פסק-דין
הנשיא (לשעבר) מ' שמגר: הוראות החוק – החוק העיקרי .1השאלה המרכזית העולה בכל אחד משלושת הערעורים שלפנינו היא זהה. עניינה בשאלה אם חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי (תיקון), תשנ"ג- 1993(להלן – החוק המתקן), פוגע בהוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואם יש לראותו בשל כך כבטל. על-כן נדונו שלושת הערעורים שלפנינו במאוחד.
.2(א) החוק המתקן הוא, כפי ששמו מעיד עליו, תיקון לחוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב- 1992(להלן – החוק העיקרי). תחילתו של התיקון ביום .13.8.93
כאמור בדברי ההסבר שהובאו בהצעת חוק הסדרים במגזר החקלאי המשפחתי, תשנ"ב-1991, מבקש החוק העיקרי שהוחק בתשנ"ב ליצור מסגרת חדשה לפתרון המשבר הקשה שפקד את המיגזר החקלאי כבר שנים מספר לפני כן. מגמתו הכללית היא לאפשר את שיקומו של המיגזר החקלאי. הוא בנוי על העדפת השיקום על פני הפירוק, מצד אחד, ועל הרצון להימנע מהזרמת כספים מהקופה הציבורית למען השיקום, מצד שני. התערבות המחוקק במציאת הסדרים למיגזר החקלאי נראתה מחויבת המציאות, לאחר שההסדרים השונים שקדמו לה לא הוכיחו את עצמם, לדעת המציעים, "והותירו את המגזר החקלאי במשבר עמוק ולעתים אף החריפוהו" (הצעת חוק הסדרים במגזר החקלאי משפחתי, בעמ' 92).
(ב) לפי הוראותיו של החוק העיקרי, יכול שתמנה משקם ל"ארגון חקלאי", לתאגידים החקלאיים הקשורים בו ו"לאגודות החקלאיות" הנמנות עם הארגון ולחבריהן, או למה שכונה בחוק "איזור שיקום". "המשקם" כשמו כן הוא: הוא מופקד על ריכוז הנתונים על אודות החובות, בדיקת המשאבים והסדר החובות. "אגודה חקלאית" היא אגודה שיתופית המסווגת כמושב עובדים, מושב שיתופי או כפר שיתופי; כן מתייחס החוק העיקרי לקיבוצים בגולן, בבקעת הירדן ובמקומות נוספים, כמפורטבתוספת הראשונה שבו, ולתאגידים כמפורט בתוספת השניה שלו. "ארגון חקלאי" הוא אגודה שיתופית אזורית שעם חבריה נמנות אגודות חקלאיות, כמפורט בתוספת השלישית לחוק.
(ג) החוק העיקרי קבע, כי אין להמשיך ואין לפתוח בהליך לגבי חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי, אלא בהתאם להוראותיו של החוק האמור (סעיף 7לחוק הנ"ל).
--- סוף עמוד 250 ---
המשקם יקבע לגבי כל גורם חקלאי את חובו הבסיסי ואת חובו הכולל לפי כל המידע שיימצא לפניו. "חוב" ו"חוב בסיסי" הוגדרו בסעיף 1לחוק העיקרי, כדלהלן:
"'חוב' קרן, הפרשי הצמדה, ריבית, ריבית דריבית, עמלה והוצאות; 'חוב בסיסי' – חוב שנוצר בתקופה שנסתיימה ביום הקובע, או חוב שנוצר לשם פרעון חוב כאמור, או חוב כאמור שנקבע בפסק דין גם אם ניתן לאח היום הקובע, והוא אחד מאלה:(1) חוב של אגודה חקלאית; (2) חוב של ארגון חקלאי; (3) חוב של גורם חקלאי, למעט אגודה חקלאית וארגון חקלאי, הנובע מעיסוקו כחקלאי" (ההדגשה שלי – מ' ש').
"היום הקובע" הוא י' בטבת תשמ"ח – .31.12.87משמע, החוק העיקרי דן, בעיקרו, בחובות שנוצרו עד למועד האמור.
