהמערער אמור היה ליזום התייחסות אליה). עוד טענה כי הכנסותיה מפעילות המשתקמים נמוכות מהוצאותיה למשתקמים וההפרש ממומן מכספי התמיכה של עיריית תל אביב יפו והמשרדים הממשלתיים, אך מדובר בטענה עובדתית שלא באה לידי ביטוי בתצהירו של מר כנעני. לסיום חזרה והדגישה כי ככל שייקבע כי המערער או כל משתקם אחר הוא עובד מת"ש, הרי ששהותו במת"ש תיפסק לאלתר.

33. המדינה הדגישה, בתגובתה לעמדת העמותה, כי קביעה לפיה מתקיימים יחסי עובד-מעסיק בין משתקם למפעל מוגן משמעה כי חלים עליו כל חוקי המגן וכן זכויות מכוח משפט העבודה הקיבוצי, כאשר "קביעה זו תפגע ביכולתם של המפעלים המוגנים להגשים את מטרתם ולהוות חלק מהרצף הטיפולי לאנשים עם מוגבלות, ותשנה את טיב היחסים בין המשתקם לגורם המשקם". בנוסף, עצם האפשרות שמפעל מוגן יהא חשוף לתביעות של משתקמים מכוח חוקי העבודה עלולה לגרום לאפקט מצנן ביחס לפעילות המפעלים המוגנים בכללותה, נוכח הפגיעה במודל הכלכלי עליו מבוססת פעילותם (ואלא אם המדינה תבחר לממן את העלויות העודפות). משכך, מדיניות משפטית ראויה מצדיקה שלא להכיר בקיומם של יחסי עבודה במפעלים מוגנים, וזאת באופן גורף ומבלי לאפשר בדיקה פרטנית של האפשרות לכך בהתאם לנסיבות כל מקרה לגופו. לשיטתה, בדיקה פרטנית כזו "תפגע ביכולת לשמר את רצף שירותי השיקום... תעודד הישארות משתקמים במפעלים המוגנים, ואף עלולה לפגוע במוטיבציה של המשתקמים להתקדמות על הרצף" - שכן אנשים עם מוגבלות יעדיפו להישאר במפעלים המוגנים במקום לעבור למסגרות של השוק החופשי שישפרו את תנאי שכרם וזכויותיהם הסוציאליות.

ראוי לציין כי ב"כ העמותה השיב לדברים אלה באמירה כי "חברי ב"כ המדינה דיבר על חרב שמונחת על צוואר המפעלים, מדובר באותה חרב שמונחת על צווארו של כל מעסיק והיא נקראת זכויות סוציאליות ודיני מגן במשפט העבודה. ב"כ המשיבה אמרה שזו שאלה של כסף, אנחנו אומרים שזה לא רק, אלא שאלה של זכויות ולא רק אלא שאלה של איך החברה הישראלית רוצה להיראות. האם אנו רוצים להיות בשוויון או העסקה סגרגטיבית ללא הגנות לטווח ארוך".

--- סוף עמוד 20 ---

דיון והכרעה

34. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים כפי שהובאו לפנינו בכתב ובעל פה ועיינתי בכל חומר התיק, הגעתי לכלל מסקנה כי דין ערעורו של המערער להתקבל וכי התקיימו יחסי עובד-מעסיק בינו לבין מת"ש בתקופה הרלוונטית. כתוצאה מכך, ומטעמים שאפרט בהרחבה, הוא זכאי לזכויות הסוציאליות שנתבעו על ידו אם כי לא להפרשי שכר. לאור הקביעה כי התקיימו יחסי עובד-מעסיק בין הצדדים התייתר ערעורה של מת"ש בעיקרו, ובחלק שנותר להכרעה שוכנעתי כי יש לדחותו לגופו.

להלן יובאו הטעמים לקביעות אלה, כאשר תחילה תפורטנה הוראות החוק הרלוונטיות להעסקת עובדים עם מוגבלויות; בהמשך תפורט התשתית הנורמטיבית המסדירה את פעילותם של המפעלים המוגנים; ולאחר מכן יפורטו המבחנים הפסיקתיים להתקיימות יחסי עובד-מעסיק - בכלל ובהקשר של העסקת משתקמים בפרט. בהמשך לכך אדון במאפייני העסקתו של המערער עצמו, ולבסוף אכריע ברכיבי תביעתו לגופה.

התשתית הנורמטיבית - זכויות אנשים עם מוגבלות ושילובם השוויוני בעולם העבודה

35. דבר החקיקה העיקרי - העוסק בזכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות ואמור לשמש מורה דרך מרכזי בסוגיה שבמחלוקת - הוא חוק השוויון, עליו נאמר כי הוא "דובר אלינו בלשון נאצלה כמוהו כחוקי יסוד" (בג"צ 6790/98 אברץ נ' פקיד הבחירות לעיריית ירושלים, פ"ד נב(5) 323, 335 (1998)) ואשר תכליתו - כפי שנקבע בו במפורש - "להגן על כבודו וחירותו של אדם עם מוגבלות, ולעגן את זכותו להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, וכן לתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים באופן שיאפשר לו לחיות את חייו בעצמאות מרבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתו" (סעיף 2).

עמוד הקודם123
4...12עמוד הבא