בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק
בג"ץ 5469/20
בג"ץ 6312/20
בג"ץ 6786/20
בג"ץ 6859/20
בג"ץ 6866/20
בג"ץ 6878/20
לפני:
כבוד הנשיאה א' חיות
כבוד המשנה לנשיאה ח' מלצר
כבוד השופט נ' הנדל
כבוד השופט ע' פוגלמן
כבוד השופט י' עמית
כבוד השופט נ' סולברג
כבוד השופטת ד' ברק-ארז
כבוד השופט מ' מזוז
כבוד השופטת ע' ברון
העותרת בבג"ץ 5469/20:
אחריות לאומית – ישראל הבית שלי
העותרים בבג"ץ 6312/20:
1. עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי
בישראל
2. האגודה לזכויות האזרח בישראל
העותרת בבג"ץ 6786/20:
התנועה למען איכות השלטון בישראל
העותרים בבג"ץ 6859/20:
חה"כ אלי אבידר ו-97 אח'
העותרים בבג"ץ 6866/20:
תא"ל (מיל') אמיר השכל ו-24 אח'
העותרים בבג"ץ 6878/20:
אורני פטרושקה ו-11 אח'
נ ג ד
המשיבים בבג"ץ 5469/20:
1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. הכנסת
המשיבים בבג"ץ 6312/20:
1. הכנסת
2. הממשלה
3. ראש הממשלה
המשיבים בבג"ץ 6786/20:
1. הכנסת
2. ממשלת ישראל
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. ראש הממשלה
5. שירות הביטחון הכללי
המשיבים בבג"ץ 6859/20:
1. ראש הממשלה
2. ממשלת ישראל
3. ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת
המשיבים בבג"ץ 6866/20:
1. הכנסת
2. ממשלת ישראל
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. ראש הממשלה
המשיבים בבג"ץ 6878/20:
1. ממשלת ישראל
2. ראש הממשלה
3. היועץ המשפטי לממשלה
4. משטרת ישראל
5. ועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת
6. הכנסת
עתירות למתן צווים על תנאי
תאריכי הישיבות:
כ"ה בתשרי התשפ"א (13.10.20)
כ"ח בטבת התשפ"א (12.1.21)
בשם העותרת בבג"ץ 5469/20:
עו"ד גלעד ברנע
בשם העותר בבג"ץ 6312/20:
עו"ד חסן ג'בארין; עו"ד פאדי חורי
בשם העותרת בבג"ץ 6786/20:
עו"ד אליעד שרגא; עו"ד תומר נאור; עו"ד הידי נגב
בשם העותרים בבג"ץ 6859/20:
עו"ד חגי קלעי; עו"ד גל בריר
בשם העותרים בבג"ץ 6866/20:
עו"ד יאיר נהוראי; עו"ד איתן להמן
בשם העותרים בבג"ץ 6878/20:
עו"ד גלעד ברנע
בשם הכנסת:
עו"ד אביטל סומפולינסקי
בשם משיבי הממשלה:
עו"ד אודי איתן; עו"ד יצחק ברט; עו"ד סיגל אבנון; עו"ד מוריה פרימן; עו"ד לירון הופפלד; עו"ד ענר הלמן
פסק-דין
הנשיאה א' חיות:
שש העתירות שבכותרת עוסקות בהסדרים שונים שנקבעו בחוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: חוק הסמכויות או החוק), בתיקון מס' 2 לחוק הסמכויות (להלן: התיקון לחוק הסמכויות), ובתקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת פעילות והוראות נוספות), התש"ף-2020 (להלן: התקנות), אשר הותקנו מכוח התיקון לחוק הסמכויות.
