אכן, גם אם יקשה על בית המשפט לאתר את הכוונה המשותפת לשני הצדדים, הוא יעשה כל שביכולתו כדי לעשות כן. העובדה שבשעת המשפט טוען כל אחד מהצדדים היריבים שכוונתו הייתה אחרת מזו של חברו - אין בה דבר. זהו טבעו של כל סכסוך חוזי. אל לשופט להירתע מכך, ולקבוע שלא ניתן לאתר כוונה משותפת. על בית המשפט לבחון היטב את הראיות השונות שהצדדים מביאים בפניו, להשתכנע, ולקבוע מה היה אומד דעתם האמיתי במועד כריתת החוזה, עת שרצונותיהם נפגשו. אל לו לשופט למהר לקבוע שלא ניתן לאתר את תכליתו הסובייקטיבית של החוזה. על בתי המשפט להימנע מליצור "תחושה או 'אוירה' שלפיה אף חוזה אינו ברור, הכל פתוח, וכל תוצאה ניתנת להשגה באמצעות פרשנות" (פרידמן וכהן, בספרם הנ"ל, בעמ' 245; כמו כן ראו: שלו, בספרה הנ"ל, בעמ' 410-406; רע"א 3128/94 אגודה שיתופית בית נ' סהר חברה לביטוח, פ"ד נ(3) 281, 304). אין זה תפקידו של בית המשפט ליצור עבור הצדדים חוזה סביר יותר מזה שהם יצרו לעצמם. הבחינה האובייקטיבית תעשה רק כאשר איתור כוונתם המשותפת הסובייקטיבית של הצדדים אינו אפשרי.
אבקש להוסיף כי הדברים האמורים, בדבר הצורך להתבונן אל מחוץ לחוזה הכתוב לשם התחקות אחר אומד דעתם של הצדדים, אינם חדשים עימנו. עמד על כך השופט טירקל עוד בשנת 1980 בציינו:
דומה שפסיקתם של בתי המשפט בשנים האחרונות מצביעה יותר ויותר על אותה מגמה, להתיר את מוסרותיהן של המלים הכתובות ולהגיע לחקר הכוונה האמיתית, שהייתה לנגד עיניהם של המתקשרים (ראו: ע"א 453/80 בן נתן נ' נגבי, פ"ד לה(2) 141, 145. כמו כן ראו, למשל: ע"א 324/63 סגל נ' חברת גורג'ני מג'י בע"מ, פ"ד יח(4) 371, 373; ע"א 46/74 מורדוב נ' שכטמן, פ"ד כט(1) 477; עניין וינוגרד נ' ידיד הנ"ל, בעמ' 800-799).
הלכה זו, שבאה לידי ביטוי ברור וסדור בפסק דינו של חברי הנשיא בעניין אפרופים הנ"ל, הינה ראויה בעיני. היא מאפשרת לבתי המשפט לחשוף בזהירות את כוונתם האמיתית של הצדדים, ולהגיע לתוצאות אותנטיות וצודקות. סקירת הפסיקה והספרות שנכתבו מאז ניתן פסק-הדין מגלה כי הלכת אפרופים עומדת על רגליים איתנות והיום אין עוד כמעט חולק על כך (ראו: פרידמן וכהן, בספרם הנ"ל, בעמ' 249-245; פרידמן, במאמרו הנ"ל, בעמ' 26-23; מאוטנר, במאמרו הנ"ל, בעמ' 55-53; א' זמיר פירוש והשלמה של חוזים (תשנ"ו) 84; ג' שלו דיני חוזים (מהדורה שנייה, תשנ"ה) 303-302. וראו, מבלי למצות: דנ"א 2485/95 אפרופים שיכון וייזום נ' מדינת ישראל, [פורסם בנבו]; רע"א 5438/95 דוד רוזנווסר בע"מ נ' Lloyds & Co., פ"ד נא(5) 855, 866; רע"א 6999/96 מכשירנות חדרה בע"מ נ' רויכמן, פ"ד נב(2) 752, 764; ע"א 300/97 חסון נ' שמשון חברה לביטוח בע"מ, פ"ד נב(5) 746, 757-755; ע"א 6726/98 אריאב נ' כהן, [פורסם בנבו]).
- פסק הדין נשוא הדיון הנוסף נוגע בשוליו בשאלת היחס שבין התכלית האובייקטיבית לתכלית הסובייקטיבית בחוזי רשות. הבעתי בו את העמדה לפיה גם לחוזים שהרשות הציבורית היא צד להם ישנה תכלית סובייקטיבית, אולם יש לקבוע חזקה הניתנת לסתירה לפיה הרשות הציבורית פועלת בהגינות, בסבירות, בשוויוניות ובתום-לב, בהתאם למעמדה כנאמן הציבור ובהתאם לכללי המשפט המנהלי. דעה דומה הביע גם חברי הנשיא. אלא שסוגיה זו אינה עומדת במוקד הדיון שבענייננו, שכן לפי התוצאה אליה הגענו, תכליתו הסובייקטיבית של ההסכם הנדון עולה בקנה אחד עם תכליתו האובייקטיבית. לבחינת התכלית הסובייקטיבית כפי שהיא עולה ממכלול חומר הראיות נעבור כעת.
