החלטה
1. ביום 14.8.2017 התרחשה תאונת דרכים קטלנית בכביש מספר 4. משאית נסעה על הכביש המהיר מבלי שהנהג סגר את המנוף שמותקן עליה, כך שהמשאית עברה את הגובה המרבי לנסיעה תחת "גשר קוקה קולה" – שהוא גשר להולכי רגל המיועד לחציית הכביש המהיר. המשאית התנגשה בגשר בעוצמה, הגשר קרס, ונהג המשאית נהרג (להלן: המשאית ו-התאונה בהתאמה). למרבה המזל ברגע קריסתו של הגשר לא היו עליו הולכי רגל, וכך נמנעו פגיעות נוספות. המבקש בבקשה שלפניי הוא בעל הסמכה של קצין בטיחות, כהגדרתו בתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן: תקנות התעבורה), ובעת הרלוונטית היתה המשאית תחת פיקוחו.
לפניי בקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים, מיום 26.12.2017 (כבוד השופט א' יקואל) ב-עת"מ 61465-09-17 [פורסם בנבו]. במסגרת פסק הדין נדחתה עתירה מינהלית שהגיש המבקש, נגד החלטת המשיב 2 מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן: משרד התחבורה), שבעיקרה הורתה על התליית הסמכתו של המבקש כקצין בטיחות למשך שנה. תקופת ההתליה החלה ביום 31.12.2017, ועתה מבוקש להשיב למבקש את כתב ההסמכה באופן זמני ועד להכרעה בערעור.
הרקע הדרוש לעניין
2. המבקש, כבן 75, הוסמך בשנת 1974 על ידי משרד התחבורה כקצין בטיחות בתעבורה לרכבים שמשקלם עד 15 טון; וכיום הוא הבעלים והמנהל של עסק בשם "שירותי בטיחות יוסף חנן", המעניק שירותי בטיחות בתעבורה לעסקים שונים.
המשיב 1 הוא משרד התחבורה; המשיב 2 משמש כמנהל תחום קציני בטיחות במינהל תנועה - אגף הרישוי במשרד התחבורה, ובעל הסמכות להורות על התליית כתב הסמכה לקצין בטיחות; המשיב 3 הוא אגף מטענים ומשק לשעת חירום ברשות הארצית לתחבורה ציבורית (המשיבים 3-1 יחדיו יכונו להלן: המשיבים). ביחס למשיב 4, המשמש כיו"ר מועצת המובילים והמסיעים בישראל, לא נתבקש כל סעד במסגרת הבקשה שלפניי, וגם לא הוגשה תגובה מטעמו.
3. בעקבות התאונה זומן המבקש לבירור במשרד התחבורה, שנערך ביום 16.8.2017 ובמהלכו נמצא כי המבקש הפר הוראות שונות הקבועות בתקנות התעבורה ובנוהלי משרד התחבורה. בין היתר, נקבע כי המבקש הפר את חובתו לפתוח "תיק נהג" לנהג שנהרג בתאונה; וכן כי נמנע באופן קבוע מלערוך מבחן נהיגה מעשי כחלק מתהליך הקליטה של נהגים חדשים במקום העבודה. זאת ועוד, התברר כי המבקש כלל לא היה מורשה לשמש קצין בטיחות של המשאית שהיתה מעורבת בתאונה – משום שהסמכתו מוגבלת למשאיות עד 15 טון, ואילו משקלה של המשאית היה 32 טון. עוד באותו יום בוטלו כל רישיונות המוביל שהעניק המבקש לרכבים שמשקלם עולה על 15 טון; והמבקש זומן לשימוע לפני נקיטת הליכים מינהליים נגדו.
ביום 21.8.2017 נערך למבקש שימוע בנוכחותו ובנוכחות עורך דין מטעמו, ובעקבות השימוע ניתנה ביום 30.8.2017 החלטתו של המשיב 2. במסגרת החלטה זו נקבע כי המבקש הפר שורת חובות המוטלות עליו לפי תקנות התעבורה:
"נמצא כי לא נערך על ידך הליך קליטת נהג תקין, וכי אינך מבצע פיקוח על הנהגים כנדרש מתוקף תפקידך כקצין בטיחות. יתרה מכך, נמצא כי אינך פועל למלא את תפקידך כקצין בטיחות לבדיקת הנהג קודם לתחילת עבודתו בחברה ומתיר באופן קבע לבעל החברה לקלוט את הנהג לעבודה ולאפשר את תחילת עבודתו.
...
בנוסף, נמצא כי ביצעת בדיקה של רכבים בלא שברשותך רישיון נהיגה מתאים להם. לא נמצא כי ניתן לך כיום אישור מפורש מהרשות לבדיקת הרכבים ללא רישיון מתאים.