פתח דבר
1. בחודשים יולי-אוקטובר 2020 התמודדה מדינת ישראל עם הגל השני של התפרצות נגיף הקורונה. בתוך כך, נמשכו המחאות נגד ראש הממשלה ונגד מדיניות הממשלה ביחס לניהול משבר הקורונה אשר החלו בראשית שנת 2020. המוקדים המרכזיים של ההפגנות היו המעון הרשמי של ראש הממשלה ברחוב בלפור בירושלים וכיכר פריז הסמוכה; מעונו הפרטי של ראש הממשלה בקיסריה; וכן גשרים וצמתים ברחבי הארץ. ביום 23.7.2020 נכנס לתוקפו חוק הסמכויות, שבמסגרתו הוטלו מגבלות שונות על הפעילות האזרחית והמשקית. במסגרת הצעדים שנקטה הממשלה לצמצום התחלואה מכוח החוק, הוחלט בחודש ספטמבר
--- סוף עמוד 6 ---
2020 על הטלת סגר מלא על מדינת ישראל. עוד הוחלט על תיקון החוק כך שהממשלה הוסמכה להכריז על "מצב חירום מיוחד" ולקבוע מגבלות משמעותיות על השתתפות בהפגנה, בתפילה או בטקס דתי. בהמשך, תוקנו התקנות שהותקנו מכוח החוק, ונקבע בהן כי אדם לא ישתתף בהפגנה שמספר האנשים בה עולה על "ההתקהלות המותרת", קרי, עד 20 אנשים בשטח פתוח ועד 10 אנשים במבנה, וכן נקבע כי לא ניתן להשתתף בהפגנה המתקיימת במרחק העולה על 1,000 מטרים ממקום מגוריו של המפגין.
2. העותרים בעתירות שלפנינו הם ארגוני זכויות אדם, אזרחים, חברי כנסת ומרצים למשפטים. בשתיים מן העתירות מתבקש צו המורה על ביטול חוק הסמכויות (בג"ץ 5469/20 ובג"ץ 6312/20; להלן יחד: עתירות חוק הסמכויות). ארבע העתירות האחרות מתמקדות בהגבלות על קיום הפגנות שנקבעו בתיקון לחוק הסמכויות, ובחלקן נתקפות התקנות שהותקנו מכוחו של תיקון זה (בג"ץ 6786/20, בג"ץ 6859/20, בג"ץ 6866/20 (להלן: עותרי אבידר) ובג"ץ 6878/20; להלן יחד: עתירות ההפגנות).
3. מספר בקשות הצטרפות לעתירות ההפגנות – מטעם התנועה לאיכות השפיטה בישראל (בהקמה), וכן מטעם תושבי השכונות רחביה וטלביה – נדחו על-ידי השופט נ' הנדל ביום 7.10.2020, מן הטעם שעתירות אלו הן עתירות חוקתיות אשר אינן מתייחסות להפגנה קונקרטית כזו או אחרת. מרכז קונקורד לחקר המשפט הבינלאומי ביקש אף הוא להצטרף כידיד בית המשפט. טיעונים מטעם מרכז קונקורד נשמעו בדיון מיום 13.10.2020 והטיעונים הכתובים מטעמו הובאו בפני חברי המותב, אך בקשתו להצטרף נדחתה ביום 6.1.2021.
בד בבד עם הגשת כל אחת מארבע עתירות ההפגנות הוגשו גם בקשות למתן צו ביניים, ובכלל זה בקשות להשהיית כניסתן לתוקף של ההוראות שנתקפו – הבקשות נדחו כולן.
--- סוף עמוד 7 ---
4. ביום 13.10.2020 התקיים דיון בעתירות ההפגנות (הנשיאה א' חיות, המשנה לנשיאה ח' מלצר והשופט נ' הנדל), וביום 14.10.2020 ניתן בהן צו על תנאי, שזו לשונו:
1. ניתן בזאת צו על תנאי המורה למשיבים 4-1 בבג"ץ 6786/20, למשיבים בבג"ץ 6866/20 ולמשיבים 3-1 ו-6-5 בבג"ץ 6878/20 להתייצב וליתן טעם מדוע לא יבוטל תיקון מס' 2 לחוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020.
