בקשת רשות ערעור מנהלי 1975/24 בקשת רשות ערעור מנהלי 25226-04-25 הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב נ' לויתן אדיב שמואל (אדווין סמואל) - חלק 7

"הדרך המקובלת לקביעת שווי השוק של נכסים בכלל, ונכסי מקרקעין בפרט, היא שיטת ההשוואה (או בשמה האחר - שיטת שווי השוק), דהיינו שווי המקרקעין נאמד באמצעות עסקאות השוואה שדרכן נבחן המחיר ששולם בעבור נכסים דומים בעסקה רצונית בשוק החופשי [...] מטבע הדברים, שיטה זו מביאה בחשבון את מכלול מאפייניו של הנכס, ובכלל זה מאפיינים שאין להם עיגון סטטוטורי, דהיינו אין הם משקפים בהכרח זכויות משפטיות המוקנות לבעל המקרקעין מכוח תוכנית מחייבת, כדוגמת מיקומו הגיאוגרפי, רמת הביקוש למקרקעין באזור בו מצוי הנכס, צפיפות הבניה בסביבתו, רישות הכבישים והתחבורה הציבורית בסביבתו, הנוף הנשקף ממנו וכיו"ב" (ראו: בקשת רשות ערעור מנהלי 10212/16 דלי דליה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פסקה 10 לפסק דינו של השופט פוגלמן [נבו] (1.4.2020); ההדגשה הוספה - א.ש.‏‏).

השופט ע' גרוסקופף, אף הוא הבהיר באותו עניין כי "שווים בפועל של נכסים אינו תוצר של זכויות משפטיות בלבד, אלא של מכלול מאפיינים שחלקם מעוגנים בדין וחלקם לא" (ראו: עניין דלי דליה, בפסקה 13 לפסק דינו של השופט גרוסקופף; ההדגשה הוספה - א.ש.).

80. השופט גרוסקופף אף הוסיף בהמשך לכך כי "כשאנו נותנים הנחיה לשמאי לנטרל רכיבים משווי השוק, עלינו להצדיק זאת בטיעון נורמטיבי" (שם; ההדגשה הוספה - א.ש.).

בענייננו, ככל שעצם אישורה של תמ"א 38 הוביל לתנודות בשוק הנדל"ן אשר העלו את ערכו של נכס מקרקעין מסוים, ובשים לב לכך שבאישור התמ"א לא התגבש אירוע מס, אין הצדקה לנטרל תרומה זו בשומת "המצב הקודם".

81. השאלה אם עצם אישורה של תמ"א 38 אכן תרם בפועל לערך המקרקעין היא שאלה שמאית מובהקת, שדינה להיקבע על ידי השמאים המוסמכים.

כפי שהזדמן לי להבהיר בהקשרן של הפקעות:

"שומת מקרקעין, כשמה כן היא, היא שומה ולא תאוריה.  שומת מקרקעין היא תיאור מקצועי של עובדות שעניינו התנהגותם של אנשים ומוסדות אשר מוכרים, קונים, משכירים ושוכרים נכסים בשוק הנדל"ן.  תיאור זה מתמקד בחליפין אמתיים ובנכונות אמתית - לא נורמטיבית, לא היפותטית ולא תאורטית - של קונה או שוכר לשלם סכום כסף מסוים בעד רכישה [...] של נכס מקרקעין בזמן הנתון.  תיאור כאמור מושתת על העיקרון הכלכלי 'כסף מדבר'" (ראו: ערעור אזרחי 8717/17 מדינת ישראל רשות מקרקעי ישראל נ' עזבון המנוח איסמעיל מוחמד איסמעיל אחמד ז"ל, פסקה 32 לפסק דיני [נבו] (23.7.2019)‏; ההדגשות הוספו - א.ש.).

