בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 19764-01-25
לפני: כבוד המשנה לנשיא נעם סולברג
כבוד השופט עופר גרוסקופף
כבוד השופטת גילה כנפי-שטייניץ
העותרת: סיעת הדמוקרטים בראשות יאיר גולן
נגד
המשיבים: 1. ועדת הכספים של הכנסת
2. שר האוצר
3. הממונה על התקציבים
4. החשב הכללי
עתירה למתן צו על-תנאי; בקשה למתן צו ביניים
בשם העותרת:
עו"ד עומרי שגב; עו"ד אור ירקוני;
עו"ד אורי אלדר; עו"ד יעל אגמון נכט
בשם המשיבה 1:
בשם המשיבים 4-2: עו"ד פנחס גורט
עו"ד דניאל מארקס; עו"ד נועה רוזנברג רכטר
פסק-דין
המשנה לנשיא נעם סולברג:
1. עניינה של העתירה שלפנינו, בהחלטת ועדת הכספים של הכנסת (להלן: הוועדה), מיום 31.12.2024, לאשר את בקשת המשיב 2, שר האוצר, לביצוע שינויים בתקציב לשנת הכספים 2024.
רקע עובדתי ונורמטיבי
2. כידוע, דרך הכלל היא שתקציב המדינה נקבע בחוק, לשנה אחת, כאמור בסעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה. לצד זאת, סעיפים 12-11 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב), מסמיכים את שר האוצר להחליט על שינויים מסוימים בתקציב השנתי, ועל שימוש בסכומים ומשרות שיועדו במסגרת התקציב לסעיף 'רזרבה כללית', בכפוף למגבלות ולתנאים שנקבעו שם. אשר ליחס בין ההוראות, נפסק בעבר, כי "בכל הנוגע לקביעת תקציב המדינה ולשינויו, חוק [יסוד: משק המדינה] וחוק יסודות התקציב מתווים מנגנוני פיקוח משלימים, המשקפים איזון שנוהג שנים ארוכות בין עיקרון הפיקוח הפרלמנטרי לבין הצורך בגמישות תקציבית" (בג"ץ 8749/13 שפיר נ' שר האוצר, פסקה 26 [נבו] (13.8.2017) (להלן: עניין שפיר)). סעיפים 11(ה) ו-12(א) לחוק יסודות התקציב, הרלבנטיים לעניין שלפנינו, מתנים את החלטות שר האוצר בהקשר האמור רק ב"הודעה לועדה". ואולם, הלכה למעשה, כפי שציינו המשיבים 4-2 (להלן: משיבי הממשלה) בתגובתם המקדמית, "הממשלה מביאה לאישור ועדת הכספים כל העברה תקציבית, גם זו שעל פי לשון החוק מחייבת רק הודעה לוועדה" (ההדגשה הוּספה – נ' ס').
3. בעניין שפיר, דן בית משפט זה בהיקף סמכותו של שר האוצר לבצע שינויים בתקציב, מכוח חוק יסודות התקציב. נקבע, כי "אין לאפשר ניצול לרעה של כלי ההעברות התקציביות ופתיחת 'מסלול עוקף' לחוק התקציב". זאת, תוך שהודגשה חשיבותה של ועדת הכספים, כגורם פיקוח ובקרה:
"ועדת הכספים אינה אמורה להיות 'חותמת גומי' המאשרת את החלטות שר האוצר ללא הפעלת שיקול דעת עצמאי [...] היא חלק מאמצעי הפיקוח של הכנסת על הממשלה [...] במסגרת הפעלת שיקול דעתה של הוועדה, עליה לבחון את היקפה של ההעברה המבוקשת ואת טיבה. [...] מעל לכל, הדיון בוועדת הכספים צריך להיות אפקטיבי, ולשם כך על הוועדה לקבל את מלוא המידע הדרוש מבעוד מועד ולגבש כלים מתאימים שיסייעו בידה בנושא" (שם, פסקה 29).