...יובהר כי בלא רישיון נהיגה מתאים לכלי רכב מקטגוריה וסוג מסוים אין באפשרותך לבדוק כלי רכב כאלו בהעדר ידע ויכולת ממשית לבדוק את הרכבים ולהדריך את הנהגים בדבר הנהיגה בהם כמוטל על קצין בטיחות מתוקף תפקידו."
לנוכח ההפרות המפורטות לעיל, הורה המשיב 2 על התליית כתב הסמכתו של המבקש כקצין בטיחות למשך שנה, החל מיום 1.10.2017; ועוד נקבע כי עד לתום תקופת התליית כתב ההסמכה, על המבקש להשתתף ולעבור בהצלחה קורס "קציני בטיחות בתעבורה פרק דיני תעבורה ותפקידיו של קצין הבטיחות" (להלן: החלטת ההתליה).
ההליך בבית המשפט לעניינים מינהליים
4. ביום 27.9.2017 הגיש המבקש עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים, לביטול החלטת ההתליה. המבקש טען כי אין לייחס לו אחריות כלשהי לגרימת התאונה, אלא לנהג המשאית שלמרבה הצער נהרג בה – שכן הנהג הוא שנסע בכביש מהיר מבלי לסגור את המנוף המחובר למשאית. ועוד נטען על ידי המבקש, כי אותם מחדלים שעליהם הצביע המשיב 2 במסגרת החלטת ההתליה הם מחדלים נקודתיים בלבד, שאין בהם כדי להעיד על התנהלותו של המבקש על דרך הכלל. נוסף לזאת, המבקש סבור כי החלטת ההתליה התקבלה על ידי המשיב 2 תוך התעלמות מעובדות מהותיות, בחוסר סמכות ובחוסר סבירות, והיא מביאה לפגיעה בלתי מידתית בזכויות המבקש. כן טען המבקש לפגמים בהליך השימוע שנערך לו – ובין היתר כי לא נמסר לו זימון כדבעי לשימוע וגם לא הפרוטוקול של הליך זה; כי טענותיו לא נבחנו כראוי על ידי המשיב 2; וכי למעשה השימוע נערך למראית עין בלבד. לגישתו של המבקש, פגמים אלה מצדיקים את ביטולו של השימוע ואת ביטול החלטת ההתליה שניתנה בעקבותיו.
המשיבים טענו במסגרת העתירה כי החלטת ההתליה ניתנה בסמכות; וכי לגישתם מדובר בהחלטה סבירה, המאזנת כראוי בין זכויותיו של המבקש לבין האינטרס הציבורי שבהגנה על ביטחון משתמשי הכבישים. לגישת המשיבים, בכל מקרה אין עניינה של החלטת ההתליה בהטלת אשם לקרות התאונה – אלא שבמוקד החלטה זו בחינת תפקודו של המבקש כקצין בטיחות. עם זאת, המשיבים הדגישו כי התאונה אירעה כתוצאה מכך שגובה המשאית עלה על הגובה המרבי המותר למעבר מתחת לגשר – שעה שתפקידו של קצין בטיחות הוא בין היתר להדריך נהגים בנוגע לגובה המטען שהם נושאים על גבי המשאיות. לבסוף, ובהתייחס לטענות המבקש בדבר היקף הפגיעה שמסבה לו החלטת ההתליה, המשיבים טענו כי אין בהחלטה זו כל הוראה בדבר סגירת עסקו או משרדו של המבקש, וכי הוא רשאי להמשיך ולהפעיל את משרדו בכפוף להוראות ולהנחיות המשיבים; ואולם בלא לגרוע מן האמור, המשיבים היו ערים לכך שבהינתן שהמבקש הוא קצין הבטיחות היחיד בעסקו, משמעות התליית רישיונו היא כפי הנראה שלא יוכל עוד להפעיל את העסק.
5. בד בבד עם העתירה הגיש המבקש בקשה למתן צו ביניים, המורה על עיכוב הביצוע של החלטת ההתליה עד להכרעה בעתירה. בהחלטה מיום 21.10.2017 קבע בית המשפט (כבוד השופטת ו' מרוז) כי "בנסיבות המתוארות ומבלי להקל ראש מחומרת האירוע ותוצאותיו (התאונה-ע'ב'), ובהתחשב בעובדה שעבודתו של המבקש עובר לתאונה נמצאה תקינה וראויה על ידי המשיבים – סבורני כי ניתן להיעתר לבקשתו באופן חלקי ולעכב את התליית הסמכת המבקש עד ליום 31.12.2017 כדי לאפשר למבקש להיערך לקראת ההתליה באופן מסודר לבל ייכרת לחלוטין מקור פרנסתו, פגיעה אשר ייתכן ואינה מידתית בנסיבות המתוארות."