(ד) הועבר למשקם הליך כאמור לעיל, יועברו אליו גם הליכים אחרים המתנהלים נגד אותו חייב, שעניינם חוב בסיסי.
(ה) נושה או חייב בהליך לגביית חוב בסיסי או ערבות לחוב בסיסי, רשאים להודיע למי שלפניו מתנהל ההליך כי חלות עליו הוראות החוק האמור. הודיעו כך, יורה מי שלפניו מתנהל ההליך על הפסקת ההליך ועל העברתו למשקם, אם נוכח כי נתקיימו התנאים להפסקת ההליכים. חייב שהוא חקלאי או חבר באגודה חקלאית רשאי להודיע למי שלפניו מתנהל ההליך כי ברצונו שהוראות החוק לא יחולו עליו.
.3סעיף 15לחוק העיקרי מורה, כי אם קבע המשקם את גובה החוב הבסיסי של גורם חקלאי, יפחית ממנו סכום בגובה של עשרים אחוזים מהחוב. אם קבע המשקם, בהחלטה מנומקת, כי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת, רשאי הוא להפחית סכום נוסף שלא יעלה על עשרה אחוזים מהחוב.
סעיף 21לחוק העיקרי מוסיף ומרחיב את הסמכות למחיקת חובות ואומר:
"מחיקת .21נוכח המשקם כי אין ביכולתו של החייב לפרוע את חובו גם חוב לאחר מימוש נכסיו כאמור בסעיף 20, רשאי הוא למחוק חוב נוסף בשיעור שלא יעלה על % 40מהחוב להסדר, היה החייב אגודה חקלאית שהיא ישוב בקו עימות, חבר באגודה חקלאית כאמור או חקלאי בישוב קו העימות, ימחוק המשקם את יתרת החוב שאין ביכולתו של החייב לפרעה".
--- סוף עמוד 251 ---
לעניין הטיפול בחובות, משלים ואומר סעיף 11לחוק העיקרי, כי המשקם יקבע לפי הוראות החוק, לגבי כל גורם חקלאי, את כל אלה: (1) סכומי חובותיו לנושים השונים; (2) כושר ההחזר שלו; (3) סכום החוב שייפרע, בין במזומן ובין בדרך של פריסתו; (4) סכום החיוב בשל חלף ערבות כאמור בסעיף 16לחוק העיקרי; (5) סכומי ההפחתות כאמור בסעיף 15הנ"ל; (6) אם יש לממש נכסים לפירעון החוב; (7) אם יש למחוק חלק מהחוב, ואם כן – את שיעורו; (8) אופן חלוקת החוב בין הנושים ואופן חלוקת התמורה ממימוש הנכסים.
קבע המשקם את כל אלה, יראו בכך הסדרת חובו של גורם חקלאי. המשקם יודיע לנושים ולחייבים את יתרתם, כפי שהיא מופיעה במאזנים, ואלה רשאים להשיג עליה, לפניו, תוך שלושים ימים מהודעתו; המשקם רשאי – מטעמים מיוחדים – להאריך את המועד. הוגשה השגה, יפסוק המשקם בחובות ובזכויות לאחר הדיון בה ויודיע החלטתו לצדדים.
הוראות החוק – החוק המתקן
.4בדברי ההסבר להצעת החוק המתקן מתשנ"ג (הצעת חוק הסדרים במגזר החקלאי משפחתי )תיקון), תשנ"ג-1993), שהקדימה את החוק המתקן, נאמר בתכלית הקיצור, כי "בעקבות פסקי דין שניתנו בהליכים הנוגעים לחוב, התעורר הצורך בהבהרת מספר נושאים כמפורט בהצעה ..." (שם, בעמ' 292).