4. אף שהעתירה בעניין שפיר נדחתה לגופה, בעקבות ההליך שהתנהל במסגרתה, גובש "נוהל עבודה בוועדת הכספים בנוגע לשינויים בתקציב המדינה" (להלן: נוהל העבודה בוועדה או הנוהל), שאושר ביום 15.12.2015 על-ידי ועדת הכספים. הנוהל, שעודנו בתוקף, מעגן את "הליך הדיון בוועדה ביחס לשינויים בתקציב המדינה וכן את נהלי העבודה עם אגף התקציבים ומשרד האוצר בנושא זה". במסגרת הנוהל נקבע, בין היתר, כי ההודעה על שינויים תקציביים המוגשים לוועדה תימסר לחבריה בדוא"ל; כי שינויים תקציביים יועלו לאתר הוועדה לפחות יומיים עובר לדיון בהם, זולת "במקרה חירום יוצא דופן של שינוי תקציבי דחוף"; וכי על נציגי אגף התקציבים במשרד האוצר להגיע לדיון בוועדה בדבר שינויים תקציביים, כשהם ערוכים למתן תשובות לשאלות חברי הוועדה ובקיאים בפרטי השינויים הנדונים.
5. העתירה שלפנינו נוגעת לשינויים ספציפיים בתקציב המדינה לשנת הכספים 2024, אשר הובאו לאישור הוועדה בסוף אותה שנה. ביום 30.12.2024, בשעות הערב, נשלחה אל חברי הכנסת בוועדת הכספים, באמצעות קבוצת ה-WhatsApp של הוועדה, "בקשה לשינויים בתקציב" מטעם שר האוצר, על-פי סעיפים 11(ה) ו-12(א) לחוק יסודות התקציב. הבקשה התייחסה לפניות תקציביות מס' 214-171 ו-520-503, שעניינן העברת סכום מצטבר שלמעלה מ-4.5 מיליארד שקלים לתקציב משרד החינוך (להלן: פניות החינוך). זאת, בלשון הבקשה, לצורך "מימון חוסרי השכר בהתאם לביצוע בפועל, יישום החלטות ממשלה, ביצוע שינויים פנימיים וכן יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית". לצד הבקשה כאמור, נשלחו אל חברי הוועדה, מוקדם יותר באותו יום, פניות תקציביות נוספות שגם לגביהן התבקש אישור ועדת הכספים.
6. הדיון בוועדה בנוגע לפניות התקציביות השונות, בהן גם פניות החינוך, התקיים למחרת היום, 31.12.2024, החל משעה 8:00 בבוקר. במהלך הדיון בפניות החינוך, שארך כשעתיים, הפנו חברי הכנסת שאלות לנציגי משרד האוצר ומשרד החינוך לגבי ההעברות התקציביות המבוקשות; זאת, תוך שחברי כנסת מהאופוזיציה הלינו על כך שלא ניתנה להם שהות מספקת ללמוד את הבקשה. בתום הדיון, נערכה הצבעה לאישור פניות החינוך, שהתקבלה ברוב חברי הוועדה. מיד בתום ההצבעה, ביקשו חברי כנסת מהאופוזיציה לקיים דיון מחדש ('רביזיה'), לפי סעיף 115 לתקנון הכנסת, על רקע טענתם כי שאלותיהם לא זכו למענה מספק מאת הגורמים המקצועיים; זאת, תוך שעמדו על כך שההצבעה לאישור פניות החינוך – אינה חוקית. הבקשה לדיון מחדש – נדחתה, ברוב של חברי הוועדה. לאחר שנדונו והועלו להצבעה פניות תקציביות נוספות, הישיבה ננעלה בשעה 11:02.
7. בערבו של אותו יום, נר שביעי של חנוכה, חוּדש הדיון בוועדה. בין לבין, נשלח מכתב מאת חברי הכנסת מהאופוזיציה החברים בוועדה, אל היועצת המשפטית לכנסת, כותרתו – "דרישה לפסילת דיון והצבעה ב[פניות החינוך]". במכתב, העלו חברי הכנסת טענות לגבי המענה החלקי שניתן לשאלותיהם במסגרת הדיון, וכן שַבוּ והלינו על ש"לא ניתן לחברי הוועדה זמן סביר, על מנת לקרוא, להכיר וללמוד את חומרי הפנייה, בטרם נפתח הדיון בוועדה".