- סבורני, כי גם אם יש שסבורים שראוי, על דרך הכלל, להעניק ללשון החוזה משקל אחד, ויש שסבורים שיש לנהוג אחרת, מחלוקת זו אינה מתעוררת במקרה דנן. ענייננו בחוזה שנכתב על ידי מי שאינם משפטנים וניסוחו קלוקל. בנסיבות אלה המשקל ההוכחתי היחסי של לשון החוזה פוחת ממילא, ומשקל הנגד של הנסיבות החיצוניות לו גובר. העובדה שלא מדובר בחוזה נפוץ, כחוזה למכירת דירה, אלא בחוזה חריג, מחזקת את הצורך לבחון את הקשרו הכללי ואת נסיבותיו החיצוניות על מנת ללמוד על כוונתם של הצדדים לו. כאמור לעיל, בהתאם להסכמה הדיונית בין הצדדים, הובאו בפני בית המשפט המחוזי (ולאחריו בפנינו), אך ורק מוצגים מעטים, שצורפו כנספחים לכתבי הטענות, ולא נשמעו כלל עדויות. חרף זאת ניתן לאתר בנסיבות המקרה את אומד דעתם הסובייקטיבי של הצדדים לאמור - כוונתם של הצדדים ליצור תלות בין היקף הייבוא בפועל לבין היקף הפיצוי, קרי, ללא ייבוא בפועל - ובהעדר נזק כתוצאה מכך - לא ישולם כל פיצוי. הדברים מתבהרים היטב על רקע הנסיבות הרלוונטיות.
- החל מסוף שנות החמישים הוקמו מועצות סטטוטוריות במטרה להסדיר ענפי חקלאות מסוימים. כלי חשוב בידיהן של אותן מועצות היה מכסות ייצור שאפשרו רגולציה פנימית של השוק. המכסות נועדו, בעיקרן, להגשים מטרות חברתיות, באמצעות שליטה על ההיצע ועל זהות המגדלים, והן נוהלו על ידי המועצות. בסוף שנות השישים ובתחילת שנות השבעים, כפי שהסבירה המשיבה בסיכומיה, בוטלו כל מכסות הגידול בענף הירקות, למעט ארבעה מינים: עגבניות, בצל, גזר ותפוחי אדמה. ביטול המכסות בענפי הירקות השונים נעשה מבלי ששולם כל פיצוי למגדלים. באופן דומה בוטלו המכסות ללא כל פיצוי למגדלים בענף תרנגולי ההודו בשנת 1989, ובענפי הפירות והפרחים במחצית שנות השמונים. בצידו של הכלל לפיו לא ניתן פיצוי בגין ביטול מכסות גידול ישנם חריגים. בשנת 1993 בוטלו המכסות בענף העגבניות, בין השאר בעקבות הברחת עגבניות משטחי הרשות הפלשתינית לישראל, שגרמה נזק לענף. ביטול המכסות לווה בתשלום פיצוי למגדלים, אולם התשלום לא נועד לפצות את המגדלים על עצם ביטול המכסות אלא על הנזק שנגרם להם כתוצאה מן הייבוא הבלתי-חוקי. בשנת 1996 בוטלו מכסות הגידול בענף הפטם, כחלק מרפורמה בענף, והמגדלים פוצו בגין עצם הסרת מכסות הגידול. הפיצוי הוסדר בחקיקה ראשית ובחקיקה משנית, ושיעורו היה 9.5% מערך הייצור - שיעור הנופל משמעותית משיעור המענק לו טוענים העותרים. בחינת התנהלותה של המדינה לאורך השנים מלמדת, אם כן, על הכלל - ביטול מכסות גידול כשלעצמו אינו מלווה בפיצוי.