החוק המתקן הביא בסעיף 1שלו הגדרות חדשות של "חוב", "חוב מס" ו"חוב כולל" (הכלולות בעקבות התיקון בסעיף 1לחוק העיקרי), ואלו הן:
"'חוב' – חיוב כספי בין אם הגיע מועד פרעונו ובין אם לאו, לרבות קרן, הפרשי הצמדה, ריבית, ריבית דריבית, עמלה והוצאות ולמעט חוב מס; 'חוב מס' – כל סכום שאדם חייב בו על פי חיקוק הדן בהטלת מס או תשלום חובה ששר האוצר ממונה על ביצוע או על הגביה לפיו; 'חוב כולל' – החוב של גורם חקלאי ליום כ"ד בטבת התשנ"ב ( 31בדצמבר 1991) ולגבי חקלאי וחבר באגודה חקלאית – כל חוב כאמור ובלבד שהוא נובע מעיסוקו כחקלאי, ואולם לגבי חוב של חבר באגודה חקלאית לאגודה החקלאית שבה הוא חבר – כל חוב כאמור אלא אם כן תוכיח האגודה החקלאית כי חוב מסוים אינו נובע מעיסוקו כחקלאי".
בהגדרת "חוב בסיסי" תוקנה הסיפה, ונאמר בה כי המונח האמור כולל "חוב שנוצר אחרי היום הקובע לשם פרעון חוב (כאמור ברישה של ההגדרה האמורה – מ' ש'), לרבות עקב הסדר או מיחזור החוב".
--- סוף עמוד 252 ---
בסעיף 7לחוק העיקרי, הדן, כמוזכר לעיל, בעניין הקפאת ההליכים, הובאה מכוח החוק התקן התייחסות ל"חוב כולל", מונח שהוגדר מחדש כמובא לעיל, במקום ההתייחסות ל"חוב בסיסי", שהובאה בחוק העיקרי. מרכיבי החוב להסדר פורטו מחדש בסעיף 17, כפי שתוקן בחוק המתקן, כהאי לישנא:
"החוב .17(א) המשקם יקבע את החוב להסדר לפי החוב הכולל, בניכוי להסדר ההפחתות כאמור בסעיף 15ובתוספת חלף הערבות כאמור בסעיף 16, כשהם משוערכים ליום כ"ד בטבת התשנ"ב ( 31בדצמבר 1991) (להלן – החוב להסדר).
(ב) שערוך ההפחתה ייעשה על-ידי הצמדתה למדד המחירים לצרכן והוספת % 7ריבית צמודה לשנה.
(ג) החוב להסדר ישוערך עד ליום ההסדר על-ידי הצמדתו למדד המחירים לצרכן, לפי שיעור עליית המדד הידוע ביום ההסדר לעומת המדד לחודש נובמבר 1991, והוספת ריבית צמודה כאמור בשיעור של % 5לשנה.
(ד) שוערך החוב להסדר כאמור בסעיף קטן (ג), יהא כל חיוב אחר בשל חוב כאמור, החל ביום כ"ד בטבת התשנ"ב ( 31בדצמבר 1991), בשל ריבית, הפרשי הצמדה, הפרשי שער, עמלות וחיובים אשר נושה כלשהו נוהג לחייב בהם את כלל חייביו, למעט עמלת הקצאת אשראי אצל נושים הנוהגים לחייב בעמלה זו – בטל".
כן הכיל החוק התאמות רבות נוספות שאין מקום למנותן כאן.
עיקרו של החוק המתקן מתבטא אפוא בהרחבתה של התקופה אשר החובות שנוצרו בה יטופלו על-ידי המשקם: במקום 31.12.87בא .31.12.91כן נקבע, בין היתר, שיערוך החובות כמפורט בהגדרה של "החוב להסדר" שהובאה לעיל, והוכנסו שינויים נוספים שאינם טכניים בלבד.
מכאן לערעורים שלפנינו.
--- סוף עמוד 253 ---
פסקי הדין של בית המשפט קמא
.5ברע"א 1908/94, אשר בו דנו כאילו ניתנה רשות ערעור, הוגשה בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו (ת"א 252/92 2, המ' 5025/92)*. המערערים משיגים על קביעותיו של בית המשפט קמא, שלפיהן הוראות החוק המתקן, ככל שהן מרחיבות את סמכותו של המשקם להיזקק לבירור חובות שהינם "חוב בסיסי" ולהסדרתם ושוללות את סמכותו של בית המשפט להיזקק להן, אינן עומדות בדרישותיה של הוראת ההגבלה אשר בסעיף 8לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ועל-כן הן בטלות; וכן כי חובות המערערים בגין תשלומי דמי שכירות שר מועדי פירעונם אחרי 31.12.87אינם בגדר חוב בסיסי.