2. כמו כן, ניתן בזאת צו על תנאי המורה למשיבים בבג"ץ 6859/20 ולמשיבים 1 – 3 בבג"ץ 6878/20 להתייצב וליתן טעם מדוע לא יינתן צו המורה על בטלותה של תקנה 24 לתקנות סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת השהייה במרחב הציבורי והגבלת פעילות), התש"ף-2020 [...].
5. עוד נתבקשו משיבי הממשלה לפרט, במסגרת כתב התשובה מטעמם, מהו מספר ושיעור הקנסות אשר הוטלו בין הימים 13.10.2020-1.10.2020 בשל השתתפות בהפגנות ומה בדעת משיבי הממשלה לעשות בקשר לקנסות אלה.
6. בהמשך, ולנוכח העובדה שבעתירות ההפגנות נתקף תיקון לחוק הסמכויות וכן לנוכח העובדה כי חלק מטענות העותרים ביחס לתיקון התייחסו למיקומו במארג החוק בכללותו, נקבע ביום 3.11.2020 כי הדיון בעתירות אלה יאוחד עם עתירות חוק הסמכויות, ויתקיים בפני הרכב מורחב של תשעה שופטים. המשיבים הסכימו, מטעמי יעילות ומבלי שתהא בכך משום הבעת עמדה לגופם של דברים, להצעת בית המשפט לקיים את הדיון המאוחד כולו במתכונת שלאחר הוצאת צו על תנאי וביום 12.1.2021 התקיים דיון לפני הרכב מורחב במסגרתו שבו הצדדים על טענותיהם והבהירו את הטעון הבהרה.
בטרם נפנה לתיאור טענות הצדדים בעתירות שלפנינו, יש להקדים ולהרחיב בתיאור רקע הדברים שביסוד העתירות.
--- סוף עמוד 8 ---
הליך חקיקת חוק הסמכויות
7. ביום 9.6.2020 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצעת חוק הסמכויות, אשר באה לעולם על רקע התפשטותו של נגיף הקורונה. על פי ההסדר שהוצע, חוק הסמכויות ייחקק כהוראות שעה שתוקפה עד ליום 30.3.2021 (בהמשך הוחלט להאריך את תוקפו עד ליום 31.6.2021), והוא יעניק לממשלה סמכות להכריז על מצב חירום בשל נגיף הקורונה ולהתקין תקנות שבהן ייקבעו הגבלות זמניות על פעילות הציבור במרחב הפרטי והציבורי, בכפוף להסדרי פיקוח פרלמנטריים על ההכרזה ועל התקנת התקנות. זאת, חלף השימוש שעשתה הממשלה בחודשים פברואר-מאי 2020 בסמכותה לפי סעיפים 39-38 לחוק-יסוד: הממשלה, להתקין תקנות שעת חירום (לפירוט ראו בג"ץ 2399/20 עדאלה נ' ראש הממשלה [פורסם בנבו] (16.8.2020); להלן: עניין עדאלה).
8. הצעת החוק אושרה בקריאה הראשונה ביום 15.6.2020 ברוב של 28 תומכים, 16 מתנגדים ונמנע אחד, והועברה לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת (להלן: ועדת החוקה). ועדת החוקה הקדישה עשרה דיונים לדיון בהצעה, במהלכם הוכנסו בה מספר שינויים שעליהם נעמוד בפירוט בהמשך הדברים. הוועדה אישרה את הצעת החוק ביום 22.7.2020 והיא הונחה על שולחן הכנסת בו ביום, לאחר שהתקבלה בקשת יו"ר ועדת החוקה לקצר את תקופת ההנחה של הצעת החוק. כמו כן, בשל ההסתייגויות הרבות שהוגשו ובהיעדר הסכמה בין הקואליציה לאופוזיציה באשר למתווה דיוני שיאפשר שמיעה אפקטיבית שלהן, החליטה ועדת הכנסת לעשות שימוש בסמכותה בהתאם לסעיף 98 לתקנון הכנסת ולקבוע בעצמה הסדר דיוני לשמיעת ההסתייגויות, שלפיו יוקצו לטובת העניין שלוש שעות. מליאת הכנסת דנה בהצעת החוק עוד באותו הערב, ובתום הדיון אישרה את הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית, בנוסח שהוצע על ידי ועדת החוקה ברוב של 48 תומכים ו-35 מתנגדים. ביום 23.7.2020 פורסם החוק ברשומות.