8. בפתח הדיון באותו ערב, ציינה היועצת המשפטית לכנסת, על רקע הטענות שהועלו לפניה, כי "הגיעו עשרות [בקשות ל]העברות תקציביות בימים האחרונים, לא ברגע האחרון [...] אלא בשנייה האחרונה [...] בדרך לא דרך. גם אחרי שהן הגיעו ל[וועדה] עוד היו דרושות להן השלמות והן לא היו מושלמות כפי שאפשר היה אולי לצפות אחרי שעבדו עליהן בממשלה [משך] זמן" (פרוטוקול ישיבה מס' 542 של ועדת הכספים, הכנסת ה-25 (31.12.2024)). אשר לתוקף ההצבעה על פניות החינוך, הבהירה היועצת המשפטית לכנסת, כי "לאור העובדה שההעברות האלה גם הגיעו בדקה ה-90 ולנוהל הוועדה יש חשיבות כדי שחברי הכנסת יידעו על מה הם מצביעים ויקבלו גם תשובות, אז המינימום הנדרש כתנאי לתוקף ההצבעות שיתקיימו כאן זה שחברי הוועדה יקבלו את מלוא התשובות המהותיות לשאלות [...] שלהם"; זאת, בהדגישה כי "זה תנאי בעיניי לתוקף ההצבעה וליישום ההעברות התקציביות".
9. בהמשך לדברים הללו, הטעימה היועצת המשפטית לוועדה, כי "עשרות שאלות כן נענו, אבל היה סדר גודל של שבע שאלות שלא נענו. משמצאנו שלא ניתן מענה לשאלות אני סבורה שצריך כן לאפשר לחברי הכנסת לשאול את השאלות ביחס ל[פניות החינוך] [...] [ו]לא לראות בהצבעה שהתקיימה על הרוויזיה כאילו שהתקיימה [...] ורק לאחר מכן לקיים את ההצבעה מחדש על הרוויזיה". בהתאם לכך, ולאחר שניתן מענה מטעם גורמי המקצוע לרשימת השאלות שגובשה על-ידי הייעוץ המשפטי, נערכה הצבעה מחדש על הרביזיה. זאת, חרף המשך מחאה מצד חלק מחברי הכנסת, שלשיטתם לא קיבלו מענה מלא לשאלותיהם, גם לאחר ה'השלמות' שנעשו. גם הפעם, הצבעת הרביזיה – נדחתה, כך שפניות החינוך אושרו סופית, והישיבה ננעלה בשעה 22:45.
ביום 1.1.2025, נשלח מכתב מיצוי הליכים מאת חברת הכנסת נעמה לזימי, חברה בוועדת הכספים המכהנת בכנסת מטעם העותרת, אל משרד האוצר. בחלוף 7 ימים, קרי ביום 8.1.2025, הוגשה העתירה שלפנינו, אשר תוקנה בהמשך לבקשת העותרת.
טענות הצדדים
10. העותרת היא סיעת אופוזיציה בכנסת ה-25, שחלק מחברי הכנסת המכהנים מטעמה נכחו בדיונים המתוארים, אחת מהן חברה בוועדת הכספים. בעתירה התבקש צו על-תנאי, המורה למשיבים להתייצב וליתן טעם "מדוע לא תבוטל החלטת ועדת הכספים של הכנסת [...] לאשר את בקשת שר האוצר [בדבר פניות החינוך]"; וכן "מדוע לא ייקבע ל[נוהל העבודה בוועדה] תוקף משפטי מחייב בראי הנדון ב[עניין שפיר]".
11. לטענת העותרת, הפגמים שנפלו בהליך הגשת פניות החינוך לוועדת הכספים, כמו גם באופן ניהול הדיון לגביהן, מצדיקים את ביטול החלטת הוועדה על אישורן. ראשית נטען, כי פניות החינוך, שלא היה בהן משום דחיפות, הוגשו לוועדה פחות מ-48 שעות טרם קיום הדיון בעניינן; כי הן נשלחו לחברי הכנסת בקבוצת ה-WhatsApp, ולא בדוא"ל; וכי לא ניתן מענה מספק מטעם גורמי המקצוע לשאלות שהעלו חברי הכנסת. כל זאת, בניגוד להוראות הנוהל, אשר לשיטת העותרת, הפך ל"מנהג חוקתי מחייב".