ראשיתו של ההליך הייתה בכך שהמשיבה 1(להלן – שירותי אשראי) הגישה תביעה כספית נגד המערערים (המושב ותשעה מחבריו) בשל חוב בעבור השכרת ציוד. כן עתרה להחזרת הציוד. המערערים הגישו בקשה להורות על הפסקת ההליכים והעברתם למשקם, בהתאם להוראותיו של סעיף 7(ב)(1) לחוק העיקרי. לפי נוסחו דאז של החוק – חוב בסיסי הוא חוב של גורם חקלאי שנוצר בתקופה שנסתיימה ביום .31.12.87
שירותי אשראי התנגדה לכך בטענה כי התביעה מתייחסת ליתרת חוב ליום
15.11.91, ועל-כן אינה בגדר "חוב בסיסי". ביום 13.8.93פורסם החוק המתקן.
הורחבו בו הוראותיו של סעיף 7באופן שניתן לבקש הפסקת הליכים לגבי חוב שכולו או מקצתו הוא חוב כולל או ערבות לחוב כולל. חוב כולל הוא, כמצוטט לעיל, חוב של גורם חקלאי ליום .31.12.91הווי אומר, החובה להיענות לבקשה להעביר ההליכים למשקם משתרעת מעת התיקון על כארבע שנים נוספות. התביעה במקרה אשר לפנינו מתייחסת לחוב ליום 15.11.91, היינו, לחוב אשר נכלל בתקופה שהחוק המתקן ישים כלפיה. שירותי אשראי טענה כי הוראות החוק המתקן בטלות, וכי בית המשפט אינו חייב להפסיק את ההליכים בגין חוב כולל. זאת ועוד, ההבחנה בין חוב בסיסי לזה שאינו בסיסי עדיין שרירה, קיימת ורלוואנטית לצורך הכרעה בבקשה להפסקת הליכים.
טענת שירותי אשראי בערכאה הראשונה ולפנינו היא, כי החוק המתקן פוגע בזכות מוגנת לפי חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואינו מקיים את התנאים אשר בסעיף 8שבו, הקובע לאמור:
"פגיעה .8אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את בזכויות ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
_________________
* שירותי אשראי מסחרי (ישראל) בע"מ נ' גבעת יואב – מושב עובדים ואח’, פ"מ תשנ"ד (3) .243
--- סוף עמוד 254 ---
הזכות שנפגעה, לפי הטענה, היא כאמור זו המובאת בסעיף 3לחוק היסוד, אשר לפיו אין פוגעים בקניינו של אדם; במקרה דנן הכוונה לפגיעה בנושים אשר שירות האשראי הוא בכללם.
סעיף 10לחוק היסוד קובע כי אין בו כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד, קרי ערב יום כ' באדר ב' תשנ"ב – .25.3.92שאלה מקדמית שעלתה בבית המשפט קמא הייתה, על-כן, אם סעיף 10חל גם על תיקונים לחוק שהיה בתוקף לפני 25.3.92, אם תיקונים אלו נכנסו לתוקף אחרי מועד תחילתו של חוק היסוד. בית המשפט קמא סבר לעניין זה כי חקיקת הוראות חדשות בדינים קיימים, אחרי שחוק היסוד נכנס לתוקף, כפופה לבחינה על-פי הוראותיו של חוק היסוד, וזאת כפי שעולה מכוונת המחוקק כביטויה בחוק היסוד. בית המשפט הבחין לצורך זה בין הוראות שבלעדיהן לא ניתן לפעול על-פי הדין הקיים (המוגן על-ידי הוראותיו של סעיף 10) לבין אלה שבהן מובא הסדר חדש ונוסף, שאינו חיוני להמשך הפעילות על-פי הדין הקיים.