ברי כי תנאי להצלחת הרגולציה באמצעות מכסות ייצור הוא חסימת הייבוא של תוצרת חקלאית מחוץ-לארץ או הגבלתו. כאשר נפתח השוק לייבוא מבחוץ, מתמעט הטעם בשמירה על מכסות הגידול הפנימיות. עם זאת, שני אלה אינם כרוכים זה בזה לחלוטין: איסור על ייבוא ייתכן גם ללא משטר מכסות. העותרים שבים וטוענים בדיון הנוסף כי "ביטול המכסות נבע מתמורות שחלו בשוק הגידולים החקלאיים וזאת על רקע מגמות ליברליזציה כללית, שיפורים טכנולוגיים, הורדת מכסים ועוד כיו"ב גורמים". לטענתם, הסכם קהיר היה אמנם "זרז סופי לביטול המכסות" אולם החוזה בו מדובר בא לפצות אותם על עצם הסרת המכסות. טענות אלה, כך סברתי ועודני סבור, חסרות כל בסיס. כפי שראינו לעיל, על דרך הכלל, ביטול מכסות גידול אינו מזכה את המגדלים בפיצוי. ומאי נפקא מינה במקרה דנן? הסכם קהיר חשף את השוק הישראלי לייבוא מתחרה של תוצרת חקלאית משטחי הרשות הפלשתינאית. בחלק מהענפים, בהם תפוחי האדמה, נקבעו, כאמור לעיל, הגבלות על הייבוא שאמורות היו להתבטל בהדרגה (ראו סעיף 10 להסכם קהיר). הייבוא (הבלתי מוגבל או המוגבל חלקית), שמט את הקרקע מתחת למשטר המכסות המקומי. עיקר הפגיעה המסתברת במגדלים הישראליים, כך לפי ההסכם, לא הייתה בעצם ביטול ההסדר בינם לבין עצמם (הסדר שיצרו מכסות הייצור), אלא באפשרות שתיכנס לישראל תוצרת חקלאית רבה מן הרשות הפלשתינאית, שתביא להקטנת נתח השוק שלהם ולירידת מחירים משמעותית. החוזה בו אנו עוסקים בא - כפי שמעידה כותרתו - ליתן "פצוי למגדלי ענף הירקות בעקבות הסכמי השלום". כותרתו של סעיף 5, הוא הסעיף בו נקבע כזכור מנגנון הפיצוי למגדלי תפוחי האדמה, מבהירה כי מטרתו הינה "פצוי נוסף בגין ביטול מכסות כתוצאה מחשיפת גידולי מכסה לאוטונומיה". כך גם עולה מסיכום הדיון בין הצדדים מיום 6.6.1994 שהיווה את הבסיס להסכם. יודגש כי גם מגדלים של גידולים שלא היו נתונים באותה עת תחת משטר של מכסות, המנויים בסעיף 1 להסכם, זכו לפיצוי לפי ההסכם בגין החשיפה לייבוא מהאוטונומיה. סעיף 3(א) להסכם מאפשר אף להרחיב את רשימת הענפים הזכאים לפיצוי הקבועה בסעיף 1 ולהוסיף לה "גידולים שיפגעו בצורה חמורה מהאוטונומיה". הנה כי כן, לא על עצם ביטול מכסות הייצור נועד ההסכם לפצות את המגדלים, אלא על חשיפתם לייבוא תוצרת משטחי הרשות הפלשתינאית.
- על רקע זה, אין בשום פנים לומר שלשונו של סעיף 5(ו)(1) לחוזה הינה "ברורה", ואין לייחס לו את המשמעות המילולית לפיה תכליתו הייתה לפצות את המגדלים בגין עצם ביטול מכסות הגידול. ההקשר והנסיבות המתוארים לעיל, מטים את הכף לכיוון הפירוש שהמשיבה טוענת לו, ולפיו תכליתו הסובייקטיבית של ההסכם הייתה לפצות את מגדלי תפוחי האדמה בגין הנזק שייגרם להם בפועל, כתוצאה מהייבוא משטחי הרשות הפלשתינאית.
זאת ועוד, בהסכם נקבעו שני מנגנוני-פיצוי שונים. מנגנון אחד הינו כללי ומתייחס לכל הענפים שהונהגו בהם עדיין מכסות גידול (חלקים מההסכם מנוסחים אמנם בלשון כללית, אך מטענות הצדדים עולה שבמועד כריתת ההסכם היו רלוונטיים להסדר זה רק הגזר והבצל). המנגנון השני הינו ייחודי לענף תפוחי האדמה. במסגרת המנגנון הראשון, בוטלו מכסות הגידול על אתר, ומגדלי הגזר והבצל פוצו בסכום של 1,700 ש"ח לדונם, זאת, מבלי שהפיצוי הותנה בהתקיימותם של תנאים כלשהם. לאור הנסיבות, בייסודו של מנגנון זה עומדת להבנתי הערכה של הצדדים לפיה צפוי ייבוא של גזר ובצל בהיקף שיצדיק פיצוי זה (הערכה שהתבררה כשגויה - כפי שעולה מסיכומי המשיבה). מדוע נקבע מנגנון פיצוי ייחודי למגדלי תפוחי האדמה?