82. בטיעוניה ציינה היועצת כי אין בעמדתה לפיה יש לנטרל את תרומתה של תמ"א 38 לערכם של מקרקעין ספציפיים, כדי למנוע את ההתחשבות בתרומתה של התמ"א לעליות מחירים בשוק הנדל"ן בכללותו. לנוכח המסקנה אליה הגעתי, איני רואה צורך להידרש להבחנה זו.
83. המערערות טענו גם לקיומו של קושי שמאי-פרקטי בהערכת שוויין של זכויות מותנות מכוח תמ"א 38. כשלעצמי, איני רואה בכך קושי רב בהינתן העובדה כי שיטת ההערכה המקובלת היא שיטת ההשוואה באמצעות עסקאות דומות אשר מחירן ממילא מגלם את ערכן של זכויות מותנות אלה.  מכל מקום, אין בקושי שמאי זה כדי לשנות את התוצאה המתחייבת מכוח הדין, שכן "השומה הולכת אחרי הדין.  העקרונות הנורמטיביים צריך שייקבעו על-ידי בית המשפט ומכך ייגזר החישוב השמאי" (ראו: עניין דלי דליה, פסקה 4 לפסק דינו של השופט פוגלמן; ההדגשה הוספה - א.ש.).

עניין לוסטרניק

84. פסק דין נוסף אליו התייחסו הצדדים בהרחבה הוא פסק הדין בעניין לוסטרניק. בעניין לוסטרניק נקבע "כלל הנטרול" לפיו ממכלול הנתונים האובייקטיביים אשר משפיעים על שווי השוק של המקרקעין "במצב הקודם" יש להוציא את עליית הערך אשר נגרמה בעטיין של ציפיות לאישור התכנית המשביחה שבגינה נגבה ההיטל (ראו גם: עניין פמיני, בפסקה 8; ערעור אזרחי 8736/04 כהן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה, פסקה 4 [נבו] (24.1.2006)).  השופט לוי הבחין כאמור בין ציפייה כללית לשינוי תכנוני (למשל, ציפייה הנובעת מהפוטנציאל הטמון בסוג הנכס או במיקומו) לבין ציפייה ספציפית לאישורה של תכנית מסוימת - אשר אותה יש לנטרל משווי המקרקעין "במצב הקודם".
85. את מסקנתו כי את הציפייה הספציפית יש לנטרל נימק השופט לוי כך:

"מטבעם, רבים הם שלבי התכנון ואף מתישים, ועל-כן הם נמשכים זמן ניכר.  עובדה זו גורמת לכך שהידיעה על קיומם של הליכי התכנון הופכת לנחלת רבים, ובעקבות כך מתעוררת אצל בעלי עניין ציפייה ואף נכונות להשקיע, ומכאן ועד לעלייה במחירי הקרקע הדרך קצרה.  אישורה של התכנית ההופך את הציפייה למציאות, גורם לעלייה נוספת בערך המקרקעין, אם כי נראה שחלק הארי של העלייה התרחש כבר בשלבים של הציפייה לאישורה של התוכנית.  מכאן ברור שאם לצורך שומת ערך המקרקעין ערב אישור התכנית תובא בחשבון אותה עליית המחירים שנגרמה בעטיים של התכנית המשביחה וההליכים שהיו כרוכים בכך, יימוג כלא היה כל השבח הצפוי מתכנית זו, ובכך תסוכל כליל המטרה שלה נועד היטל ההשבחה" (ראו: עניין לוסטרניק, בעמ' 537).

86. בענייננו נטען כי את כלל הנטרול שנקבע בעניין לוסטרניק יש להחיל על כל ציפייה אשר נובעת מפעולה תכנונית רגולטורית, ולא רק על ציפייה תכנונית אשר נוגעת לתכנית המשביחה הקונקרטית בהיותה תכנית "מתבשלת". אני סבור כי הניסיון ללמוד גזרה שווה מעניין לוסטרניק לענייננו - נידון לכישלון.  הרציונל שעמד בבסיס כלל הנטרול הוא הקשר ההדוק בין אותן ציפיות ספציפיות שיש לנטרל לבין התכנית המשביחה, בבחינת ציפייה והתממשותה.  לעומת זאת, ציפיות שמתעוררות בעקבות תמ"א 38 דומות יותר במהותן לציפייה כללית לשינוי תכנוני, אותה, לפי הלכת לוסטרניק, אין לנטרל.

