המשמעות היא כי אין מניעה להגיש תובענה ייצוגיות נגד המדינה, כאשר מתקיימות לגביה עילות התביעה או מערכות היחסים שבגינן ניתן לפתוח בהליך ייצוגי, "כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית" (סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות). בנוסחה הנוכחי, התוספת
--- סוף עמוד 51 ---
השנייה מאפשרת לפעול נגד הרשות אם התובענה נגדה באה בגדרי עילות כלליות דוגמת "תביעה נגד עוסק" (לפי פרט 1), או "תביעה בעילה של הפליה בעבודה" (פרט 8(1)), או כשמתקיימת לגביה העילה הייעודית המעוגנת בפרט 11, קרי –
"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה, או תשלום חובה אחר, וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל להשבת סכומים שגבתה שלא כדין אף אם אינם בגדר תשלום חובה".
במאמר מוסגר, אעיר כי תוכנה של התוספת השנייה גמיש ונתון לשינויים. המחוקק עיגן בה "רף מינימום" של עילות ומערכות יחסים שיש בהן כדי לפתוח את שערי ההליך הייצוגי, אך הסמיך את מחוקק המשנה "להוסיף על התוספת השניה" – לאחר התייעצות עם שר האוצר, ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (סעיף 30(2) לחוק). לפיכך, אי-אזכורן של עילות אחרות בנוסח המקורי של התוספת השנייה אינו מעיד, ודאי לא באופן סופי, על הכרעה עקרונית של המחוקק בדבר חוסר התאמתן להליך הייצוגי – אלא רק על בחירתו בתהליך הרחבה הדרגתי של גבולות המוסד, תוך הפקדת שיקול דעת בידי מחוקק המשנה.
11. כך או כך, לצד החלת חוק תובענות ייצוגיות על המדינה בעילות הרלוונטיות, נקבעו בו, כאמור, הסדרים ייחודיים לגביה – והוא מעניק הגנות משתנות לגופים ציבוריים שונים, תוך הבחנה בין עילות התביעה שביסוד ההליך.
"משפחה" ראשונה של הסדרים כאלה מתמקדת ב"'רשות' – כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים", דהיינו "רשות מרשויות המדינה, רשות מקומית, וכן גופים ואנשים אחרים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין". סעיף 3(א) לחוק מקנה לרשויות אלה חסינות מפני תובענה ייצוגית "לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד שלישי, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח, הסדרה או אכיפה ביחס לאותו צד שלישי". יתר ההגנות מתמקדות בתובענות המוגשות לפי פרט 11, שעסק במקורו בהשבת סכומים שנגבו שלא כדין "כמס, אגרה או תשלום חובה אחר" – והוחל במסגרת צו תובענות ייצוגיות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשע"ח-2018, גם על כל תביעה להשבת סכום שנגבה שלא כדין על ידי רשות מקרקעי ישראל. סעיף 9 לחוק מאפשר לגופים שהוזכרו לעיל לחדול מן הגבייה הבלתי חוקית שביסוד ההליך, ובכך למנוע את אישור התובענה הייצוגית (סעיף קטן (ב); במקרה כזה, יוכל בית המשפט לפסוק גמול ושכר טרחה לזכות המבקש ובא כוחו