33. בהינתן מושכלות יסוד אלה עלינו לבחון את ההסדר החקיקתי שבחוק תובענות ייצוגיות ובפרט את ההוראות הנוגעות להליכים ייצוגיים נגד רשות לפי פרט 11 לתוספת השנייה לחוק, ולברר האם הסדר זה הוא הסדר שלילי אשר ביקש להוציא את ההליך הייצוגי נגד רשות מכלל חובת הפנייה המוקדמת, או שמא בפנינו חֶסֶר המצדיק השלמה על דרך של קביעה שיפוטית המחילה חובה כזו בהליך ייצוגי נגד רשות.
א. תביעה ייצוגית נגד "רשות" – ההסדר הנורמטיבי הקיים
34. חוק תובענות ייצוגיות נחקק בשנת 2006 כהסדר סטטוטורי כולל והחליף הסדרים פרטניים לעניין הגשתן וניהולן של תובענות ייצוגיות אשר היו פזורים עד לחקיקתו בדברי חקיקה שונים. זאת בעקבות קריאתו של בית משפט זה למחוקק לעשות להסדרה סטטוטורית כוללת כאמור (רע"א 3126/00 מדינת ישראל נ' א.ש.ת. ניהול פרוייקטים וכוח אדם בע"מ, פ"ד נ"ז(3) 220 (2003)). חוק תובענות ייצוגיות מגדיר תובענה ייצוגית כ"תובענה המנוהלת בשם קבוצת בני אדם, שלא ייפו את כוחו של התובע המייצג לכך, ואשר מעוררת שאלות מהותיות של עובדה או משפט המשותפות לכלל חברי הקבוצה" (סעיף 2 לחוק תובענות ייצוגיות). התובענה הייצוגית היא כלי לקידום אינטרסים ציבוריים ואחת ממטרותיה היא לאפשר לקבוצת אנשים, אשר נזקם האישי של כל אחד מהם קטן ואינו מצדיק הגשת תביעה עצמאית בגינו, לאחד אינטרסים ולממש בדרך זו את זכות הגישה לערכאות (סעיף 1(1) לחוק תובענות ייצוגיות; רע"א 4556/94 טצת נ' זילברשץ, פ"ד מט(5) 774, 784-783 (1996); רע"א 3489/09 מגדל חברה לביטוח בע"מ נ' חברת צפוי מתכות עמק זבולון בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה 39 לפסק
--- סוף עמוד 26 ---
דינה של השופטת ד' ברק-ארז (11.4.2013); רע"א 3698/11 שלמה תחבורה (2007) בע"מ נ' ש.א.מ.ג.ר. שירותי אכיפה בע"מ, [פורסם בנבו] פסקה כ' לפסק דינו של המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין (6.9.2017); דברי הסבר להצעת חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ה-2005, ה"ח הכנסת 93). כמו כן, מיועד מוסד התובענה הייצוגית להגשים מטרות ציבוריות המפורטות בסעיף 1 לחוק תובענות ייצוגיות ובהן אכיפת הדין והרתעה מפני הפרות חוק עתידיות (סעיף 1(2) לחוק); מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין (סעיף 1(3) לחוק) וכן ניהול יעיל, הוגן וממצה של תביעות (סעיף 1(4) לחוק).
החוק קובע כללים אחידים לניהולן של תובענות ייצוגיות. בין היתר קובע החוק תנאים להגשתן ולאישורן (סעיפים 5 ו-8 לחוק); חובות בדבר פומביות ההליך ורישומו בפנקס התובענות הייצוגיות (סעיף 6 לחוק); מנגנונים לאישור הסדר פשרה ביחס להליך ייצוגי (סעיפים 19-18 לחוק) וכן מנגנונים לקביעת גמול לתובע הייצוגי ושכר טרחה לבא כוחו (סעיפים 22 ו-23 לחוק).