בית המשפט ציין, כי אין זה מתקבל על הדעת כי זכויות על-פי חוקי היסוד תהיינה מוגנות מפני פגיעה בחוקים מאוחרים לחוקי היסוד, אך לא תהיינה מוגנות כך אם החקיקה המאוחרת, הפוגעת, אשר אינה חיונית להפעלת הדין הקיים, תיעשה במסגרת תיקונו של דין קיים. פרשנות אחרת הייתה מרוקנת מתוכן את כל ההוראות בחוקי יסוד – דוגמת סעיף 8לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו – המגבילות את הפגיעה בחוק היסוד. לפי המבחן המתואר, החוק העיקרי מוגן על-ידי סעיף 10, אך לא כן התיקון הנ"ל מתשנ"ג, שיש בו משום הרחבה של הפגיעה בזכות הקניין.
מוסיף ואומר בית המשפט המחוזי, כי ההוראה שבסעיף 8הנ"ל אמנם אינה הוראת חוק יסוד משוריינת, אולם לחוק יסוד, בתור שכזה, מעמד בכורה נורמאטיבי, ועל חקיקה מאוחרת להתאים עצמה להוראותיו של חוק היסוד על-פי סעיף ההגבלה שבו. ממושכל זה עולה התוצאה כי בית-משפט מוסמך לבחון את התאמת החקיקה המאוחרת לחוק היסוד ולהסיק את המסקנות מאי-התאמתו לחוק היסוד. החוק המתקן חוקק לאחר חקיקת חוק היסוד. על-כן, מוסמך בית המשפט לבדוק אם הוראות החוק המתקן פוגעות בזכות המוגנת על-פי חוק היסוד. אם התשובה חיובית, ייבדק האם הוראות החוק המתקן ממלאות אחר התנאים הנקובים בסעיף 8לחוק היסוד, ועל-פי בדיקה זו, ייתן בית המשפט את דעתו לעניין חוקתיותו של החוק המתקן.
בית המשפט קמא דחה את טענת בא-כוחם המלומד של המערערים, שלפיה אין בחוק המתקן כדי לפגוע בזכות הקניין. הוא הצביע על כך שהחוק המתקן הרחיב את קשת הנושים הבאים בגדרו של החוק נושא בדיקתנו, והרחיב אף את זכויות הקניין הנפגעות, בכך שהפקיע מבית המשפט את הסמכות לדון בהליכים בגין חובות שנוצרו במשך ארבע שנים נוספות על אלה המצוינות בחוק העיקרי, והורה על העברתם למשקם.
--- סוף עמוד 255 ---
לדברי הערכאה הראשונה, כשם שהחוק העיקרי כלל הוראות מרחיקות לכת, הפוגעות בזכות קניין של נושים בגין חוב בסיסי, בכך שמנע מהם את ההתדיינות לפני בית-משפט והכפיפם להסדרים של המשקם, כך כולל החוק המתקן הוראות מרחיקות לכת, הפוגעות בזכות הקניין של נושים הבאים בגדרו, בגין חובות שנוצרו במשך ארבע שנים נוספות לאלה שהוסדרו בחוק העיקרי. בכך, שלל החוק המתקן את זכותם של נושים אלה להתדיין בעניין זכותם הקניינית בחובות אלה בבית המשפט והכפיפם לסמכויות המשקם, דבר הפוגע בזכויות הקניין של נושים אלה (רע"א 1759/93 כהן ואח' נ' בנק הפועלים בע"מ [1]).
הפגיעה בזכויותיו הקנייניות של הנושה בחוב שאינו חוב בסיסי מתמצית, לדעת הערכאה הראשונה, בחובה להעביר את הטיפול בחוב למשקם ובשלילת האפשרות לדון בו בבית-משפט ולגבותו באמצעות לשכת ההוצאה לפועל. הפגיעה היא השלכה מהענקת הסמכות למשקם לפרוס תשלומי החובות ולהורות על מימוש נכסים של החייב, ובכך מוגבלת זכות הנושה לממש נכסי החייב, כפי שרשאי היה לעשות בלשכת ההוצאה לפועל. המשקם מוסמך לבטל חלק מחובו של החייב.