עיקרי חוק הסמכויות
--- סוף עמוד 9 ---
9. ההסדר הקבוע בחוק הסמכויות הינו דו-שלבי: בשלב הראשון, מסמיך החוק את הממשלה להכריז על "מצב חירום בשל נגיף הקורונה", אם שוכנעה "כי יש סיכון ממשי להתפשטות רחבה של נגיף הקורונה ולפגיעה משמעותית בבריאות הציבור ובשל כך מתחייב לנקוט פעולות מכוח הסמכויות הקבועות בחוק זה" (סעיף 2 לחוק; להלן: מצב חירום רגיל). הכרזה כאמור מוגבלת לתקופה של 45 ימים, והיא אינה דורשת אישור מראש של ועדה מוועדות הכנסת. הכרזה זו ניתנת להארכה לתקופות נוספות של 60 ימים כל אחת, באישור של ועדת החוקה, אשר רשאית לאשר את הארכת תוקפה של ההכרזה או לדחותה (סעיף 2(ד)(3) לחוק). כמו כן, נקבע כי במקרה שוועדת החוקה לא קיבלה החלטה עד תום תקופת ההכרזה, יביא יו"ר הכנסת את הבקשה להארכת תוקף ההכרזה בפני מליאת הכנסת להצבעה בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר עד תום שבעה ימים מתום תקופת ההכרזה – ובמקרה כזה ההכרזה תוארך "עד תום התקופה האמורה או עד למועד ההצבעה בכנסת, לפי המוקדם" (סעיף 2(ד)(4) לחוק). אם מליאת הכנסת לא אישרה את בקשת הממשלה במסגרת זמנים זו, ההכרזה פוקעת. במקביל, סעיף 3 לחוק הסמכויות קובע הסדרים לביטול ההכרזה על מצב חירום וסעיף 51 לחוק הסמכויות, שכותרתו "הוראת מעבר", קובע כי ביום תחילתו של החוק יראו כאילו ניתנה הכרזה על מצב חירום רגיל שתוקפה 45 ימים.
לעת הזו תוקפה של ההכרזה על מצב חירום רגיל הוארך שלוש פעמים – ביום 6.9.2020, ביום 3.11.2020 וביום 3.1.2021.
בשלב השני, בזמן תוקפה של הכרזה על מצב חירום רגיל, מוסמכת הממשלה להתקין תקנות שבהן תיקבענה מגבלות בתחומים שונים של החיים (סעיפים 12-4 לחוק). תנאי להתקנת תקנות כאמור הוא כי הממשלה שוכנעה ש"הדבר דרוש לשם מניעת הדבקה בנגיף הקורונה בקרב הציבור וצמצום התפשטותו, צמצום היקף התחלואה או הגנה על אוכלוסיות בסיכון, והכול רק לתקופה ובמידה הדרושות לצורך השגת המטרות האמורות, לאחר שנשקלו
--- סוף עמוד 10 ---
חלופות להשגתן, הפגיעה בזכויות וההשפעות על המשק" (סעיף 4(א) לחוק). חוק הסמכויות מבחין בין שני סוגי תקנות על פי מידת הפגיעה בזכויות הפרט הכרוכה בהן – תקנות לפי סעיפים 6 ו-7 לחוק, שעניינן הגבלת הפעילות במרחב הפרטי והציבורי (להלן: תקנות להגבלת פעילות אזרחית); ותקנות לפי סעיפים 12-8 לחוק, שעניינן הגבלת פעילות בעסקים, באירועים, במוסדות חינוך, במסגרות רווחה ובתחבורה (להלן: תקנות להגבלת פעילות משקית). תקנות להגבלת פעילות אזרחית ניתן להתקין לתקופה שלא תעלה על 14 ימים; ותקנות להגבלת פעילות משקית ניתן להתקין לתקופה שלא תעלה על 28 ימים.