סיכול תכלית ההיטל - האמנם?

87. לקראת סיום, אבקש להתייחס בקצרה לחשש שהביעו המערערות והיועצת כי יישום גישת ההכללה עלול להוביל לסיכול תכלית ההיטל ולפגיעה בקופה הציבורית עקב חפיפה מלאה בין "המצב הקודם" (אשר כולל את עליית השווי שכבר צמחה בעקבות אישור תמ"א 38) לבין "המצב החדש" (אחרי אישור התכנית האחרת). מדובר על מצב דברים בו התכנית האחרת השביחה אמנם את המקרקעין ביחס למצבם המקורי (לפני החלת תמ"א 38), אך שוויים לא האמיר ביחס למצבם אחרי החלתה של תמ"א 38 (זה המקרה שהתרחש בתיק קלמנוביץ, מושא בקשת רשות הערעור דנן).  במקרה כזה, על-פי גישת ההכללה, לא ייגבה היטל השבחה והוצאות הוועדה המקומית אשר עמלה על הכנת התכנית האחרת לא תוחזרנה לקופתה.
88. אכן, אין להפחית מחשיבות התכלית העומדת ביסוד גביית היטל השבחה. עם זאת, תכלית זו, חשובה ככל שתהיה, אין להגשים בכל מחיר ובוודאי שאין לחרוג לשם כך מגבולות הדין.  כאשר גוף התכנון המקומי פועל ומשקיע משאבים באישורה של תכנית, אולם, למרבה הצער, מאמציו לא נושאים פרי ואינם משביחים את נכסו של הנישום (מעבר להשבחה שכבר צמחה לו מכוח הזכויות המותנות על פי תמ"א 38) - אין לזכות את הוועדה המקומית בהיטל.  אדרבה: נראה כי גביית היטל השבחה על השבחה אשר צמחה בקשר סיבתי עם תמ"א 38 היא זאת שאינה הולמת את תכלית ההיטל, שכן אישורה של תכנית מתאר ארצית אינו כרוך בהשקעת משאבים על ידי הוועדה המקומית, אלא על ידי השלטון המרכזי אשר בחר מטעמיו-שלו שלא לחייב בגינה בהיטל.
89. בעניינה של התכלית העומדת ביסוד גבייתו של היטל השבחה נאמר כי "הוועדה המקומית נתנה - הוועדה המקומית תיקח" (ראו: דיון נוסף אזרחי בית הכרם, בפסקה 63). בהתאם לאותו עיקרון, אמרו מעתה: הוועדה המקומית לא נתנה - הוועדה המקומית לא תיקח.