12. עוד טוענת העותרת, כי העובדה שלא ניתנה לחברי הכנסת שהות מספקת ללמוד את הסוגיה, לצד העדר מענה מספק לשאלות שהעלו בדיוני הוועדה, הביאו לפגיעה בעקרון ההשתתפות של חברי הכנסת החברים בוועדה. זאת, באופן שמחליש את אפקטיביות הפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה, ועולה כדי פגם היורד לשורש החלטת ועדת הכספים, ואשר מצדיק את ביטולה. לשיטת העותרת, הגם ש"עקרון ההשתתפות נקבע ביחס להליכי חקיקה [...] שימוש במבחנים שנקבעו בפסיקה ביחס להליך החקיקה יכולים לסייע, מכוח קל וחומר, גם ל[בחינת] החלטות אחרות של הכנסת". בנוסף נטען, כי אף שפניות החינוך כללו גם העברה תקציבית לצורך 'יִשום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית', לא צורפו אליהן חוות הדעת המשפטיות הדרושות; זאת, בניגוד להוראת סעיף 61 להנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1801 "יישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית" (עדכון 14.3.2018) (להלן: הנחיית היועץ). לבסוף טוענת העותרת, כי קיום הדיון בוועדה בשעות הערב במהלך חג החנוכה, בניגוד להסכמות שהושגו בין הקואליציה לאופוזיציה, ולנוהג המקובל בכנסת, הריהו פגיעה במרקם החיים הפרלמנטריים, ואף הפרה של נוהג חוקתי מחייב, מה שמצדיק, כשלעצמו, את התערבות בית המשפט בעבודת הכנסת.
13. להשלמת התמונה אציין, כי ביום 20.1.2025 הגישה העותרת בקשה לצו ביניים, שלפיו משיבי הממשלה ימנעו מלעשות שימוש בתקציב שהועבר על בסיס פניות החינוך. זאת, לטענתה, על מנת להימנע ממצב שבו הסעד המבוקש יהפוך להיות תיאורטי, עד לבירור העתירה.
14. בהתאם להחלטתי, הגישו המשיבים תגובות מקדמיות ממוקדות, המתייחסות לטענות סף. המשיבה 1, ועדת הכספים של הכנסת, סבורה כי דינה של העתירה, וממילא גם של הבקשה למתן צו ביניים – להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים. נטען, בעיקרו של דבר, כי המכתבים שנשלחו מאת חברי הכנסת מהאופוזיציה ליועצת המשפטית לכנסת, אינם מכתבי 'מיצוי הליכים' כמשמעותם בפסיקה, היות שקדמו למועד קבלת ההחלטה הסופית על אישור פניות החינוך. כך, הלכה למעשה, לא הועברה אל הכנסת כל פניה שניתן להגדירה כמיצוי הליכים.
15. גם משיבי הממשלה סבורים, כי יש לדחות את העתירה על הסף. לדידם, מתן הסעד הראשון המבוקש בעתירה, שעניינו ביטול החלטת ועדת הכספים, נעדר השלכות מעשיות לגבי מרבית הכספים שעל הפרק; זאת, משום שחלק ניכר מההעברה התקציבית שאושרה הריהו מעשה עשוי, ואילו חלק אחר, נוגע לכספים שהשימוש בהם כפוף לאישור נוסף של הוועדה. לפיכך, טוענים משיבי הממשלה, הסעד המבוקש נותר רלבנטי "רק ביחס לחלק מהתקציבים שהועברו לצורך יישום הסכמים פוליטיים [...], במובן זה שצו של בית המשפט הנכבד יכול לעצור את הפעילות הממשלתית המתוכננת ביחס לסכום זה". אשר לכספים אלו (להלן: הכספים הקואליציוניים), בסכום של כ-153 מיליון שקלים, נטען, כי אין בעתירה כדי לבסס את התשתית העובדתית הנדרשת להוכחת הטענות המועלות בה, שכן העותרת לא הצביעה "על החוסרים המעשיים, לכאורה, שנותרו בהבנת חברי ועדת הכספים ביחס לפניות התקציביות העלולים לפגוע בפיקוח הפרלמנטרי". עוד טוענים משיבי הממשלה, כי הנחיית היועץ כלל לא מסדירה את הליך הגשת הפנייה התקציבית לוועדת הכספים, אלא את אופן עבודת הממשלה ביישום הסכמים פוליטיים בעלי משמעות תקציבית; וכי בלאו הכי, הוראות ההנחיה לא הופרו בנדון דידן. אשר לבקשה למתן צו ביניים, נטען, כי נוכח האמור, ובשים לב לשיהוי שנפל בהגשתה – כשלושה שבועות לאחר החלטת ועדת הכספים, וכשבועיים לאחר הגשת העתירה – דינה, גם הוא, להידחות.
