על אף ההבדלים האמורים, ניתן לומר כי תכליתן של כל ההגנות הייעודיות למדינה ורשויותיה דומה. הן נועדו למנוע "פגיעה בתקציבן של הרשויות כתוצאה מחיובן בפיצויים או בהשבה בהיקפים גדולים", באופן שיערער את הוודאות התקציבית, ויכרסם בשירותים הניתנים לציבור הרחב (עניין סירוגה-ברניר, פסקה 25; לניתוח "הגנת התקציב" בראי הדין המהותי, ראו עניין עיריית ירושלים, פסקאות 46-54 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס). שיקולי תקציב אלה מחדדים את ההיררכיה בין תכליותיו השונות של מוסד התובענה הייצוגית – ומלמדים כי המחוקק התמקד בקידום האינטרס הציבורי באכיפת החוק כלפי הרשויות, ופחות בהגשמת האינטרס האישי של חברי הקבוצה בקבלת סעד הולם. לנוכח הדומיננטיות של "שיטת האחוזים" בפסיקת גמול ושכר טרחה לתובע המייצג ובא כוחו (ראו, למשל, רע"א 2652/13 אפריקה ישראל השקעות בע"מ נ' אסולין, [פורסם בנבו] פסקה 5 (13.1.2015)), ראוי להוסיף כי ההגנות שניתנו למדינה עשויות להפחית את התמריץ הכלכלי להגשת התובענה הייצוגית – הנגזר מן הסכום בו תחוב הרשות – על כל ההשלכות האפשריות המשתמעות מכך.
12. לצד ההגנות האמורות, חוק תובענות ייצוגיות משרטט מסלול דיוני ייחודי ביחס לתובענות ייצוגיות נגד רשות, וקובע כי:
"בקשה לאישור נגד רשות בתביעה שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, תוגש לבית משפט
--- סוף עמוד 54 ---
לענינים מינהליים; בסעיף קטן זה, 'החלטה של רשות' – כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים" (סעיף 5(ב)(2) לחוק; ההדגשות אינן במקור. ראו גם סעיף 5(3) ופרט 2 לתוספת השלישית לחוק בתי משפט לענינים מינהליים).
אמנם, תביעות אישיות להשבה מוגשות לערכאות האזרחיות, גם כשמקורן בהפרות של המשפט המינהלי (ראו, למשל, עניין עיריית ירושלים, פסקה 28 לחוות דעתו של הנשיא א' גרוניס (14.4.2015), ועניין גליק, פסקה 32 לחוות דעתו של השופט י' עמית). ברם, כאשר מדובר בתובענות ייצוגיות המבוססות על עילות מינהליות, המחוקק הפקיד את הסמכות העניינית בידי בתי המשפט לעניינים מינהליים – הגם שהדיון בתובענות עתיד להתקיים לפי סדר הדין האזרחי (תקנה 29 לתקנות סדרי הדין). על פי השקפתי, החריגה מכללי הסמכות הרגילים מעידה כי המחוקק ראה בתובענה ייצוגית שעניינה החלטת הרשות "במילוי תפקיד ציבורי על פי דין" (סעיף 2 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים), הליך מינהלי במהותו – להבדיל מאוסף של תביעות אזרחיות אישיות. זאת, בין אם מדובר בתביעת השבה נגד רשות לפי פרט 11, ובין אם מדובר בתביעת פיצויים בעילה שונה. אכן, בעע"ם 7752/12 אסל נ' מינהל מקרקעי ישראל [פורסם בנבו] (2.11.2014), קבעו הנשיא א' גרוניס (פסקאות 3-5) והמשנה לנשיאה א' רובינשטיין כי סעיף 5(ב)(2) לחוק תובענות ייצוגיות עוסק רק בתביעות השבה נגד רשות לפי פרט 11 (ראו גם פסקאות כח-כט לפסק הדין מושא הדיון הנוסף). קביעה זו משקפת את תוכנה הקיים של התוספת השנייה. ברם, שאלה יפה היא איזו ערכאה תדון בתביעות השבה אחרות נגד רשות בכובעה השלטוני, אם וכאשר התוספת השנייה תורחב, בהתאם לסמכות שר המשפטים לפי סעיף 30(2) לחוק, ותכלול עילות השבה נוספות. על פני הדברים, נראה כי סעיף 5(ב)(2) רחב דיו, לשונית ותכליתית, כדי לחבוק גם תובענות כאלה, ולהקנות את הסמכות לגביהן לבית המשפט לעניינים מינהליים. ממילא, יהיה בכך כדי לחזק את חובת הפנייה המוקדמת גם בעניינן, כמקובל במשפט המינהלי.