סעיף 7(א)(1) לחוק הסמכויות – שעניינו בסמכות להתקין תקנות להגבלת הפעילות במרחב הציבורי – קובע כי לתקנות הקובעות מגבלות על "יציאה ממקום המגורים או על שהייה במרחב הציבורי" ייקבעו סייגים אשר "יבטיחו את קיו[מן]" של פעילויות מסוימות ובהן הצטיידות במוצרים חיוניים, קבלת טיפול רפואי והשתתפות בהפגנות. סעיף 7(א)(2) מוסיף וקובע כי הממשלה מוסמכת לקבוע כללים בדבר שמירת מרחק במרחב הציבורי – "ובכלל זה תנאים לעניין אופן קיום הפגנה, תפילה או טקס דתי".
10. עוד נקבע בחוק הסמכויות הסדר לפיקוח פרלמנטרי על התקנות שמתקינה הממשלה מכוח הכרזה על מצב חירום. נקבע כי מיד לאחר ההחלטה להתקינן תוגשנה תקנות אלו לוועדה של הכנסת – אשר רשאית לאשרן, להימנע מלאשרן או לשנות את תקופת תוקפן. ככל שהוועדה לא קיבלה החלטה בנושא בתוך 24 שעות, התקנות תפורסמנה ותיכנסנה לתוקף, ולוועדה יינתנו 7 ימים לדון בתקנות להגבלת פעילות אזרחית, או 14 ימים לדון בתקנות להגבלת פעילות משקית; ועדת הכנסת רשאית להאריך את התקופות האמורות בשלושה ימים נוספים. אם הוועדה לא קיבלה החלטה בזמן שנקצב לכך, התקנות תובאנה לאישור מליאת הכנסת – ואם המליאה לא אישרה אותן או לא קיבלה החלטה בתקופה שנקבעה בחוק (3 ימים לתקנות להגבלת פעילות אזרחית, ו-7 ימים לתקנות להגבלת פעילות משקית), התקנות תפקענה.
--- סוף עמוד 11 ---
לצד זאת קובע סעיף 4(ד)(3) לחוק הסמכויות כי בהינתן דחיפות המחייבת זאת, הממשלה רשאית להתקין תקנות גם בהיעדר אישור הוועדה, וכי במקרה כזה תובאנה התקנות לאישור הוועדה "סמוך ככל האפשר" לאחר פרסומן ברשומות, בליווי דברי הסבר והתשתית העובדתית שעמדה בבסיס ההחלטה להתקינן (להלן: סעיף הדחיפות).
11. נוסף על הסדרים אלו, חוק הסמכויות מאפשר להטיל מגבלות על אזור שיש בו התפשטות נרחבת של הנגיף ורמת תחלואה גבוהה מהממוצע (להלן: אזור מוגבל). החלטה להכריז על אזור מוגבל תעמוד בתוקפה למשך 7 ימים, עם אפשרות להאריכה בחמישה ימים נוספים בכל פעם, ועד 21 ימים בסך הכל. הארכה לתקופה נוספת של 14 ימים תלויה באישורה של ועדת החוקה. עוד קובע החוק הסדרי אכיפה מנהלית ופלילית (סעיף 24-23 לחוק).
