ערעור עבודה (ארצי) 4522-11-18 מיכאל זליג – מדינת ישראל - חלק 8

(1) לפסוק פיצויים אף אם לא נגרם נזק של ממון בשיעור שייראה לו בנסיבות הענין;

(2) ליתן צו מניעה או צו עשה, אם ראה שהענקת פיצויים בלבד לא תהא צודקת; בבואו ליתן צו לפי פסקה זו, יביא בית הדין בחשבון, בין היתר, את השפעת הצו על יחסי העבודה במקום העבודה ואת האפשרות שעובד אחר ייפגע; הוראות פסקה זו כוחן יפה על אף האמור בסעיף 3(2) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א-1970".

כאמור לעיל אף כאשר סמכותו של בית הדין לעבודה מעוגנת בהוראת חוק מיוחדת הרי שזו חוסה בצילו של חוק בית הדין לעבודה.  משמע, כאשר עסקינן בהוראת חוק מיוחדת המסמיכה את בית הדין לעבודה לדון בענין מסוים עדיין רוכש בית הדין לעבודה את סמכותו גם מכוח חוק בית הדין לעבודה, וזאת באמצעות הוראת סעיף 24(א)(5) סיפא, אשר נועד לתת מסגרת לכלל דברי החקיקה בהם הוענקה סמכות ייחודית לבית הדין לעבודה.

26. נוכח זאת, נשאלת השאלה האם את הוראת סעיף 93א לפקודה השולל את סמכות בית הדין לעבודה לדון בתובענות בעניינים המנויים בו יש לפרש כמכוונת לסעיף 24(א)(1) בלבד (להלן: הפרשנות הצרה) או לכלל חלופות סעיף 24 לרבות סעיף 24(א)(5) ודברי החקיקה המיוחדים אליהם מפנה סעיף זה בסיפא ("בכל חוק אחר") (להלן: הפרשנות הרחבה).
27. לכאורה, ובמבט ראשון, הפרשנות הצרה משתלבת יותר בנוסחו הדווקני של סעיף 93א הקובע כי תובענה "לא תיחשב כתובענה הנובעת מיחסי עובד ומעביד", שכן מבחן העילה רלבנטי לסעיף 24(א)(1) לחוק בלבד. ואולם, במבט מעמיק יותר אנו סבורים כי בנסיבות הענין הפרשנות הרחבה היא הראויה, ואלה נימוקינו:
28. ראשית, בשנת 1971, עת נחקק סעיף 93א לפקודת המשטרה, טרם חוקקו הוראות חוק מיוחדות נוספות המעניקות סמכות לבית הדין לעבודה המוזכרות לעיל ובכללן חוק השוויון, וטרם חוקקה הסיפא לסעיף 24(א)(5). מכאן כי בעת חקיקתו הקיף סעיף 93א את מלוא סמכותו של בית הדין לעבודה, כשרק בשלב מאוחר יותר נוספו הוראות חוק מיוחדות המסמיכות את בית הדין לעבודה לדון בעילות מכוחן. הפרשנות הרחבה לסעיף 93א לפקודה נותנת ביטוי לתפיסה שעמדה בעת חקיקתו, היא הקפת מלוא סמכותו של בית הדין לעבודה.  הפרשנות הצרה והדווקנית לסעיף 93א לפקודה מוקשה כיוון שהיא יוצרת הבחנה בין חלופותיו השונות של סעיף 24 לחוק בית הדין לעבודה.  בנוסף היא יוצרת הבחנה בין סמכות בית הדין מכוח סעיף 24(א)(1) לחוק לבין הוראות חקיקה מיוחדות המקנות לו סמכות ייחודית לדון בתובענה.  קשה לייחס למחוקק כוונה לערוך הבחנות אלה עת שלל את סמכות בית הדין לעבודה באמצעות מבחן העילה, ולו מן הטעם שבעת חקיקת הוראת סעיף 93א לפקודה טרם חוקקו דברי החקיקה המעניקים סמכות ייחודית מפורשת לבית הדין לעבודה וממילא טרם חוקק סעיף 24(א)(5) לחוק.
29. שנית, כעולה מדברי ההסבר שצוטטו לעיל, סעיף 93א מיוסד על כך שהמשטרה הינה ארגון בעל מבנה היררכי, ולשירות בה מאפיינים ייחודיים שאינם דומים לשירותם של עובדי מדינה. תכלית זו - מבחינת היקפה הפנימי - אינה מצדיקה הבחנה בין המקורות הנורמטיביים השונים המסמיכים את בית הדין לעבודה לדון בתובענה. מכאן כי ההיבט התכליתי שוקל לצד הרחבת יריעתו של סעיף 93א לפקודה בלי תלות בדרך בה נרכשה סמכותו של בית הדין לעבודה, ובלבד שנדרשת הכרעה בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה.
30. שלישית, מפסיקתו של בית המשפט העליון עולה מגמה ברורה של מתן פרשנות מרחיבה לסעיף 93א לפקודה, בשים לב לתכלית שביסודו. בענין פוזאילוב נקבעה פרשנות רחבה לסעיף 93א לפקודה כך שהוא חל אף אם נכרכו בעילת התובענה סעדים כספיים, ובענין יעקובוב נקבע כי אין מקום להכרעה בעניינים המנויים בסעיף 93א בגררא, אף אם הדבר יביא לפיצול הדיון, על אף ההכבדה הטמונה בכך. העדפת הפרשנות הרחבה לסעיף 93א בפסיקתו של בית המשפט העליון מהווה שיקול להעדפת הפרשנות הרחבה לסעיף 93א גם בהקשר דנן.
31. רביעית, הטענה בדבר ייחודו של עקרון השוויון אינה מצדיקה אימוץ הפרשנות הצרה, וזאת משני טעמים: הטעם הראשון הוא שכעולה מסקירת הוראות החקיקה המיוחדות המסמיכות את בית הדין לעבודה לעיל הרי שאלה אינן מוגבלות לשוויון. משכך, טעם זה אינו יכול להחזיק את מלוא סעיפי ההסמכה המיוחדים בחקיקה, ומכאן חולשתו. הטעם השני הוא שבתיק בית דין גבוה לצדק 1052/19 ‏‏מירי אברהם נ' מדינת ישראל - משטרת ישראל‏ [פורסם בנבו] (19.8.19) טענו העותרות שם להפלייתן לרעה ביחס לשוטרים (אם כי לא ברור אם עמדה שם טענה להפליה הבאה בגדר חוק שוויון הזדמנויות בעבודה), ובית המשפט העליון קבע כי הסמכות מסורה לבית המשפט לעניינים מנהליים.  בהקשר זה גם נזכיר כי בבית דין גבוה לצדק 6069/10 מחמלי נ' שירות בתי הסוהר [פורסם בנבו] (5.5.14) - אשר העתירה הוגשה טרם תיקון התוספת לחוק בתי משפט מינהליים - נידונה טענת הפליה מכוח חוק השוויון בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.  אמנם, פסק הדין התייחס להוראת סעיף 129 לפקודת בתי הסוהר (נוסח חדש), תשל"ב-1971.  אולם נוסחה ותכליתה זהים לנוסח סעיף 93א לפקודת המשטרה.
32. חמישית, ולעניינו של סעיף 14 לחוק השוויון המצוי במוקד הערעור דנן, הרי שחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות נועד להגשים תכלית חברתית ראויה ורחבה של הגנה "על כבודו וחירותו של אדם עם מוגבלות, ולעגן את זכותו להשתתפות שוויונית ופעילה בחברה בכל תחומי החיים, וכן לתת מענה הולם לצרכיו המיוחדים באופן שיאפשר לו לחיות את חייו בעצמאות מרבית, בפרטיות ובכבוד, תוך מיצוי מלוא יכולתו". סעיף 14 לחוק השוויון עיגן את סמכות בית הדין לעבודה לדון בעניינים המנויים בפרק ד' (הוא פרק התעסוקה) ואת הסעדים שרשאי בית הדין להושיט. לטעמינו, עיקר פועלו של סעיף 14 הוא בהבניית קשת הסעדים, שכן העניינים המנויים בפרק ד' לחוק ממילא באים בגדרי סמכותו של בית הדין לעבודה מכוח סעיף 24(א)(1) לחוק בית הדין לעבודה.  זאת ועוד.  סעיף 14 לחוק השוויון חל על כלל העובדים במשק.  מבלי להפחית מחשיבות המשימה הלאומית המוטלת על כתפי השוטרים והסוהרים, מהווים המה בהיבט המספרי קבוצה קטנה מכלל המועסקים במשק.  משכך, ההנחה כי קבוצה זו עמדה לנגד עיני המחוקק עת חוקק סעיף 14 לחוק השוויון, ואף על פי כן לא נערך תיקון עקיף בסעיף 93א לפקודה - מסתברת פחות.  הנה כי כן, בהינתן הפער העצום בין פועלו הנרחב של חוק השוויון והיות סוגית הסמכות העניינית לדון בתובענות המוגשות בידי שוטרים וסוהרים נקודה מסוימת בגדרו - אין להעדיף את הפרשנות הצרה בשל כך שבשנת 1998 עם חקיקת חוק השוויון לא תיקן המחוקק בתיקון עקיף את סעיף 93א לפקודת המשטרה.