16. בתשובה לתגובות שהוגשו מטעם המשיבים, דחתה העותרת "מכל וכל" את טענת ועדת הכספים בדבר אי-מיצוי הליכים מול הכנסת. זאת, "לאור העובדה שנעשו פניות בכתב ופניות רבות – לפרוטוקול – בעל פה, [אשר] יש לראותן כמיצוי הליכים כדבעי וזאת כמובן בשים לב להתנהלות יוצאת הדופן בחומרתה של ועדת הכספים"; ובהתחשב בכך ש"ח"כ לזימי מטעם העותרת פנתה במכתב ליועמ"ש הכנסת ותוך כדי הדיון אף הוסבר [...] כי אם הדיון לא ינוהל כמקובל תוגש עתירה לבית המשפט הנכבד, כפי שאכן קרה". לפיכך, גורסת העותרת, כי אין להטיל עליה חובה לפנות שוב לגבי אותו נושא שעמד במוקד פניותיה הקודמות, "אחרי שההעברה אושרה בפועל". פנייה כזו, לדידה, "הייתה נעדרת כל נפקות של ממש שכן ההעברה כבר בוצעה ועמדות הייעוץ המשפטי לכנסת, בזמן הדיון עצמו, היו ברורות ביותר". עוד נטען בתשובה, כי בניגוד לאמור בתגובת משיבי הממשלה, "הנחיית ה[יועץ] בהחלט מסדירה את אופן הגשת הפניה התקציבית לוועדת הכספים" (ההדגשה במקור). לבסוף, בשים לב לטענות שהעלו משיבי הממשלה בתגובתם המקדמית, הודיעה העותרת כי אינה מתנגדת לצמצום גדרי העתירה, כך שזו תתמקד אך בכספים הקואליציוניים.
17. לנוכח האמור, ציינתי בהחלטה מיום 17.2.2025, כי "לכאורה, עמידה על חובת מיצוי הליכים בעתירות נגד העברות תקציביות – עשויה לעורר קושי. עלולה לעלות טענה ל'מעשה עשוי'". אשר על כן, ביקשתי מן המשיבים התייחסות לטענה זו, כך שיבהירו אם לשיטתם ישנה חובה למצות הליכים גם במקרים כגון דא, וכיצד ניתן למנוע את החשש מפני מעשה עשוי.
18. בהתייחסותה המשלימה, הדגישה ועדת הכספים כי טענתה בנוגע לאי-מיצוי הליכים מצד העותרת, נוגעת אך לנסיבות הספציפיות של העתירה. כמו כן, הדגישה הוועדה, כי "לא ברור מדוע הגישה העותרת את העתירה מבלי למצות הליכים כנדרש מול הכנסת ביחס לסעד הראשון, כשם שפעלה ביחס לכל יתר המשיבים, ומדוע לא מיצתה הליכים כלל ביחס לסעד השני המבוקש על ידה". אשר למתח שעשוי להיווצר בין החובה למצות הליכים לבין החשש מפני מעשה עשוי, גורסת הוועדה כי "גם במצבים [כגון דא] קמה חובה למצות הליכים, כאשר במקרים המתאימים יוכל הפונה לציין, תוך נימוק הטעמים לכך, כי כדי למנוע היווצרות 'מעשה עשוי' הריהו מבקש כי מענה לפנייתו יינתן בתוך זמן קצר וקצוב".