6. ביום 26.12.2017 ניתן פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים, שדחה כאמור את העתירה. בית המשפט קבע כי קיימת תשתית ראייתית המצביעה על כך שהעותר הפר את חובותיו כקצין בטיחות:
"התרשמתי כי העותר (המבקש-ע'ב') אינו מכחיש, למעשה, שהנהג המעורב בתאונה החל לעבוד בתפקידו זה, בטרם בוצע לו מבחן נהיגה והדרכה, בטרם הושלמה פתיחת תיק הנהג שלו ובטרם נבדק גיליון הרשעותיו התעבורתי. עוד עולה מדברי העותר, כי על אף שנודע לו על קיומו של נהג חדש שלא נבדק ושלא הודרך, הוא לא מנע מבעל העסק מלהמשיך ולהעסיקו ואף לא התריע לפני בעל העסק על חריגתו מהוראות הרשות."
בית המשפט הוסיף והבהיר כי מדובר בהפרות חמורות, חלקן חוזרות ונשנות, של הוראות הבטיחות שעליהן היה המבקש מופקד; וכן נקבע כי התנהלות זו של המבקש חורגת מאמות מידה ראויות לקצין בטיחות. לעמדתו של בית המשפט אף לא ניתן לשלול, כי אילו היה המבקש מתדרך את נהג המשאית בנוגע לגובה המטען המרבי המותר לשאת, ומונע מן הנהג לנהוג במשאית עד להשלמת הליך קליטתו והכשרתו לעבודה – ניתן היה למנוע את התאונה הקטלנית.
עוד נקבע בפסק הדין כי החלטת ההתליה היא החלטה סבירה; וכן נאמר: "התרשמתי כי להחלטה זו קדם שיקול דעת מעמיק וכי הובאו בחשבון כל הנתונים הצריכים לעניין, לרבות אופי הפרות העותר ומשקלן; טענותיו; הנזק הכלכלי שייגרם לו; הצורך בשמירה על בטחון הציבור והאפשרות להשיג את מטרות ההחלטה באמצעים שפגיעתם בזכויות פחותה". לבסוף, בית המשפט ציין כי מצא פגמים מסוימים בהליך השימוע שנערך למבקש – כדוגמת אי צירוף נספחים להזמנה לשימוע; ואולם נקבע כי פגמים אלה בכל מקרה אינם יורדים לשורש ההליך, ואינם מצדיקים את ביטולו או את ביטול החלטת ההתליה שניתנה מכוחו.
כחודש לאחר שהחלה תקופת ההתליה של כתב ההסמכה, ביום 8.2.2017 הגיש המבקש ערעור על פסק הדין בעתירה. בצד הערעור הוגשה בקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור, שבה עסקינן.
הבקשה לסעד זמני לערעור
7. המבקש סבור כי סיכויי הערעור גבוהים וכי טענותיו בנוגע לפסק הדין כבדות משקל ומבוססות; לעמדתו, יש להורות על ביטול החלטת ההתליה בהיותה בלתי סבירה ובלתי מידתית, ומשניתנה תוך שקילת שיקולים זרים. לגישת המבקש סמכות ההתליה הנתונה למשיב 2 היא סמכות "תפעולית" במהותה, ואילו המשיב 2 עשה בה שימוש "עונשי", תוך שייחס למבקש אחריות לגרימת התאונה – ובכך חרג המשיב 2 מסמכותו. בהתייחס למשך תקופת ההתליה (שנה כאמור), נטען על ידי המבקש כי מדובר בסטייה קיצונית לחומרה מ"מתחם הענישה" הנוהג על ידי המשיבים במקרים דומים. ועוד טוען המבקש, כי בניגוד לאמור בפסק הדין – בהליך השימוע שנערך לו נפלו פגמים מהותיים, שדי בהם כדי לאיין לחלוטין את החלטת ההתליה.
המבקש טוען כי אף מאזן הנוחות נוטה לטובתו באופן מובהק. לדבריו, ביצוע החלטת ההתליה טרם הכרעה בערעור פוגע בחופש העיסוק שלו, המהווה זכות יסוד חוקתית, וביכולת שלו להתפרנס מהמקצוע שבו הוא עוסק מזה עשרות שנים. לדברי המבקש קיים חשש ממשי כי בתום תקופת ההתליה לא יעלה בידו לקבץ מחדש את לקוחותיו או לרכוש לקוחות חדשים – וזאת בעיקר בשים לב לגילו המתקדם. אם לא די בכך המבקש מעריך כי בשלב זה של חייו, בגיל 75 וכשקריירה בת 44 שנים כקצין בטיחות מאחוריו, גם לא יעלה בידו למצוא מקום עבודה חלופי כשכיר. עוד נטען על ידי המבקש כי התליית כתב הסמכתו תאלץ אותו להפר התחייבויות ללקוחותיו, ובין היתר לביצוע בדיקות לרכבים שכבר נקבעו; וכן ייאלץ המבקש לשאת מדי חודש במהלך תקופת ההתליה בהוצאות העסק (כדוגמת דמי שכירות) – בעוד שרווחים מהעסק הוא לא יוכל להפיק. לעומת זאת, לגישתו של המבקש מתן הסעד הזמני המבוקש לא יסב נזק כלשהו למשיבים או לצדדים שלישיים – שכן המבקש הוא בעל ניסיון עתיר שנים כקצין בטיחות, ולדבריו מבצע את עבודתו בנאמנות, במסירות ובמקצועיות.