תיקון מס' 2 לחוק והתקנות שעניינן הגבלת ההפגנות
12. לאחר חקיקת חוק הסמכויות, ונוכח התגברות שיעור ההדבקה בנגיף, החליטה הממשלה לנקוט אמצעים נוספים ומחמירים יותר בניסיון לעכב את התפשטות הנגיף. כך, ננקטו פעולות ואמצעים שכללו הגבלה וצמצום פעילות של בתי עסק והכרזה על אזורים מסוימים כאזורים מוגבלים. בעקבות גידול נוסף בשיעור ההדבקה, התקינה הממשלה ביום 17.9.2020 את התקנות, שמכוחן הוטל "סגר חלקי" הכולל מגבלות על השהייה במרחב הציבורי ועל פעילות מסחר, בילוי ופנאי, אשר נכנסו לתוקף ביום 18.9.2020 בשעה 14:00.
13. חרף צעדים אלה, גאתה התחלואה בנגיף ועל כן החליטה הממשלה כי יש צורך בהידוק הסגר החלקי שהוטל (להלן: הסגר המהודק). בהתאם לכך, ביום 24.9.2020, הניחה הממשלה על שולחן הכנסת הצעה לתיקון נוסף בחוק, לפיה יתווסף לחוק הסמכויות סעיף 3א אשר יסמיך את הממשלה להכריז בזמן מצב
--- סוף עמוד 12 ---
חירום רגיל, על "מצב חירום מיוחד" שבמסגרתו ניתן יהיה לקבוע מגבלות משמעותיות יותר על השתתפות בהפגנה, בתפילה או בטקס דתי.
הצעת התיקון לחוק אושרה ביום 24.9.2020 בקריאה ראשונה ברוב של 36 תומכים ו-32 מתנגדים, והועברה לוועדת החוקה לשם הכנתה לקריאה השנייה והשלישית. בין חברי הכנסת בוועדה נתגלעה מחלוקת בעניינים שונים, ובעיקר ביחס לצורך להטיל הגבלות על זכות ההפגנה ועל מהותן וטיבן של הגבלות אלו. כך, למשל, תהו חברי הכנסת מדוע אין מקום לאמץ בהקשר זה את המתווה שהוצע על ידי היועץ המשפטי לממשלה ביום 18.9.2020 ואשר כלל הנחיות בעניין עטיית מסכה, שמירת מרחק בין מפגינים, חלוקתם לקבוצות של 20 איש, ומינוי סדרנים במידת האפשר (ראו פרוטוקול הדיון בוועדת החוקה מיום 24.9.2020 בעמ' 28, 29, 34, 45, 67, 80, 82, ו-89, וההתייחסויות שם למתווה היועץ המשפטי לממשלה מיום 18.9.2020). לאחר שני דיונים שהתקיימו בנושא, אישרה הוועדה ביום 29.9.2020 את הצעת התיקון לחוק, ובאותו היום אושרה הצעת התיקון במליאת הכנסת ברוב של 46 תומכים מול 38 מתנגדים.
14. בתיקון לחוק נקבע כי במהלך תוקפו של מצב חירום רגיל, וככל שהוטלו מכוחו "מגבלות מלאות" – דהיינו, הגבלות שונות על יציאה ממקום המגורים ופעילות במרחב הציבורי, כמפורט בסעיפים 12-6 לחוק הסמכויות – תוכל הממשלה להכריז על "מצב חירום מיוחד" אם שוכנעה "כי יש התפשטות רחבה של נגיף הקורונה הגורמת לפגיעה חמורה בבריאות הציבור [...] וכי יש הכרח בקביעת מגבלות נוספות כאמור בסעיף 7(ב) כדי להפחית את חומרת הפגיעה בבריאות הציבור". עוד קובע התיקון כי טרם ההכרזה על מצב חירום מיוחד, יש להביא בפני הממשלה את עמדת שר הבריאות וכן חוות דעת מקצועית "המבססת את קיומו של המצב הבריאותי החמור". ההכרזה על מצב חירום מיוחד מוגבלת ל-7 ימים, והממשלה רשאית להאריכה פעמיים נוספות ב-7 ימים בכל פעם;