19. משיבי הממשלה הציגו עמדה קרובה, שלפיה "מבלי לגרוע מהחובה למצות הליכים, היקף חובה זו, לרבות משך הזמן שהעותר נדרש להמתין לאחר פנייה לרשות המוסמכת ובטרם לפנייה לערכאות, משתנה בהתאם לנסיבות המקרה". זאת, תוך שהובהר כי אין מחלוקת מהותית בין העותרת לבין המשיבים בדבר החובה למצות הליכים. משהעותרת פנתה במכתב מיצוי הליכים למשרד האוצר, טרם הוגשה העתירה, היה עליה למצות הליכים גם אל מול הכנסת; זאת בפרט, בהתחשב בסעדים המבוקשים בעתירה, שעניינם – החלטת ועדת הכספים ונוהל עבודתה.
דיון והכרעה
20. אקדים ואומר, מבלי לטעת מסמרות בדבר, כי בהתחשב בקביעות בית משפט זה בעניין שפיר, לגבי חשיבות הפיקוח שנעשה בוועדת הכספים, שאינה בבחינת 'חותמת גומי', יש באירועים שעליהם מלינה העותרת כדי לעורר אי-נחת. נראה כי יש טעם בטענת העותרת, שלפיה התנהלות המשיבים פגעה – למצער במסגרת הדיון המוקדם בוועדה – ביכולתם של חברי הכנסת לקיים ביקורת ופיקוח אפקטיביים על החלטת שר האוצר בדבר השינויים בתקציב. הקושי האמור משתקף גם בדברים שהשמיעה היועצת המשפטית לכנסת בפתח הדיון המאוחר שהתקיים בוועדה, כמפורט לעיל. ברם, חרף האמור, ולאחר עיון בטענות הצדדים, מזה ומזה, הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה – על שני ראשיה – להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים; כך אציע לחברַי כי נעשה.
21. כאמור לעיל, בהסכמת העותרת, צומצמו גדרי העתירה לשני ראשים אלו: הראשון, החלטת ועדת הכספים לאשר שינויים בתקציב השנתי, אך בהיבט שנוגע לכספים הקואליציוניים; השני, מעמדו המשפטי של נוהל העבודה בוועדה.
22. אשר למיצוי ההליכים בנוגע לראשה הראשון של העתירה – אין בידי לקבל את טענת העותרת, שלפיה המכתבים שנשלחו ליועצת המשפטית לכנסת מטעם חברי הכנסת מהאופוזיציה, טרם קבלת ההחלטה הסופית בוועדה, וכן אמירות שהושמעו במסגרת דיוני הוועדה בדבר כוונה להגיש עתירה, עולים כדי מיצוי הליכים מספק. השתלשלות האירועים בוועדה מיום 31.12.2024, מלמדת כי לטענות שהעלו חברי הכנסת – הן בכתב, הן בעל-פה – היתה השפעה על עמדת הייעוץ המשפטי לכנסת ועל אופן ניהול הדיון המאוחר. בעקבותיהן, בהתאם לעמדת הייעוץ המשפטי, ננקטו שורת צעדים שנועדו לרפא את הפגמים שנפלו בדיון המוקדם: מופו השאלות שנותרו ללא מענה; גורמי המקצוע הובאו בשנית לפני הוועדה, לשם מתן תשובות לשאלות אלו; ונערכה הצבעה מחודשת על בקשת הרביזיה לגבי פניות החינוך. במצב דברים זה, לא ניתן לראות במכתבים שנשלחו ליועצת המשפטית לכנסת בטרם ננקטו אותם צעדים, או באמירות שהשמיעו חברי הכנסת במהלך הדיונים, מיצוי הליכים כנדרש.