- אילו היו הצדדים מעוניינים שגם הפיצוי למגדלי תפוחי האדמה לא יותנה בהתקיימותם של תנאים מסוימים, היו הם יכולים לכלול את הפיצוי במסגרת המנגנון הראשון, הכללי, כפי שפוצו מגדלי הגזר והבצל. אין חולק כי מנגנון הפיצוי למגדלי תפוחי האדמה קושר בין מידת הפיצוי לבין מידת היבוא בפועל. השאלה היא האם קשר זה מתקיים גם בשלב השני של הפיצוי, קרי, שלב ביטולן המלא של מכסות הגידול. עצם הקישור בין הפיצוי לבין הייבוא בפועל הינו ייחודי, כאמור, בהשוואה לכל יתר ענפי הגידול שנחשפו לייבוא מן האוטונומיה בעקבות הסכמי קהיר, ובראי ההסכם כולו. ייחודו של הסדר הפיצוי למגדלי תפוחי האדמה והתליית מידת הפיצוי בייבוא בפועל מלמדת על כך שתכליתו של ההסדר הייתה לקשור באופן מלא בין השניים. מה טעם יש לקשר חלקי, ביחס לשלב הפיצוי הראשון בלבד, אם בסופו של דבר יפוצו המגדלים פיצוי מלא? אך טבעי שאם הותנה הפיצוי בכניסת תפוחי אדמה בפועל, ההתניה הינה מלאה. לפיכך חל תנאי זה על שני שלבי הפיצוי. תימוכין לכך ניתן למצוא גם, למשל, במכתבה של סמנכ"ל משרד החקלאות ליצור וכלכלה, מיום 25.7.1995, הממוען לרכז חקלאות באגף התקציבים במשרד האוצר. לפי מכתב זה, לדעתה, כשנה לאחר ההסכם "בשלו" התנאים לביטול המכסות ומתן פיצוי מלא למגדלי תפוחי האדמה עקב "הזרמת כמויות מהאוטונומיה". בתשובתו של רכז החקלאות, מיום 31.7.1995, נכתב בעניין זה כי למרות כניסת תפוחי אדמה מהאוטונומיה לישראל, הורגש מחסור בשוק הישראלי - הווה אומר, לא נגרם למגדלים הישראלים נזק. ניתן להוסיף ולסבור כי מחברי ההסכם בחרו להתייחס במסגרתו למכסות הגידול - הן היקף הייצור שהותר לכל חקלאי - כבסיס להערכת חלקו היחסי של כל חקלאי וחקלאי בשוק, על מנת לאמוד ולתחום את הפגיעה היחסית בו כתוצאה מפתיחת השוק לייבוא, ככל - ובתנאי - שייגרם נזק שכזה.
- העותרים צירפו לכתב טענותיהם מספר תצהירים ומכתבים של בעלי תפקידים שונים אשר היו מעורבים בהסכם, ובהם, מכתב מאת שר האוצר דאז, ותצהירים מאת שר החקלאות ופיתוח הכפר דאז, מנכ"ל משרד החקלאות ופיתוח הכפר דאז ומנכ"ל המועצה לייצור ושיווק של ירקות דאז. במכתבים ותצהירים אלה, שנכתבו - רובם ככולם - בדיעבד, נטען כי התשלום לפי החוזה הנדון נועד לפצות את המגדלים בגין עצם ביטול המכסות. מסמכים אלה נסקרו בהרחבה בפסק-דינו של המישנה לנשיא מצא, שבחר לייחס להם משקל הוכחתי גבוה. לכך לא היה כל מקום בנסיבות המקרה ובהתחשב במועד בו נכתבו. מן העבר השני צירפה המשיבה תצהיר של מי שכיהן בזמנים הרלוונטיים כרכז חקלאות באגף תקציבים במשרד האוצר. לתצהירים הראשונים אין יתרון על פני האחרון. מטבען של רוב המחלוקות מן הסוג הזה, המגיעות עד פתחו של בית המשפט, הוא שהצדדים אינם מסכימים ex-post לכוונתם ex-ante. אלמלא מחלוקות אלה, לא היו באים דיני החוזים לעולם.
לאור כל האמור, לאחר בחינת לשונו של החוזה ונסיבות כריתתו השונות, הגענו למסקנה כי המשיבה הוכיחה במאזן הסתברויות שלפי תכליתו הסובייקטיבית של ההסכם, פיצוי מגדלי תפוחי האדמה הותנה בייבוא תוצרת משטחי הרשות הפלשתינאית בפועל. מסקנה זו לא נשתנתה. אשר על כן הריני מציע לדחות את העתירה, שאינה מעוררת, בסופו של יום, סוגיות עקרוניות. מעבר לצריך, אוסיף כי אילו היה צורך לבחון במקרה זה את תכליתו האובייקטיבית של ההסכם, הייתי מגיע לתוצאה זהה לתוצאה אליה הובילה אותי בחינת תכליתו הסובייקטיבית, ובעניין זה מקובלים עלי לחלוטין נימוקיו של חברי הנשיא א' ברק בפסק הדין בדיון הקודם.