8. המשיבים טוענים כי דין הבקשה להידחות, ולו רק משום שמדובר בבקשה למתן צו עשה שמטרתו להביא לשינוי המצב הקיים. עוד נטען כי הסעד הזמני המבוקש בבקשה דנן, זהה לסעד העיקרי שהתבקש בעתירה ובערעור, ומשכך החזרת כתב ההסמכה למבקש משמעותה היעתרות לסעד העיקרי בהליך – וזאת מבלי שהתקיים דיון בערעור, ואף טרם הוגשו תגובות לגופו של עניין.
דיון והכרעה
9. לאחר ששקלתי את טענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין הבקשה להידחות; ואפרט.
מתן סעד זמני בערעור לפי הוראת סעיף 43(ב) לתקנות בתי משפט לעניינים מינהליים (סדרי דין), התשס"א-2000, מותנה בקיומם של שני תנאים מצטברים: סיכויי ערעור טובים, ומאזן נוחות הנוטה לטובת המבקש. היחס הנוהג בין שני השיקולים הללו הוא של "מקבילית כוחות", ועם זאת ככלל השיקול המכריע מבין השניים הוא מאזן הנוחות (ראו: עע"מ 6472/17 טבריה ש.ח. בניין פיתוח וצנרת בע"מ נ' המשרד לבטחון פנים – הרשות הארצית לכבאות והצלה [פורסם בנבו] (19.9.2017); עע"מ 2419/17 מנוליד- חירות מערכות בע"מ נ' ועדת המכרזים עיריית הרצליה [פורסם בנבו] (21.3.2017); עע"מ 870/17 מועצה מקומית כפר כנא נ' אורוז שירותים בע"מ [פורסם בנבו] (29.03.2018)). על פי ההלכה הנוהגת, הנטל בבקשה למתן סעד זמני לתקופת הערעור כבד מן הנטל בערכאה הדיונית – שכן "למערער היה כבר את יומו בבית המשפט ועצם מתן פסק הדין כנגדו, לאחר שטענותיו נבחנו בבית המשפט, משנה את נקודת האיזון בין בעלי הדין" (ראו: עע"מ 68/10 אדרי נ' שר הבינוי והשיכון, [פורסם בנבו] פסקה 8 (31.1.2017)). יש לציין כי כאשר עסקינן בהליך מינהלי, נדרש בית המשפט במסגרת מאזן הנוחות גם לפגיעה באינטרס הציבורי (ראו למשל: עע"מ 5490/17 נווה שלום פרויקטים ומסחר בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל, [פורסם בנבו] פסקה 13 (7.3.2018); עע"מ 4607/16 Alstom Transport SA נ' נת"ע – נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 19 (26.6.2016)).
ומן הכלל אל הפרט.
10. בכל הנוגע לסיכויי הערעור – ניתן לומר בזהירות הראויה, ומבלי לקבוע מסמרות בדבר, כי לא בנקל יעלה בידו של המבקש לצלוח את המשוכות העומדות לפניו בגדרו של הליך הערעור. כך במיוחד בהינתן חזקת התקינות המינהלית החולשת על החלטת ההתליה; ולנוכח קביעותיו המפורטות של בית המשפט לעניינים מינהליים בנוגע לליקויים שנפלו בהתנהלותו של המבקש כקצין בטיחות, כאשר הלכה היא שאין זה ממנהגה של ערכאת הערעור להתערב בקביעות מסוג זה.
זאת ועוד. מאזן הנוחות מטה כשלעצמו את הכף לטובת דחיית הבקשה לסעד זמני – וזאת לנוכח החשש לביטחון הציבור הגלום בהשבת כתב ההסמכה לידיו של המבקש, טרם שהסתיימה תקופת ההתליה ולפני שחזר המבקש על הקורס המקצועי שבו חויב בהחלטת ההתליה ומבלי שעבר אותו בהצלחה. קצין בטיחות תעבורה מהווה חוליה במערך שמטרתו להילחם בתאונות הדרכים ובקטל בכבישים, ולא יכול להיות חולק כי מדובר בתפקיד משמעותי וחיוני. כמפורט בהרחבה בתקנה 585(א) לתקנות התעבורה, קצין הבטיחות אמון הן על תקינות הרכבים של המפעל, והן על כשירותם של מי שנוהגים ברכבים אלה: