ד. שינוי חוק-יסוד בחוק-יסוד
- חוק-יסוד הוא פרק מחוקתה של המדינה. הוא פרי סמכותה המכוננת של הכנסת.
בכינונו של חוק-יסוד אנו מצויים בדרגה הנורמאטיבית הגבוהה ביותר. מתבקש מכך, כי אין לשנות חוק-יסוד או הוראה מהוראותיו אלא בחוק-יסוד. ניתן יהא לשנות חוק-יסוד בחוק רגיל, רק אם חוק היסוד ייקבע זאת במפורש. דא עקא, שבית המשפט העליון פסק בעבר, כי ניתן לשנות חוק-יסוד בחוק רגיל (פרשת רסלר [14]). פסיקה זו עוררה ביקורת (ראה קליין, במאמרו הנ"ל, משפטים ט) פסיקה מאוחרת העמידה את השאלה כולה בצריך עיון (ראה בג"צ 119/80, המ' 224/80 [23]).
- לדעתי, אין לשנות חוק-יסוד אלא בחוק-יסוד. זו גם דעתו של חברי, הנשיא שמגר, ואני מצטרף אליה. בצדק ציין פרופ' אקצין כי:
--- סוף עמוד 406 ---
"חוק שנקבע באורח פורמאלי כחוק-יסוד לא ניתן לשינוי אלא על-ידי חוק שאף הוא יוכרז באורח פורמאלי כחוק-יסוד" (אקצין, במאמרו הנ"ל, בעמ' 237).
עמד על כך פרופ' קליין, בהדגישו:
"..."מקור העליונות אינו בדרישה לרוב, אלא ברשות היוצרת את הנורמה.
לפיכך, אף חוקי יסוד שאינם משוריינים נמצאים בדרגה גבוהה יותר מחקיקה רגילה, ועל הכנסת, ברצותה לשנותם, לנקוט בדרך של תיקונם במישרין ולא בדרך של קביעת השינוי בחוק אחר, מאוחר יותר" (קליין, במאמרו הנ"ל, משפטים ב, בעמ' 56).
אכן, אם הכנסת מבקשת לשנות הוראה בחוק-יסוד - כגון לשנות את שיטת הבחירות לכנסת או את שיטת הבחירה של ראש הממשלה - עליה לעשות כן בחוק-יסוד. הדרך היחידה להמנע מכך היא אם בחוק היסוד עצמו קבועה דרך שונה לשינוי חוק היסוד.
שינוי של חוק היסוד באמצעות חוק-יסוד אחר יכול שיהא מפורש ויכול שיהא משתמע.
אכן, שני חוקי יסוד מצויים על אותה רמה נורמאטיבית, ועל-כן יחולו עליהם הכללים בדבר יחסים בין שתי נורמות שוות מעמד.
- כפי שציינתי, בעבר שררה ההשקפה כי ניתן לשנות חוק-יסוד בחקיקה רגילה.
בפסק דין שנתתי לפני למעלה מחמש-עשרה שנים העליתי ספקות בנכונות הגישה ששררה בעבר (ראה בג"צ 119/80, המ' 224/80 [23] הנ"ל). כפי שעולה מפסק דיני זה אין לשנות חוק-יסוד אלא בחוק-יסוד. על-כן, אין לשנות את הוראת סעיף 4לחוק-יסוד: הכנסת, הקובעת את שיטת הבחירות, אלא בחוק-יסוד. אמת, הוראה זו קובעת כי "אין לשנות סעיף זה, אלא ברוב של חברי הכנסת". הנני מציע כי נקבע כי הוראה זו מתייחסת לפגיעה בשיטת הבחירות - כגון פגיעה בעקרון השוויון אשר נדונה בפרשת ברגמן [15] ובנותיה - ולא בשינוי שיטת הבחירות עצמה. פשיטא, שאם בשינוי שיטת הבחירות מדובר - כגון מעבר מבחירות יחסיות לאזוריות - יש צורך לא רק בחוק-יסוד, אלא גם "ברוב של חברי הכנסת" הנזכר בסעיף 4לחוק-יסוד: הכנסת.