מכאן נפנה בית המשפט לסעיף 8לחוק היסוד כדי לבחון אם הפגיעה בזכות הקניין, לפי החוק המתקן, עומדת בתנאי ההגבלה שבסעיף 8הנ"ל. בדונו בכך שגה בתיאור נתוני הרקע. בית המשפט המחוזי סבר, משום מה, בטעות, שהחוק העיקרי בכלל אינו חל על כלל המיגזר הקיבוצי. הוא אף סטה מן הבדיקה של החוק המתקן בלבד ועבר לבדיקת התאמתו של החוק העיקרי לתנאים אשר בסעיף 8לחוק היסוד. מסקנתו הייתה, כי השוואת הוראות החוק לתכליתו המוצהרת בדברי ההסבר מגלה העדפה, בלתי מוסברת ובלתי מאוזנת, של אותו חלק במיגזר החקלאי שעליו חלות הוראות החוק העיקרי והחוק המתקן, והפליית החלק האר באותו מיגזר שעליו אין הן חלות. קובע בית המשפט קמא, כי הפליה בלתי מוסברת זו, על רקע דברי ההסבר המתיימרים להציג את החוק העיקרי והחוק המתקן כפתרון למיגזר החקלאי כולו, אינה עולה בקנה אחד עם העקרונות הדמוקרטיים של מדינת ישראל.
במקום להטיל את המעמסה הכספית הנובעת מהוראותיו של החוק העיקרי והחוק
המתקן על הציבור כולו, היא הוטלה רק על חלק ממנו (הווי אומר, הנושים של החייבים במיגזר החקלאי, אשר עליהם חל החוק). זאת ועוד, בהטלת המעמסה על חלק מן הציבור יש משום יצירת אי-שוויון. לטעמה של הערכאה הראשונה, גריעה מהתחייבויות חוזיות ומן החובה לכבד הבטחות סוטה מן ההסדר הערכי-חברתי הראוי. חקיקה כגון זו אינה עולה בקנה אחד עם ערכי מדינת ישראל.
אפילו היחלצותו של המחוקק לעזרתו של המיגזר החקלאי ושיקומו היא תכלית ראויה, הרי שהטלת ביצועה של תכלית זו על חלק מהציבור בלבד יש בה הגשמה בדרך שאינה
--- סוף עמוד 256 ---
הולמת את ערכי מדינת ישראל. לעניין השאלה אם החוק המתקן הוחק לתכלית ראויה, ציינה הערכאה הראשונה כי אין כל אינדיקאציה לכך כי הרחבת הפגיעה בזכויות הקניין על-ידי החוק המתקן נעשתה למטרה ראויה. קרי, מטרה אשר לא ניתן היה להשיגה ולממשה על-ידי החוק העיקרי.
אף אחד לא הצביע על כך שנשקלו אלטרנטיבות אחרות, פרט לפגיעה שרירותית בקניינו של הפרט, כדי להשיג אותה מטרה. התוצאה היא, כי לא הוסבר ולא הוכח כי הפגיעה על-ידי החוק המתקן היא במידה שאינה עולה על הנדרש. היעדר איזונים בחוק המתקן וסך הכול המצטבר של פגיעות במכלול הזכויות מביאים, לדעת בית המשפט קמא, לתוצאה, כי החוק המתקן אינו הולם את ערכיה של המדינה וכי פגיעתו היא למעלה מן הנדרש.
העולה מהמקובץ, כי הוראות החוק המתקן, ככל שהן מרחיבות את סמכותו הייחודית של המשקם להיזקק לבירורם ולהסדרם של חובות שאינם חוב בסיסי, אינן עומדות בהוראות ההגבלה של סעיף 8לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. מטעם זה הוראות אלה בטלות. בית המשפט הורה אפוא למערערים להמציא ראיות כדי להצביע על כך שהחוב שמדובר בו הוא חוב בסיסי, כהגדרתו של מונח זה בחוק העיקרי (היינו לפני תחילתן של הוראות החוק המתקן).