33. שישית, אם תתקבל הפרשנות הנטענת בידי המערער כי אז עילות שונות בהקשרו של מעשה פיטורין אחד תידונה בערכאות שונות. כך לדוגמא, על פי הילך טענת המערער, במקרה בו שוטר טוען בכתב התביעה שפיטוריו מהווים הפליה מחמת גיל בניגוד לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה ובכל מקרה נעשו בהליך שאינו תקין ובחוסר תום לב - עשוי להיווצר פיצול בערכאה המוסמכת לדון בעילות השונות למעשה פיטורים אחד. זאת, כיוון שעל פי הילך טענה זו סעיף 10 לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה מסמיך את בית הדין לדון בתובענה בעילה מכוחו (ובכלל זה הפליה מחמת גיל), ואילו העילה של פיטורים בחוסר תום לב ובהליך שאינו תקין מכוח סעיף 24 לחוק נשללת נוכח סעיף 93א לפקודה.  תוצאה זו של פיצול הדיון במעשה אחד בהתאם לסעיפי ההסמכה של בית הדין לעבודה - אינה ראויה או רצויה.  אמנם לעיתים תוצאה של פיצול הינה בלתי נמנעת, ואולם במישור הפרשני אין לייחס למחוקק כוונה כזו באמצעות פרשנות צרה של סעיף 93א לפקודה, ולכן עדיפה הפרשנות הרחבה.
34. המערער בקש להיבנות מהטענה כי בשנת 2016 תוקן חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, באופן שמשטרת ישראל ושרות בתי הסוהר נכללו בהגדרת "גוף ציבורי" וזאת בהקשר לייצוג הולם לעובדים עם מוגבלות בגופים ציבוריים לרבות משטרת ישראל. לטעמינו, אין בתיקון החקיקה כדי לשנות מהמסקנה דלעיל, וזאת משלושה טעמים: ראשית, התיקון משנת 2016 נועד להגשים תכלית חברתית של ייצוג הולם לאנשים עם מוגבלויות. התיקון עסק במהות הייצוג ההולם, וכלל לא עסק בהיבט תיחום הסמכויות, ולו בצורה עקיפה.  שנית, קשה להשליך מתיקון חקיקה בשנת 2016 - שלא עסק בהיבטי סמכות עניינית - על תיחום סמכותו של בית הדין לעבודה מכוח חוק השוויון כנוסחו בשנת 1998.  שלישית, אמנם, המקרה דנן מתמקד בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, ואולם יש לבחון את הטענה בראיה כוללת, בשים לב לדברי חקיקה נוספים המעניקים סמכות מיוחדת לבית הדין לעבודה ואשר הזכאות מכוחם עשויה להצריך הכרעה בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה.  מתוך נקודת מבט רחבה זו עולה משקלם הסגולי של הנימוקים שהבאנו לעיל, ובהתאמה פוחת משקלה הסגולי של טענה הנוגעת לאחד מבין דברי החקיקה המיוחדים.