23. ככל שסברה העותרת כי לא היה די בצעדים שננקטו בדיון המאוחר כדי לרפא את הפגמים שנפלו בהחלטה, היה עליה לפנות אל הגורמים הרלבנטיים בכנסת ולהעלות את טענותיה לפניהם, טרם הגשת העתירה. זאת, בהתבסס על התשתית העובדתית והמשפטית העדכנית, שהתגבשה רק לאחר קבלת ההחלטה הסופית (ראו והשוו: בג"ץ 6596/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועצת המשפטית לממשלה, פסקה 3 [נבו] (3.10.2022)). מסקנה זו מקבלת משנה תוקף, בהתחשב בעובדה כי העותרת פנתה כאמור למשיבי הממשלה במכתב מיצוי הליכים, טרם הגשת העתירה; כך שלא ניתן לומר כי החשש מפני מעשה עשוי הוא שמנע את מיצוי ההליכים מול הכנסת.
24. עד כאן, בנוגע לראשה הראשון של העתירה. בכל הנוגע לראשה השני, במסגרתו התבקש צו על-תנאי באשר לתוקפו המשפטי של נוהל העבודה בוועדה – הדברים פשוטים יותר. העותרת לא נקטה כל צעד למיצוי הליכים בעניין זה – לא מול ועדת הכספים, גם לא מול גורם אחר; היא אף לא טענה לכך, ולא הצביעה על טעם שבגינו נמנעה מלעשות כן.
25. נראה אפוא, כי העותרת לא עמדה בחובה המוטלת עליה למצות הליכים מול הכנסת; די בכך כדי לדחות את עתירתה על הסף. לא פעם ולא פעמיים, עמד בית משפט זה על חשיבות העמידה בחובת מיצוי ההליכים, טרם הגשת עתירה (ראו, למשל: בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 [נבו] (24.5.2012); בג"ץ 267/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר האוצר, פסקה 3 [נבו] (24.1.2021) (להלן: עניין התנועה למען איכות השלטון); בג"ץ 3083/23 משמר הדמוקרטיה הישראלית נ' ראש ממשלת ישראל, פסקה 3 [נבו] (17.5.2023); בג"ץ 9222-04-25 צדק פיננסי נ' ממשלת ישראל, פסקה 16 [נבו] (11.7.2025) (להלן: עניין צדק פיננסי)). אין מדובר אך בחובה פורמלית או ב'דקדקנות' לשמה. גם כאשר מיצוי ההליכים לא יכול להביא לשינוי החלטת הרשות, ולייתר את ההליך המשפטי, יש בו כדי לתרום "לטיוב העתירה בצורה ניכרת, כמו גם לחידוד ודיוק המחלוקת" (עניין צדק פיננסי, שם), תוך חיסכון במשאבים והגברת היעילות.
26. מובן, כפי שאף עלה מהתייחסות המשיבים, כי היקף החובה למצות הליכים, כמו גם טיבה, נגזר מנסיבות העניין, באופן תלוי-הקשר (ראו: עניין התנועה למען איכות השלטון, פסקה 5; בג"ץ 2572/12 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הממונה על ההגבלים העסקיים, פסקה 3 [נבו] (30.3.2017)). אכן, אפשר שהיקף החובה יושפע גם מן החשש כי עיכוב בהגשת העתירה יביא להיווצרות מעשה עשוי; חשש שעלול להפוך ממשי, מקום בו מדובר בהעברות תקציביות שנועדו לשמש לתשלום הוצאות מידיות. ברם, היקף החובה לחוד, ועצם קיומה לחוד; אף אם היקפה עשוי להצטמצם בנסיבות מסוימות, אין משמעות הדבר כי העותרים פטורים כליל ממילויה בנסיבות אלו. בענייננו-אנו, גם אם היינו קובעים כי היקף החובה אכן צר יותר בנסיבות העניין, לא היה בכך כדי לסייע לעותרת, משנמצא כי לא נעשה מצִדה כל מיצוי הליכים מול הוועדה. מה גם, שבלאו הכי, אי-מיצוי חובת ההליכים של העותרת מול הוועדה לא נבע מהחשש לקיומו של מעשה עשוי.
העתירה נדחית אפוא בזאת.
העותרת תישא בהוצאות המשיבים, בסך של 5,000 ₪.
ניתן היום, ב' אב תשפ"ה (27 יולי 2025).