.6בע"א 6821/93 דן בית המשפט קמא בתביעה נגד תשעה נתבעים על-פי ערבותם כלפי הבנק לחוב של קרן החקלאות השיתופית בע"מ (בפירוק). חמשת המשיבים הגישו הודעות בדבר הפסקת התביעה והעברתה למשקם, וזאת בהסתמך על סעיף 7לחוק העיקרי. לאור תיקונו של סעיף לחוק העיקרי שתחולתו מיום 13.8.93, לא היה, לדעתם, מקום להמשיך בהליך לגבי ערבות לחוב, אלא בהתאם לחוק המתקן, שהרי אם הוכח להנחת דעת בית המשפט כי חלק מן החוב הוא ערבות לחוב כולל, יפסיק את ההליך לגבי הערבות ויעבירו לדיון לפני המשקם.
בית המשפט ציין כי בעוד שחובות של חקלאי וחבר באגודה חקלאית, הנכללים בגדר חוב כולל, הם רק אלה הנובעים מעיסוקם של חייבים אלה כחקלאים, אין הגבלה כזו לגבי גורם חקלאי שאינו חקלאי וחבר באגודה חקלאית. כל חוב של גורם חקלאי, שאינו חקלאי וחבר באגודה חקלאית, הוא חוב כולל, ללא הבדל מאיזה מקור הוא נובע וכיצד נוצר, ובלבד שהיה קיים ביום .31.12.91
אין מחלוקת, כי חובם של המשיבים, שעליו נסבה התביעה, הוא מכוח ערבותם לחברה פרטית, אשר אינה גורם חקלאי וחובה אינו חוב כולל. השאלה הצריכה דיון היא, האם חובו של גורם חקלאי ליום 31.12.91, הנובע מערבות לחוב שאינו חוב כולל, היא בגדר "חוב כולל" במובן החוק. על-פי הגדרת "חוב כולל" בחוק המתקן, התשובה לשאלה זו היא בחיוב. כמוסבר לעיל, כל חוב של גורם חקלאי, למעט חקלאי וחבר באגודה חקלאית, ליום 31.12.91, הוא חוב כולל, ללא כל קשר למקור החוב.
--- סוף עמוד 257 ---
הנה כי כן, לדעת בי המשפט עולה מכתב התביעה, כי ההליך הוא לגבי חוב כולל של המשיבים. מן הדין להפסיק את ההליך ולהעבירו למשקם. על כך הערעור לפנינו. בשלב הערעור, בלבד, העלה המערער את הטענה כי החוק המתקן סותר את הוראותיו של סעיף 8לחוק היסוד, וכי מכאן בטלותו. על-כן צירפנו ערעור זה להתדיינות שלפנינו.
.7ברע"א 3363/94 הוגשה בקשה לרשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי בחיפה (בר"ע 18/94, ובה בקשת רשות ערעור שנדונה כערעור עצמו, על תיק הוצל"פ (חי') 8-97-14337-02). הבקשה נדונה על-ידינו כערעור עצמו.
בהחלטה האמורה של בית המשפט קמא הוחלט שלא להפסיק את ההליכים נגד המערערים, שלא להעבירם למשקם, ולבטל את החלטתו ההפוכה של ראש ההוצאה לפועל. בית המשפט קבע כמימצא כי החוב שעליו סבה ההתדיינות נוצר בשנת.1988הצורך בקביעת התאריך, כאמור, נבע מן העובדה, כי החוב הכולל בחוק העיקרי זכה, לדעת הערכאה הראשונה, להגדרה מעורפלת, שכן, כזכור, דובר שם ב"(1) (ה)חוב ליום מסויים, כפי שקבע אותו המשקם ..."; ובסעיף-קטן (2) "לגבי תאגיד חקלאי – החוב ליום מסויים כפי שקבע אותו המשקם ...". הגדרה זו הובילה, לדעת הערכאה הראשונה, לתוצאה שאינה משביעה רצון, בשל העובדה שבפועל הייתה נוצרת הפליה בין החייבים השונים (וכן בין הנושים השונים), משום שלא לכולם היה נקבע מועד קובע אחיד. על-כן נכלל בחוק המתקן יום אחיד לכל החייבים.
בית המשפט מציין, כי עצם קביעת התאריך של 31.12.91בהגדרת החוב הכולל המתוקנת אינה מהווה פגיעה בקניינם של הנושים. בסיס הפגיעה נובע מהעובדה כי העמדת תאריך זה כופה על הנושים את הפסקת הדיון (או את אי-תחילתו) בהליך לגבי החוב, אם הוכח להנחת דעתם של בית המשפט, של ראש ההוצאה לפועל, של הרשם או של הבורר, כי החוב נושא ההליך שלפניהם, כולו או חלקו, הינו חוב כולל או ערבות לחוב כאמור. על-פי החוק המקורי, הדיון היה מוקפא אך ורק אם היה מוכח קיומו של חוב בסיסי שנוצר בתקופה שמסתיימת ב-.31.12.87
בית המשפט הזכיר כי מרגע שמוקפא ההליך ומועבר לדיון בפני המשקם, מוסמך האחרון לעשות את אלה: 1) לקבוע את פריסת החוב להסדר על פני תקופה שלא תעלה על שבע-עשרה שנים ושישה חודשים החל ביום ההסדר (סעיף 19(א) לחוק העיקרי לאחר תיקונו בחוק המתקן). בכך נפגעת, לדעת בית המשפט, זכותם של הנושים לממש את קניינם במשך תקופת הפריסה, שכן אלמלא הועבר הדיון אל המשקם (על-פי החוק העיקרי), לא היה נקבע משך תקופת פריסה כאמור.
--- סוף עמוד 258 ---
2) על-פי סעיף 20לחוק העיקרי לאחר תיקונו בחוק המתקן רשאי המשקם להורות על מימוש נכסים לא חקלאיים של החייב, למעט הדירה המשמשת למגורי החייב, כספים בקופת גמל, וחלק בנכסים יצרניים של אלה המפורטים בסעיף-קטן (ב)(3)(א). גם הוראתו של סעיף זה פוגעת בקניינם של הנושים, כאשר אינה חופפת את הדינים האחרים בעניין מימוש או כינוס נכסים או הוצאה לפועל.
כן הורחבה סמכות המחיקה לשיעור שלא יעלה על ארבעים אחוז מן החוב להסדר והורחב יחד עם זאת הבסיס של החובות להסדר, שהרי מדובר גם על החוב הכולל ולא רק על החוב הבסיסי. מכאן כי בחוק המתקן יש פגיעה בקניינם של הנושים, מעבר לאמור בחוק העיקרי.
תחילת החוק העיקרי קדמה לזו של חוק היסוד. אולם, סעיף 10לחוק היסוד איננו חובק תיקונים לחוק שנעשו לאחר תחילתו של חוק היסוד, ואינו מוציא אותם מכלל הוראות הטעונות בדיקה ובחינה לפי סעיף 8לחוק היסוד. השריון הנורמאטיבי מוצא את מקומו בחוק היסוד ב"פיסקת ההגבלה" הבאה להגביל את סמכותו של המחוקק בהתאם לתנאים המופיעים בה. מכוחה של פיסקת הגבלה זו סבר בית המשפט כי הוא מוסמך להצהיר על בטלותו של חוק מאוחר יותר מחוק היסוד, אשר לסברו אינו עומד בתנאים המצוינים בפיסקת ההגבלה. לאור בטלותו של החוק המתקן, נקבע כי יש להתעלם מן המועד הסופי החדש, הוא 31.12.91, ולהחזיר למקומה את ההוראה שבחוק העיקרי המאפשרת למשקם לקבוע לכל חייב יום מסוים (סעיף 12לחוק העיקרי). על-כן החליט בית המשפט קמא לבטל את החלטת ראש ההוצאה לפועל ולהחזיר את הדיון ללשכת ההוצאה לפועל במקום להעבירו למשקם. על כך הערעור שלפנינו.