35. מטעמים אלה סבורים אנו כי יש להעדיף את הפרשנות הרחבה לסעיף 93א כך שההפניה מכוחו היא גם לסעיף 24(א)(5) סיפא ולכלל הוראות החוק המקנות סמכות ייחודית לבית הדין לעבודה לדון בתובענות מכוחן. משמע, סמכות בית הדין לעבודה לדון בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה נשללת אף אם סמכותו של בית הדין לעבודה מעוגנת בדבר חקיקה מיוחד (ביחד עם סעיף 24(א)(5) לחוק) ככל שעילת תובענה כרוכה בהכרעה, ולו בגררא, בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה. ככל שלא נדרשת הכרעה בענין כאמור מוסמך בית הדין לדון בעילת התובענה.  גם כאן כאשר כתב התביעה מחזיק מספר עילות יש לבחון כל עילה בנפרד, כשאין לשלול אפשרות כי בחינה נפרדת זו תביא לפיצול הדיון בעילות השונות בהתאם לתיחום סמכותו העניינית של בית הדין לעבודה.
36. אשר לערעור שבפנינו, סבורים אנו כי בדין סולקה התובענה על הסף (למעט עילת לשון הרע). עיון בכתב התביעה, כאמור לעיל, מעלה כי נטען בו לפיטורים. אולם, אף אם נצא מנקודת מוצא המטיבה עם המערער, בהיותו בלתי מיוצג, ונבחן את האופן בו הציג וחידד עילתו מאוחר יותר תוך שימת הדגש על מוגבלותו והשתלשלות העניינים שהביאה לפרישתו - לא יהא בכך להועיל לו.
37. נקדים ונציין כי לטעמינו טענת שוטר שפרש מרצונו מהשירות בשל אי חוקיות השתלשלות העניינים שהביאה לפרישתו בדגש על חוקיות שיבוצו לתפקיד או מקום ביצועו - באה בגדר סעיף 93א לפקודה. הטעם לכך הוא שהמחלוקת אודות חוקיות השיבוץ כרוכה בהכרעה בנוגע ל"קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד", כלשונו של סעיף 93א לפקודת המשטרה, והכרעות אלה אינן מצויות בסמכותו העניינית של בית הדין לעבודה. העובדה שהסעד המבוקש הוא פיצוי כספי, ולא החזרה לשירות - אינה מעלה ואינה מורידה.  נזכיר כי בענין פוזאילוב ערך בית המשפט העליון הבחנה בין תביעות שכר "נקיות" שאינן נוגעות כלל למחלוקת ביחס למינויים או דרגה לבין תביעות כספיות אחרות, כשסוג התובענות הראשון בא בגדר סמכות בית הדין לעבודה.  תובענה לסעד כספי הכרוכה בהכרעה במחלוקת אודות שיבוץ לתפקיד או מקום ביצועו, שהביאה לפרישה רצונית מהשירות, רחוקה מלהיות תביעת שכר "נקיה".
38. המערער מבקש לחדד כי טענתו היא להפלייתו כאדם עם מוגבלות, כשההפליה התבטאה בהעברתו מתפקידו כחוקר ומתחנת עירון. לצורך הדיון נניח - מבלי להכריע - כי זרקורי התובענה אכן ממוקדים בשאלת חוקיות העברת המערער מתפקידו וממקום ביצוע עבודתו בראי חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות. לטעמינו, גם עילה זו מצריכה הכרעה בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה, קרי "קביעת שוטר לתפקיד, העברתו מתפקיד לתפקיד או ממקום למקום בתפקיד", כשהסטנדרט הנורמטיבי לבחינת חוקיות השיבוץ כולל מערכת נורמטיבית נוספת, היא חוק השוויון.  זאת ועוד.  אף אם המיקוד יהא בטענת ההפליה הרי שעל פי סעיף 8(ג) לחוק השוויון "אין רואים כהפליה לפי סעיף זה, פעולה או הימנעות מפעולה, המתחייבת מהדרישות המהותיות של התפקיד או של המשרה".  מכאן כי שאלת קיומה של הפליה עקב העברתו מתפקיד חוקר במשטרת עירון - בה איננו נוקטים עמדה לגוף הענין - כרוכה בשאלת יכולת המערער למלא את הדרישות המהותיות של תפקיד חוקר בתחנת עירון.  מבלי להידרש לגוף הענין, הכרעה בשאלה זו מצריכה למעשה הכרעה בשאלת הדרישות המהותיות של התפקיד לצורך "קביעת שוטר לתפקיד", וענין זה בא בגדר סעיף 93א לפקודה.