מן הכלל אל הפרט

90. התכניות מושא דיוננו - תכנית רובע 3 (תיק לויתן) ותכנית 9988 (תיק קלמנוביץ) - הן תכניות מפורטות, ולפיכך הן באות בגדר פעולות התכנון המנויות בסעיף 1(א) לתוספת אשר עשויות לכונן חיוב בהיטל השבחה. כמו כן, תכניות אלה מעניקות זכויות מוקנות (רובע 3) ומעין מוקנות (תכנית 9988).  על-מנת להשלים את התגבשות החיוב בהיטל השבחה, יש לבחון ביחס לכל אחת מהתכניות את יסוד ההתעשרות, על בסיס ההשוואה בין "המצב הקודם" ל"מצב החדש", תוך בידוד ההשבחה אשר צמחה בקשר סיבתי ישיר לתכניות האמורות, וכאשר בשומת "המצב הקודם" יש לכלול את תרומת תמ"א 38 לשווי המקרקעין, אם ישנה.
91. דרך חישוב זו היא שהדריכה את בתי המשפט המחוזיים: בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו בתיק לויתן הנחה את השמאי המייעץ לערוך את השומה, בין היתר, בהתאם לאמור; וכן בית המשפט המחוזי ירושלים בתיק קלמנוביץ מצא כי בהינתן האמור - כאשר מכלילים את תרומת תמ"א 38 לשווי המקרקעין "במצב הקודם" - לא מתמלא יסוד ההתעשרות ולא חלה השבחה נפרדת מכוח תכנית 9988. בקבעם כך, צדקו בתי המשפט המחוזיים - כל אחד לפי דרכו שלו.
92. היועצת טענה כי העובדה שתכנית רובע 3 היא תכנית לפי סעיף 23 מלמדת כי לפנינו מהלך תכנוני אחד, עליו יש להחיל את "כלל הנטרול" שנקבע בעניין לוסטרניק ולנטרל את הציפיות הנובעות מתמ"א 38 בהיותן ציפיות הקשורות לתכנית המשביחה עצמה. אני סבור אחרת.  להשקפתי, אין בעובדה כי "התכנית האחרת" היא תכנית לפי סעיף 23 כדי לשנות ממסקנותיי.  מכל מקום, בפסק הדין קמא קבע בית המשפט המחוזי תל אביב-יפו, כממצא עובדתי, כי תמ"א 38 אינה מהווה חלק מהליכי התכנון שבעקבותיהם הוכנה תכנית רובע 3 (ראו: פסקה 72 לפסק הדין; ובהקשר זה ראו גם קביעה דומה בהחלטת ועדת הערר י-ם בתיק קלמנוביץ: ערר (ירושלים) 403/17 ברק נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, פסקה 88 [נבו] (5.9.2022)).
93. אשוב ואסכם כי דרך החישוב אשר נקבעה בפסקי הדין קמא - נקבעה כדת וכדין. באשר לקביעות העובדתיות הנוגעות לטיבן של התכניות, בממצאים מסוג זה אין מקום להתערב "בגלגול שלישי"; וממילא הרשות לערער בנוגע אליהן לא ניתנה (ראו, מיני רבים: רשות ערעור אזרחי 28427-10-24 פלוני נ' אלקיעאן, פסקה 7 [נבו] (19.11.2024)).

סוף דבר

94. סבורני כי בעת שומת "המצב הקודם" של מקרקעין לצורך גביית היטל השבחה אין מקום להפחית משווי השוק של המקרקעין את תרומתה של תמ"א 38 לשוויים, אם ישנה כזאת על-פי הכרעת השמאי. עליית הערך אשר נובעת מתמ"א 38 ככזאת, מבלי שהוצא היתר בניה, אינה מכוננת אירוע מס המוגדר בחוק כהיטל השבחה.  בהתאם לכך, הכללתה בשומה של "המצב הקודם" אינה מובילה להתעשרות שעל בעל המקרקעין לחלוק עם הציבור.  ההפך הוא הנכון: נטרול ההשפעה הנובעת מכוח אישורה של תמ"א 38 על שווי המקרקעין, באופן אשר גורר אחריו חיוב בהיטל השבחה בגין עליית ערך זו, הוא אשר חורג מגבולות הדין לנוכח היעדרו של קשר סיבתי בין התעשרותו של בעל המקרקעין לתכנית המשביחה.
95. אשר על כן, הנני מציע לחבריי כי נדון בבקשות שלפנינו כבערעורים ונדחה את הערעורים לגופם. במכלול הנסיבות ובהתחשב בתרומתם של בעלי הדין לליבון הסוגיה המשפטית החשובה, אשר נדונה והוכרעה בפסק דיננו, לא נעשה צו להוצאות.