.8סוף דבר, בכל שלושת התיקים, שתמצית ההכרעות בהן הובאה לעיל, עולה שאלה זהה ואחידה – והיא: מה דין תוקפו של החוק המתקן לאור הוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והאם הפגיעה בקניין העולה ממנו היא חוקתית?חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו .9(א) הבחינה של שלושה פסקי הדין שהם נושא דיוננו תיעשה על-פי הסדר הבא: (1) סעיף 10לחוק היסוד קובע כי אין בחוק היסוד כדי לפגוע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד. על-כן תיבחן תחילה שאלת תחולתו של חוק היסוד על תיקון לחוק קיים, כאשר חוק היסוד אינו חל על החוק הקיים. אם נגיע לכלל מסקנה כי סעיף 10לחוק היסוד חל על החוק המתקן, מסתיימת בכך התייחסותנו לשאלה
--- סוף עמוד 259 ---
החוקתית, שהרי משמעותה של המסקנה תהיה כי החוק המתקן וגן על-פי סעיף 10, והוראותיו המהותיות של חוק היסוד אינן חלות עליו. היה ומסקנתנו תהא שהחוק המתקן אינו חוסה בצלו של סעיף 10, נעבור לשלבי הבדיקה הבאים.
(2) בשלב שני ייבחנו העקרונות המונחים ביסודה של החקיקה החוקתית.
(3) בשלב השלישי תידון תחולתו של סעיף 3לחוק היסוד הנ"ל (שמירה על הקנין) על החוק המתקן.
(4) רביעית, היה ונסיק כי סעיף 3לחוק היסוד חל על ענייננו, במובן זה שיש בחוק המתקן משום פגיעה בזכות הקניין, נעבור לשלב הבדיקה האחרון: נחליט אם החוק המתקן מתיישב עם התנאים הקבועים בסעיף 8לחוק היסוד, הנושא את הכותרת "פגיעה בזכויות" והמפרט את התנאים לתוקפו של חוק, על-אף הפגיעה בזכות יסוד הנובעת מהוראותיו.
(ב) לשם הבהרת הנתונים, נחזור ונזכיר כי אנו דנים בתיקון לחוק העיקרי.
החוק העיקרי תחילתו ביום .12.3.92חוק היסוד תחילתו מיום .25.3.92החוק המתקן נכנס לתוקף ביום .13.8.93
הווי אומר, החוק העיקרי תחילתו לפני תחילת חוק היסוד; אולם, החוק המתקן הוחק אחרי תחילתו של חוק היסוד. נבחן עתה, כנושא ראשון, את שאלת תחולתו של חוק היסוד על החוק המתקן.
תחולתו של חוק היסוד על התיקון לחוק קיים
.10(א) סעיף 10לחוק היסוד קובע לאמור:
"שמירת .10אין בחוק-יסוד זה כדי לפגוע בתקפו של דין דינים שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד".
ככל שהדברים נוגעים לדין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד, היינו ערב יום 25.3.92, אינה עולה בהקשר שלפנינו שאלה כלשהי. החוק העיקרי תחילתו ביום .12.3.92אכן ימים ספורים בלבד לפני תחילתו של חוק היסוד; אולם מילותיוהחד-משמעיות של סעיף 10מוציאות את החוק העיקרי מתחום החוקים העשויים להיות מושפעים, לטוב ולרע, מהוראותיו של חוק היסוד.
--- סוף עמוד 260 ---
השאלה החייבת להעסיקנו היא שאלת ההשלכה וההשפעה אשר יש לחוק היסוד על החוק המתקן שנדון לפנינו. מבחינת לוח הזמנים התמונה פשוטה. התיקון תחילתו ביום 13.8.93, קרי מועד שהוא אחרי תחילתו של חוק היסוד. מכאן – אף זאת לפי פשוטם של דברים – שחוק היסוד חל לגביו. חוק היסוד אינו פוגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו. מן ההן משתמע הלאו; חוק היסוד חל על כל חקיקה שהוחקה אחרי תחילתו ויכול הוא לפגוע בה: החוק המתקן לא היה קיים ערב תחילתו של חוק היסוד. משמע, לפי מילותיו של סעיף 10, חוק היסוד חל על החוק המתקן. כמובן, אין בכך עדיין כדי להשליך על תוקפו של החוק המתקן, שהרי גם אם חוק היסוד חל עליו, עדיין מתחייבת בדיקה לפי ההוראות העולות מסעיפים 3או 8לחוק היסוד, או משניהם.