39. מעבר לכך, בהליך זה איננו נדרשים לשאלת פרשנות הרכיב "שחרורו מן השירות", ובאיזה מידה זה חובק עילות שעל פי הנטען בכתב התביעה הביאו לפרישה רצונית. משהצדדים לא טענו לכך נותיר את ההכרעה בכך לעת מצוא (ראו בהקשר שונה ערעור עבודה (ארצי) 12050-10-16‏ מרדכי שי קריאף - מדינת ישראל [פורסם בנבו] (18.3.18)).
40. לטעמינו, משנמצא כי ההכרעה בחלק מעילות התובענה תצריך הכרעה בעניינים המנויים בסעיף 93א לפקודה הרי שבדין נמחקו עילות אלה מהתובענה שהוגשה לבית הדין לעבודה. כפי שעולה מהניתוח לעיל, שלושת הטעמים - הסמכת בית הדין לעבודה בחוק מיוחד לדון בתובענה מסוג זה ביחס לכלל העובדים במשק, היות הסעד כספי, ואופיה האגבי של ההכרעה בענין המנוי בסעיף 93א - אינם מצדיקים שבית הדין לעבודה יידרש להכריע בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה.
41. בית הדין האזורי לא מחק בדין את העילה המושתתת על הפרת חוק איסור לשון הרע, משזו לא כרוכה בהכרעה בענין המנוי בסעיף 93א לפקודה. פיצול הדיון בעילות השונות במקרה דנן הינה בלתי נמנעת, והיא נובעת ממגבלות סמכותו העניינית של בית הדין לעבודה.
42. אשר לתובענה נגד המשיבה 5, לא מצאנו מקום להתערב בתוצאת הכרעתו של בית הדין האזורי. מבלי להידרש לשאלת קיומה של עילה לפי חוק איסור לשון הרע, כששאלה זו תתברר בתובענה העיקרית, הרי שאין מחלוקת כי המשיבה 5 לא היתה המפרסמת הישירה. אמנם, בהתאם לסעיף 7 לחוק ייתכנו נסיבות בהן יורחב מעגל האחראים לפרסום מעבר למפרסם הישיר, ואולם - וזה העיקר - לנסיבות העובדתיות המצדיקות הרחבת מעגל האחריות המשפטית מעבר למפרסם הישיר יש לטעון בכתב התביעה נגד מי שמבוקשת הרחבת האחריות נגדו.  משלא נטען דבר לענין זה בכתב התביעה לא מצאנו פגם בהחלטת בית הדין האזורי לסלק על הסף את התובענה כנגד המשיבה 5 בהעדר עילה.
43. לבסוף, נבקש להעיר כי ערים אנו לכך שהתוצאה אליה הגענו בדבר פיצול בין בית המשפט לעניינים מינהליים ובית הדין לעבודה בהתאם לסעיף 93א לפקודה מכבידה על השוטר מגיש התובענה. לכך נוסיף כי אף ביחס לעילה שתידון בבית המשפט לעניינים מינהליים אין לשלול אפשרות שיעלה הצורך בתרגומה לסעד כספי בבית הדין לעבודה לאחר תום ההתדיינות בבית המשפט לעניינים מינהליים ובתלות בתוצאותיה. בכך טמונה הכבדה נוספת מבחינת השוטר התובע.  החשש הוא כי בסופו של יום העלויות וההכבדה הכרוכים בפיצולי ההתדיינות יהוו תמריץ שלילי למימוש זכות הגישה לערכאות של השוטרים כעובדים.  משכך, אנו מוצאים לנכון להורות כי פסק דיננו יועבר לעיון היועץ המשפטי לממשלה על מנת שישקול את ההשלכות הנובעות מפיצול הסמכויות האמור.
44. סוף דבר - דין הערעור להידחות. בנסיבות הענין, ומשהערעור העלה לדיון שאלה הראויה לדיון - אין צו להוצאות.

ניתן היום, ד' ניסן תש"פ (29 מרץ 2020), בהעדר הצדדים וישלח אליהם.