סעיף 13 למסמך התנאים המיוחדים קובע כלהלן:
"פקודת שינוי שמשמעותה הכספית היא למעלה מ-5% מצטבר בעבודות בניה ומ-10% מצטבר בעבודות פיתוח ותשתית מהיקף החוזה תבוצע רק לאחר הכנת טופס שינוי חוזה וחתימתו על ידי מורשי חתימה כהגדרתם בחוק נכסי המדינה. זאת למעט הוראות הנובעות מסיכון המבנה או חיי אדם, שיש לבצען מיידית" (הדגשה שלי – י.ע.).
אין חולק כי העבודה הנוספת לרבות העבודות שנדרש הקבלן לבצע בפלח 1ב עלו בהרבה על 10% מעבודות הפיתוח והתשתית על פי החוזה שנכרת בעקבות המכרז, ואין חולק כי מורשי החתימה מטעם המדינה לא חתמו על השינוי לחוזה. עיינתי בטופס שינוי לחוזה, ובניגוד לנטען בסיכומי הקבלן, הטופס חתום על ידי נציג מחוז דרום מרכוס זיגו "מרכז/הפעלה התקשרויות וחשבונות" וכן על ידי סגן מנהל מינהל תכנון והנדסה, בעוד שחתימותיהם של מורשי החתימה האחרים "בשם הממשלה" (חשב המשרד ומנהל מינהל תכנון והנדסה בירושלים) לא מופיעות במקום המיועד בטופס (מוצג 30).
סעיף 2 לחוק יסוד: משק המדינה קובע כי עסקאות בנכסי המדינה, רכישת זכויות והתחייבויות בשם המדינה ייעשו בידי מי שהוסמך לכך בחוק או על פיו. סעיף 6(א) לחוק נכסי המדינה, קובע את הגורמים המוסמכים לייצג את המדינה בעסקאות לגבי נכסים (המונח נכס בחוק כולל גם זכויות וטובות הנאה מכל סוג שהוא) ולחתום בשמה על מסמכים, ובין היתר, שר האוצר או שר אחר או אדם אחר שהורשה לכך על ידי הממשלה או על ידי שר האוצר. על פי חוק זה ועל פי הרשאות שניתנו מכוח החלטות ממשלה שפורסמו מעת לעת בילקוט הפרסומים, המוסמכים לייצג את המדינה בעסקאות מעין אלה בסכומים האמורים הם המנכ"ל וחשב המשרד (י"פ תשמ"ה 3164 (24.2.1985)). הוראות דומות לגבי הסמכות לחייב את המדינה פזורות בחוקים שונים כגון סעיף 2(ג) לחוק רשות מקרקעי ישראל, תש"ך-1960. בדומה, קבע המחוקק הוראות לעניין מורשי חתימה בעיריה ובמועצות מקומיות – סעיף 203 לפקודת העיריות [נוסח חדש] וסעיף 193 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950. הרציונל מאחורי הוראות אלה הוא השמירה על השימוש בכספי ציבור ועל מסגרת התקציב (ראו רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד מ"ז(1) 397 (1991); בג"ץ 6231/92 אלברט זגורי נ' ביה"ד הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749, 787-786 (1995). שני פסקי הדין עוסקים בהוראת סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985).