(ב) אולם נפנה תחילה לטענות מרחיקות הלכת, שעניינן ניסיון לבסס את הטענה של המשיבים שחוק היסוד כלל איננו חל על החוק המתקן. נטען לפנינו, כי חוק היסוד אינו חל על החוק המתקן אף-על-פי שהוחק אחרי תחילתו של חוק היסוד. לפי הטענה, תיקון לחוק הולך אחר החוק העיקרי. הוא מתייחס להוראותיו ואינו סוטה מן העקרונות הקבועים בו, בין שיש בו התאמות ושינויים שהם בתחום המעשה ובין שיש בו שינויים בתחום ההלכה או העיקרון. הטפל הולך אחר העיקר ויש לראות את התיקון כאחד עם החוק העיקרי, וכפי שזה האחרון "נפטר מעונשו" של חוק היסוד, כך גם התיקון שאנו דנים בו כאן.
לחלופין נטען, כי ייתכנו כמובן מצבים שבהם יהיה התיקון בגדר שינוי מהותי וחידוש שבדין, ואזי יעמוד על רגליו הוא. על-כן יש לבדוק כל תיקון על-פי תוכנו. נאמר כי במקרה דנן אין המדובר בתיקון מהותי, כי החוק המתקן מתייחס בתיקונים שבו לאותם נושאים שנדונים בחוק העיקרי, אשר משתלבים בו.
.11הטענות בקשר לתחולת סעיף 10על החוק המתקן שהובאו לעיל, שמטרתן לשכנענו כי חוק היסוד איננו חל על החוק המתקן, אינן מקובלות עליי מן הבחינה המשפטית. מעבר לכך, מעוררת התיזה המוצעת קשיים רבים גם מן הבחינה הפרגמטית.
חוק היסוד חידש בקביעת אמות המידה שלפיהן ייבחנו חוקתיותו ותקפותו של דין. הוא יצר אמות מידה מהותיות חדשות שלא היו כדוגמתן, פרט לאמור בסעיף 4, רישה, לחוק-יסוד: הכנסת. הוא קבע נורמות שלפיהן בוחנים את תוכנו של הדין, והטיל חובה של כיבוד הנורמות על כל רשות מרשויות השלטון. אין צריך לומר שבית המשפט הוא בכלל רשויות השלטון, שהרי הוא הרשות השופטת שהיא אחת משלוש רשויות השלטון על-פי תפיסותינו החוקתיות (בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת (להלן פרשת פלאטו שרון [2]), בעמ' 141).
--- סוף עמוד 261 ---
.12המחוקק קבע בסעיף 10את אשר קבע, כי הוא היה מודע לכך שקיימים חוקים שחוקקו לפני חוק היסוד, הסותרים אותו בתוכנם. המחוקק לא חפץ בזעזוע פתע בדין הקיים, אלא העדיף את יציבות הדין. הוא סבר, שהדין הקיים טעון בדיקה, בחינה וסינון שיטתיים וזהירים לפני שמחילים לגביו את הנורמות החדשות שבחוק היסוד. גישה זו אינה מתחייבת לגבי תיקון לחוק – כפי שאיננה מתחייבת לגבי חוק חדש. הבחינה והבדיקה הנדרשות לגבי חוק חדש או לגבי תיקון לחוק, מבחינת התאמתו להגנות על זכויות האדם שבחוק היסוד, מן הראוי שייעשו בשלב החקיקה, כדרך המחוקק בהצעות חוק שלפניו.